關于進一步深化農村信用社改革路徑的思考——以云南省為例

王春橋

（中國人民銀行曲靖市中心支行，云南 曲靖 655000）

以央行票據(jù)發(fā)行兌付為特征的全國農村信用社改革于2003年啟動，2010年末基本完成。人民銀行主導的這一輪農村信用社改革主要目的是“花錢買機制”，經過各方的努力改革取得了階段性成果，全國農信社系統(tǒng)實力顯著提升，經營的可持續(xù)性增強?？陀^評估上一輪農村信用社系統(tǒng)改革的實施效果，認真分析當前農村信用社在體制機制上仍存在的一些深層次問題，對明確下一步農村信用社改革的路徑具有重要意義。

一、“花錢買機制”改革推動云南農村信用社發(fā)展進入新階段

上一輪深化農村信用社改革以2003年6月國務院出臺《深化農村信用社改革試點方案》（國發(fā)[2003]15號）為啟動標志，云南省等21個省被第二批納入改革試點范圍。從2005年二季度開始，云南省129個縣（市區(qū)）農村信用聯(lián)社按照核定額度，共認購專項中央銀行票據(jù)16億元。同時，成立云南省農村信用社聯(lián)合社，各縣（市、區(qū)）組建以縣聯(lián)社為主體的統(tǒng)一法人等改革措施不斷推進；大力開展增資擴股、理順產權關系；清理農村信用社債務，給予稅收優(yōu)惠等支撐措施有效實施。到2007年年中，全省農村信用社經營狀況大幅改善，專項央行票據(jù)的兌付條件日益成熟。從2007年三季度開始到2009年末，全省129個縣（市）農村信用聯(lián)社（含已改制的農村合作銀行，下同）完成了專項票據(jù)兌付工作，共獲得資金支持16.79億元，其中含專項票據(jù)利息7948.2萬元。

通過央行票據(jù)的發(fā)行兌付，云南省農村信用社改革試點工作取得了階段性成果，信用社經營管理步入良性發(fā)展軌道。一是法人治理結構初步形成。各縣（市）聯(lián)社按照新的產權形式，逐步建立了社員代表大會、理事會、監(jiān)事會和經營管理層（三會一層），完善了社員代表、理事、監(jiān)事的產生辦法及三會一層的議事規(guī)則，決策、執(zhí)行和監(jiān)督相互制衡的管理架構基本成型。二是股權結構優(yōu)化，股本實力增強。云南省農村信用社采取“轉、補、退”等多種方式積極穩(wěn)妥地進行處置歷史舊股金，吸收各類投資主體入股農村信用社。2010年以來，已將20.16億元的資格股全部轉化為投資股，股本金的質量和穩(wěn)定性得到提高。2011年末，全省農村信用社股本金總額達到75.13億元，比2006增長1.97倍，其中法人股金額占比22.65%、自然人股金額占比77.35%，股本結構不斷優(yōu)化。三是歷史包袱得到化解，資產質量不斷提高。專項票據(jù)資金置換了云南省農村信用社13.51億元不良貸款和2.48億元的歷年掛賬虧損。隨著各項改革試點政策的實施，云南省農村信用社信貸資產風險進一步化解，資產質量不斷提高。截至2011年末，全省農村信用社五級分類不良貸款余額61.13億元，不良貸款率3.14%，比2006年下降5.03個百分點。四是資金實力穩(wěn)步增強，抵御風險能力明顯提升。2011年末，云南省農村信用社資產總額達到3704.55億元，是2006年的2.8倍；資本充足率達到12.55%，比2006年增加3.1個百分點。撥備覆蓋率達到152.7%，是2006年的7.6倍，自身抵御經營風險能力明顯增強。五是業(yè)務規(guī)模迅速擴大，支農主力軍作用突出。2011年末，云南省農村信用社各項存、貸款余額為3166.97億和1946.52億元，分別是2006年末的3.2倍和3.1倍，占全省金融機構各項存、貸款余額的34.19%和20.62%。2011年全省信用社實現(xiàn)凈利潤37.17億元，比2006年增加了34.93億元，盈利能力明顯提升。農村信用社堅持服務“三農”導向，2011年末涉農貸款余額1402億元，占全省金融機構涉農貸款總量的33.4%，農村金融主力軍作用明顯。

總體來看，專項央行票據(jù)的發(fā)行和兌付推動了農村信用社完善法人治理結構，農村信用社的現(xiàn)代企業(yè)治理框架在形式上已經形成。票據(jù)兌付幫助信用社消化了歷史包袱，農村信用社發(fā)展進入快車道。

二、當前農村信用社改革發(fā)展中仍面臨深層次問題

央行票據(jù)的發(fā)行兌付，雖然促進了農村信用社改革發(fā)展，但并未全部解決深層次的體制機制問題，主要有以下幾個方面。

（一）法人治理結構形式大于內容，信用社經營管理中存在內部人控制的傾向

目前，云南省農村信用社雖然建立了理事會（董事會）、監(jiān)事會、社員代表大會和經營管理層的治理結構，但從運行效果看，相關機構沒有起到應有的作用。按照“三會一層”的制度設計，社員代表大會是信用聯(lián)社的最高權力機構，但由于“社外”社員代表對金融工作不熟悉，特別是農村社員對企業(yè)管理非常陌生，參加社員大會過程中難以實施具體的決策行為。如師宗縣農村信用社2011年股金約4287萬元，股東314戶，法人股東極少，僅2戶，法人股東極少，股東整體能力素質有限，股東大會進行重大決策的功能很難發(fā)揮。而持有農村信用社股份的經營管理人員則熟悉具體的經營運轉規(guī)則，在經營管理決策中的主導作用非常強，“三會一層”有演變?yōu)閮炔咳丝刂频娘L險。同樣，監(jiān)事會缺乏對理事會、管理層行為的監(jiān)督制衡手段，其相互約束和相互制衡的管理機制難以到位。因而，“三會一層”的架構在形式上符合了現(xiàn)代企業(yè)法人治理結構的要求，但社員大會、監(jiān)事會實際作用發(fā)揮有限，經營管理層發(fā)揮著實際的主導作用。

（二）對信用社的行政干預越來越多，機構自主經營受到了一定制約

云南省農村信用社目前要接受省政府領導，以及當?shù)厝嗣胥y行、銀監(jiān)局的監(jiān)督管理，還要接受省財政廳對各級農村信用社財務、經營管理情況和主要負責人薪酬制度等方面的檢查，形成金融辦、人行、銀監(jiān)和省財政廳“四龍治水”局面。由于管理機構過多，職能交叉、權責不清，客觀上造成對農村信用社的檢查過多，且標準不一，讓農村信用社無所適從。過多的行政干預制約了信用社經營的自主性，信用社的業(yè)務開展日益以嚴格的內部考核及外部監(jiān)管要求為中心，容易造成隱性不良貸款的不實反映，增加農村信用社經營風險。

（三）省聯(lián)社行政管理職能愈加強化，削弱了縣級聯(lián)社法人治理的有效性

省聯(lián)社是改革的產物，作為行業(yè)管理機構本應承擔IT系統(tǒng)建設、產品研發(fā)、清算結算等行業(yè)服務職能，但省聯(lián)社對農村信用社的管理涵蓋了各縣聯(lián)社（農村合作銀行）主要領導的提名、內部改革方案、發(fā)展規(guī)劃、年度目標、財務管理、資金調配、信貸規(guī)模切塊等各個方面，其集權管理模式弱化了基層農信社的法人自主權，也導致經營管理層不重視對股東的責任，形成“重上級指標，輕內部管理，重對上級負責，輕對股東負責”的短期行為，不利于基層農村信用社的可持續(xù)發(fā)展，更難以保證股東利益目標的實現(xiàn)。

（四）對農村信用社進一步改革的定位不清，單純追求組織形式升級的傾向明顯

央票考核兌付的階段性工作完成后，是堅持合作制還是搞徹底的股份制，是保持縣級法人機構穩(wěn)定還是組建大的農村商業(yè)銀行，農村信用社下一步改革方面不明確。省政府、省聯(lián)社不斷爭取設立大一統(tǒng)的省級農村商業(yè)銀行，銀監(jiān)部門力推農信聯(lián)社轉制為農村合作銀行，農村合作銀行改制為農村商業(yè)銀行。農村合作銀行順利改制為農村商業(yè)銀行后自身將難以享受較低的存款準備金、資本充足率等扶持政策，其轉制的積極性并不高。并且，農村信用社在支持“三農”、民生方面具有明顯的比較優(yōu)勢，在其向農商行轉制過程后，出于財務利潤的考慮，原有的服務“三農”、民生類業(yè)務乃至機構可能面臨較大幅度的調整，金融服務“三農”的力度有明顯弱化的風險。

（五）不同地區(qū)行社發(fā)展兩極化趨勢明顯，部分邊遠地區(qū)農村金融服務能力不足

一是少數(shù)民族地區(qū)行社經營狀況較差。在全省農村信用社盈利能力明顯改善的背景下，2011年，仍有怒江州瀘水縣等24個少數(shù)民族地區(qū)農村信用社的資產利潤率同比下降，且低于同期全國平均水平。二是自然災害的頻發(fā)對部分地區(qū)農村信用社的資產質量造成較大影響。近幾年來，云南省干旱、地震等自然災害頻發(fā)，在農村擔保體系不健全、缺少有效的風險分散和保障機制的前提下，因災形成的經濟社會損失直接或間接地影響到農村信用社的資產質量。特別是邊遠民族地區(qū)，因農村基礎設施薄弱，農業(yè)弱質性特征更為突出，當?shù)剞r村信用社資產質量因災受損程度較大。據(jù)統(tǒng)計，僅2010年，云南省農村信用社因旱災形成的不良資產達23.2億元。此外，一些邊遠、少數(shù)民族地區(qū)農村信用社金融產品和服務方式較為單一，可持續(xù)經營能力不足，很難滿足這些地區(qū)日益增長的“三農”金融服務需求。

（六）扶持政策和監(jiān)管政策協(xié)調性不足，支持農村合作金融機構發(fā)展的政策落實難

一是支農再貸款政策與存貸比控制的矛盾，銀監(jiān)部門在考核存貸比時將農信社利用再貸款發(fā)放的貸款計算在貸款總額中，按不超過75%進行控制，使得再貸款引導涉農貸款增長的效果大打折扣。二是地方法人貸款新增控制沒有體現(xiàn)對“三農”的扶持，在總行確定的差別準備金動態(tài)調整公式中，參數(shù)設置沒有體現(xiàn)對西部落后農業(yè)地區(qū)的差別。因而，盡管有進一步加大對實體經濟和“三農”發(fā)展支持力度的信貸政策導向，但由于信貸新增數(shù)的控制，傳統(tǒng)農業(yè)地區(qū)的有信貸需求得不到有效滿足，如2011年曲靖市農信社全年已審批待發(fā)放的貸款需求近40億，但全年新增貸款規(guī)模僅32.2億元，供需矛盾突出。

三、進一步深化農信社改革的政策建議

經過上一輪改革，全國范圍內農村信用社經營形勢良好，整體實力和自我發(fā)展的能力明顯增強，深入推進農村信用社改革的時機已經成熟。針對當前體制機制方面的問題，農信社下一步的改革可以嘗試“合作制——股份制——縣級聯(lián)社（合行）組建地市級區(qū)域農商行——省聯(lián)社淡出行政管理職能——形成實力較強、自主經營的區(qū)域農商行體系”的路徑，具體建議如下。

（一）關于產權制度，建議加快農村信用社股份制改造，進一步完善資本補充和流通機制

股份制改造的目標是還權于股東（社員），讓資本真正擁有話語權、決定權。根據(jù)國務院《關于鼓勵和引導民間資本健康發(fā)展的若干意見》的要求，應該鼓勵農村信用社引進戰(zhàn)略投資者和不同行業(yè)的法人股東，適當集中股份，優(yōu)化股權結構，真正發(fā)揮市場在配置資源方面的核心作用；同時，優(yōu)化股東代表大會的召開形式，提高自然人股東的參會比例，保障各類股東利益，形成以資本為紐帶的有效約束，減少內部人控制的風險。通過股份制改造，為縣級農信社（合行）合并形成區(qū)域性的農村商業(yè)銀行打下基礎。

（二）關于組織形式，建議因地制宜，以組建區(qū)域性農村商業(yè)銀行為主進行農村信用社組織形式的再造

農村信用社組織形式的選擇一定要與當?shù)亟洕鹑诎l(fā)展水平、農村信用社發(fā)展實際相適應，應該在充分尊重農信社自主選擇的基礎上，以市場為導向進行改造，可以多種模式并存。當前，應該大力鼓勵城鄉(xiāng)一體化水平高的地市整合各縣級聯(lián)社（和行），組建市級農村商業(yè)銀行。其利有三：一是可以解決各縣級聯(lián)社發(fā)展不平衡的問題，實現(xiàn)整體發(fā)展。二是可以增強農商行的規(guī)模和實力和抵御風險的能力。三是可以脫開省聯(lián)社的行政干預。縣聯(lián)社組建市級農商行后，重大事項由董事會決定，日常監(jiān)管由人民銀行、銀監(jiān)部門負責，省聯(lián)社的控制力將大大削弱。城鎮(zhèn)化水平較高的縣市，可以單獨組建縣市級農村商業(yè)銀行；經濟發(fā)展落后地區(qū)的縣域農村信用社，不鼓勵其發(fā)展成為農村商業(yè)銀行，重點是進行股份制改造，進一步強化縣級信用聯(lián)社法人主體地位，增強服務功能。

（三）關于管理體制，建議構建靈活審慎實用高效的新型農村信用社管理監(jiān)督體系

首先是改革現(xiàn)行的省聯(lián)社管理模式，淡化省聯(lián)社行政職能，將其改造成為企業(yè)化的全省農村信用社行業(yè)服務組織，在IT系統(tǒng)建設、產品研發(fā)、清算結算、員工培訓、政策咨詢等方面為轄內農合機構提供中后臺服務。其次，加強人民銀行對農信社的政策指導，加強和改進專項央行票據(jù)兌付后的監(jiān)測管理工作，建議在推進農信社股份制改造的過程中，將央行票據(jù)資金支持金額計算成股份，由人民銀行分支機構以出資人身份進行監(jiān)督和政策指導，增強管理的效果。再次，實施差異化監(jiān)管，把合規(guī)性監(jiān)管和風險監(jiān)管放在農信社監(jiān)管的首位，考慮對落后地區(qū)執(zhí)行相對寬松的監(jiān)管指標，支持這部分農信社發(fā)展業(yè)務。人民銀行、銀監(jiān)部門、地方政府、省聯(lián)社要加強溝通協(xié)作，按照各自的職責分工發(fā)揮監(jiān)督管理職能，構建職能明確、分工協(xié)調的新型農信社管理監(jiān)督體系。

（四）關于扶持政策，建議努力打造多方聯(lián)動，支持農村信用社協(xié)調發(fā)展的寬松政策環(huán)境

首先，要加大財政政策扶持力度。將針對農信社的企業(yè)所得稅減半、營業(yè)稅按3%征收等稅費優(yōu)惠政策執(zhí)行期限延長至“十二五”期末，對民族地區(qū)和貧困地區(qū)農信社實行免征企業(yè)所得稅的優(yōu)惠政策。其次，協(xié)調解決支農再貸款政策與銀監(jiān)部門存貸比控制之間的矛盾，允許計算農信社存貸比時將農信社利用再貸款發(fā)放的貸款從總額中剔除；對貧窮落后地區(qū)，尤其是資金相對緊張且支農力度較大的農信社，按照經營規(guī)模、還款能力加大再貸款支持，并實施適度優(yōu)惠的支農再貸款利率。第三，在貨幣政策的數(shù)量型工具上對農信社給予傾斜，對西部農業(yè)地區(qū)的農信社，在確定差別存款準備金動態(tài)調整的相關參數(shù)給予扶持，支持相關農信社擴大信貸投放。第四，繼續(xù)實施對農信社增量涉農貸款的獎勵和定向補貼政策，引導農信社擴大涉農貸款投放。第五，合理有序的安排對農信社優(yōu)惠政策的退出，認真考慮災后重建、稅收減免等現(xiàn)行扶持政策的退出時機和力度選擇，避免四川、甘肅、云南災后重建地區(qū)農信社出現(xiàn)區(qū)域性金融風險的爆發(fā)。

目前，深入推進農信社改革已經到了一個重要的時間窗口，需要盡快明確改革的方向和路徑。建議下步以區(qū)域性農商行的建立為推手，真正形成“自主經營、自我約束、自我發(fā)展、自擔風險”農商行體系，為構建競爭性的農村金融市場培育合格的經營主體。