李 芳，袁連生

（北京師范大學 經(jīng)濟與工商管理學院，北京 100875）

《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》（以下簡稱《綱要》）中明確提出要建立現(xiàn)代大學制度，改革高校評價模式，可見政府和民眾對學校教育問責（accountability）的力度不斷加大。問責的實質(zhì)就是監(jiān)督和評估高校的資源利用情況，促進其不斷提高辦學質(zhì)量，提高綜合競爭能力，從而保持良性循環(huán)的發(fā)展。而客觀真實的評價結果是開展有效問責的前提和基礎?！皬谋举|(zhì)上來說，評價是一種價值判斷的活動，是對客體滿足主體需要程度的判斷。教育評價是對教育活動滿足社會與個體需要的程度做出判斷的活動，是對教育活動現(xiàn)實的（已經(jīng)取得的）或潛在的（還未取得，但有可能取得的）價值做出判斷，以期達到教育價值增值的過程?！保?］因此，要切實施行高校問責制，正確判斷高等教育的價值，優(yōu)化教育資源配置，實現(xiàn)教育價值增值，就必須對高校進行科學、全面的評價。

一、研究緣起：《綱要》對中國高校評價模式的新要求

2010年，中共中央制定并頒布的《綱要》為我國教育事業(yè)提出了全面、清晰的發(fā)展要求，在對高等教育的論述中明確要求建立現(xiàn)代大學制度，多次提到要對高校評估模式進行改革。例如：在第七章第十九條關于“提高人才培養(yǎng)質(zhì)量”的表述中，要求“健全教學質(zhì)量保障體系，改進高校教學評估”；在第十三章第四十條“完善中國特色現(xiàn)代大學制度，完善治理結構”中提出，要“推進專業(yè)評價。鼓勵專門機構和社會中介機構對高等學校學科、專業(yè)、課程等水平和質(zhì)量進行評估。建立科學、規(guī)范的評估制度。探索與國際高水平教育評價機構合作，形成中國特色學校評價模式。建立高等學校質(zhì)量年度報告發(fā)布制度”［2］；在第十五章第四十七條“轉變政府教育管理職能”中提出“整合國家教育質(zhì)量監(jiān)測評估機構及資源，完善監(jiān)測評估體系，定期發(fā)布監(jiān)測評估報告。加強教育監(jiān)督檢查，完善教育問責機制”［2］；第十八章第五十八條“加強經(jīng)費管理”中要求“建立經(jīng)費使用績效評價制度，加強重大項目經(jīng)費使用考評”［2］。以上章節(jié)條款從不同的角度對我國大學評價模式提出了明晰的要求。同時也意味著建立、健全科學有效的高校評價模式是構建現(xiàn)代大學制度不容忽視和或缺的重要內(nèi)容。因此，改革我國大學評價模式，建立并完善高等教育問責制已成為當務之急，必須盡快著手，全面推進。

二、我國高等教育問責制的實施現(xiàn)狀

我國的高等教育問責制與國外相比，起步較晚。從1993年開始，教育部組織對我國自1976年以來建立的以本科人才培養(yǎng)為主的普通高等院校進行了合格評估；從1995年開始，對“211”高校開展優(yōu)秀評估；1999年和2001年，教育部又先后對處于這兩類之間的26所其他高校開展隨機性水平評估。2002年6月，教育部高教司函［2002］152號文件將這3種評估統(tǒng)稱為“高等學校本科教學工作水平評估”。

為進一步推動高等教育教學水平和人才培養(yǎng)質(zhì)量的提高，教育部于2003年制定并公布了《2003～2007年教育振興行動計劃》?！缎袆佑媱潯诽岢鲆∪叩葘W校教學質(zhì)量保障體系，建立高等學校教學質(zhì)量評估和咨詢機構。2003年11月教育部高教司［2003］9號文件明確提出：從2003年起，建立五年一輪的普通高等學校評估制度。同時，為了讓社會各界更加全面了解我國高等學校教育教學和人才培養(yǎng)工作，決定實施高校教學動態(tài)數(shù)據(jù)采集和發(fā)布制度。

由以上實施路線可以看出，我國目前現(xiàn)行的高等教育問責制主要以對教學水平進行評估的方式呈現(xiàn)，以政府為問責主體，高校為對象，問責內(nèi)容涉及高校教育教學水平及人才培養(yǎng)質(zhì)量的多個方面，同時規(guī)定把評估結果作為對高校進行獎懲的依據(jù)。不難看出，我國教學評估的目的、要素、結果運用及獎懲措施共同構成了問責制所必需的權威性、懲罰性、外在性、強制性和高利害性，其實質(zhì)就是一種對高校的問責。

高校評估工作的開展對推動我國高等院校轉變辦學理念，明確指導思想和辦學思路起到了積極的作用；同時促進了高校加大教學投入，優(yōu)化辦學條件，規(guī)范教學管理，強化師資隊伍和專業(yè)、課程建設，對提升高校本科教學水平和提高人才培養(yǎng)質(zhì)量產(chǎn)生了比較明顯的影響。

隨著評估的進行，評估中存在的一些問題也逐漸在人們的視野中顯現(xiàn)出來。

一是行政主導，一體審評。我國2004年成立教育部高等教育教學評估中心作為教育部主管評估工作的職能部門，直接組織實施本輪大學評估。對全國所有高校按照統(tǒng)一評估標準，安排時間批次，調(diào)派評估專家，進行一體化的檢查評估，最后統(tǒng)一由教育部評估中心發(fā)布結論。這種方式是典型的行政主導、集中統(tǒng)一的評估模式。

二是評價標準缺乏分類指導。用同一套指標體系對全國不同類型、不同層次、不同地區(qū)和不同隸屬關系的高校進行評估，違背了“分類評價、分類指導”的基本評價原則。眾所周知，我國的高校分布在不同的學科領域和地區(qū)，具有不同的隸屬關系，其目標定位、社會職能和服務行業(yè)等都有所不同，簡單用一套指標體系來衡量和評價所有的高校，對可能導致的“千校一面”結局有不可推卸的責任。

三是突擊應付，缺乏長效機制。有些高校在平時的管理中缺乏制度性和規(guī)范性，為吻合指標要求而在評估前突擊造假，這種行為既增加了師生的額外負擔，也造成了惡劣的社會影響。同時由于評估缺乏長效機制，使得有些學校在評估后不能固化應對評估所建立的制度和規(guī)范，導致大量“一次性”材料的產(chǎn)生，造成資源的極大浪費。

除此以外，評估中只看表面的數(shù)據(jù)忽略內(nèi)在隱患，只看量化指標忽略系統(tǒng)分析，只看評估結果忽略持續(xù)發(fā)展，只看校方數(shù)據(jù)忽略學生滿意等。這些問題都引來了社會輿論和專家學者的熱議，并引起了國家教育主管部門的重視。據(jù)此，筆者認為我國應充分理解《綱要》精神，借鑒他國經(jīng)驗，建立一種更加完善的評價模式。

三、教育發(fā)達國家高校問責制的特點

國外對于高校的監(jiān)管常常使用問責制，其問責制的基礎來自于主管機構、同行、學生等多方面評價。高等教育問責制最先在英國出現(xiàn)并在美國、巴西、荷蘭等國家得到快速發(fā)展，這些國家的問責制對我國高校評價模式的改革提供了很多值得借鑒的研究成果。

高等教育問責制于20世紀60年代興起于英國，伴隨著相關利益主體對大學資金利用效益的關注，在20世紀80年代得到進一步強化。當時正在進行的一系列高等教育改革，特別是高等教育撥款機構的改革直接促進了問責制度的實行。英國高等教育問責主體眾多，問責所涉及的領域也十分廣泛，主要集中在財政、教育政策、經(jīng)濟政策、社會政策、政治和國際政策6個方面，多主體的共同參與和監(jiān)管使得高校的資金利用效率得到了明顯的提高，問責制也由此得到了民眾比較充分的肯定。

但是英國高校問責制也產(chǎn)生一些不利的影響。主要表現(xiàn)在以下幾個方面：要求教育機構反復提交報告書，浪費了不必要的時間和精力；問責時間安排得不夠恰當；缺乏后續(xù)指導使問責變成了檢查；問責主體對教育模式的假設沒有考慮到高等教育機構的多樣性與進步性，導致報表的認定模式與高校運行模式不一致；高等教育機構不明白索要數(shù)據(jù)的正當性和目的，而且也很少得到反饋，使得有些問責流于形式，達不到預期的目標。

美國高等教育問責制主要包括審查高校的課程和教學質(zhì)量、研究與學術質(zhì)量、教師和學生質(zhì)量以及學校組織結構的管理質(zhì)量。其中值得一提的是在對學生質(zhì)量的考查中更看重學生的綜合素質(zhì)和發(fā)展?jié)撃埽瑢W生進行多水平的評估，而不是僅僅考查學生的課業(yè)成績。問責制在美國的實施主要是依靠高校內(nèi)部的審查和評估。所有高校都建立了5年到7年就要對教學和研究進行周期性內(nèi)部評估的體制，這是高校內(nèi)部質(zhì)量保障體系的主要組成部分，在高等教育評估中有著重要的地位。美國的這種內(nèi)部問責制重視高校的自我學習與內(nèi)部改革，使高校能更加認識到自身的優(yōu)勢和劣勢，從而做到揚長避短，不斷完善和改進。同時，美國的高等教育問責制關注高校的教學質(zhì)量，重視師生的共同參與，把對教師的教學評價與教師的任命和晉升掛鉤，使教師在進行科研的同時注重教學，但需要強化的是外部監(jiān)督在問責制度中的作用。

1996年巴西教育部開創(chuàng)了國家課程考試（National Exam of Courses，后均用NEC簡稱），NEC是一年一度的對于每一名不同專業(yè)的大四學生強制性參加的考試。對于每一門學科來說，所有大學都要根據(jù)他們的學生在一年一度的強制性考試NEC上的成績被劃分到指定的等級，排名由A到E。之后所有的等級都會由教育部向社會公開并通過媒體廣而告之，眾多大學也會因此而得到獎懲；同時也為申請人提供了該校教學質(zhì)量的信息。

NEC的實質(zhì)就是一種問責制，根據(jù)院校的表現(xiàn)對其進行獎懲。取得好成績的院校將被允許招收更多的學生而那些成績糟糕的院校會暫時禁止吸納新的學生。因此，NEC被認為是主要的一項強制性信息披露政策。

荷蘭的高等教育問責制確立于20世紀80年代，90年代由國家控制轉變?yōu)閲冶O(jiān)督，在西歐國家具有一定的代表性。其問責制主要采取評估的形式，通過專家小組實地訪問并撰寫報告、學校自我評估、同行小組評估等方式形成最終評估報告，該報告指出所存在的問題并提出建議，并向公眾公布。荷蘭對高等教育的問責主要集中在教學和科研兩個領域。特別值得關注的是除了政府這一決定因素之外，市場和院校因素也在荷蘭的高等教育問責制度中發(fā)揮了非常重要的作用，這3種因素的共同作用使得荷蘭的高等教育在高校自治與績效責任、政府干預與市場調(diào)節(jié)之間找到了較好的平衡。

四、對我國高校評價模式改革的借鑒和啟示

他山之石，可以攻玉。上文提到的4個國家在開展高校問責的過程中各具特色，例如英國引入多個問責主體參與問責，美國的周期性內(nèi)部評估，巴西利用考試量化結果，荷蘭由政府、市場和高校三者共同制衡。如何在總結和借鑒其他國家高校問責制特點的基礎上，改革我國的高校評價模式值得每位教育工作者和學者深入思考。如同企業(yè)年度報告制度對上市公司、投資者和監(jiān)管機構的意義一樣，要想構建有中國特色的現(xiàn)代大學制度，完善高校問責制，就一定要以真實、客觀的評價結果為依據(jù)，以科學、可行的評價方式為前提，推動高校評價模式的改革。

1．評價機構獨立化

如上文提到的以荷蘭為代表的許多西歐國家，就由獨立于政府的中介性評估組織和研究機構來實施，評估結果主要為參評機構改進教學方式、促進學生學習成長之用。評估機構與參評院校是合作關系，評估機構在評估過程中充當?shù)氖亲稍冾檰柕慕巧?，相對參評對象而言，管理上不存在隸屬關系，對參評院校并不具有強制性壓力，政府不直接參與整個評估過程［3］。評估結果的優(yōu)劣不會強行影響到學校后期的辦學。這種評估方式使得評估中介在評估過程中能夠最大限度地避免受到政府和教育界等因素的影響，所做的評估結論在信度上更具可靠性。全國政協(xié)委員、暨南大學副校長周天鴻也曾建議以獨立的社會力量進行可量化的數(shù)據(jù)目標評估，提議聘請獨立的會計事務所對硬性指標和社會影響力等進行評估，降低教育評估專家的工作量，同時提高評估真實性。

建立一個更科學、更合理、更公正的獨立評估機構，既需要在實踐中探索和完善，也需要理論界給予更多的關注與支持。只有一個值得信賴的評估機構，才會有可靠的評估結論。教育改革，尤其是大規(guī)模教育改革，需要有相應的輿論支持。迄今為止，我們還未發(fā)現(xiàn)有哪一項教育改革是在缺少輿論支持的情況下取得成功的［4］。因此，社會的輿論支持對于我國建立和推行真正的高等教育問責制有著不可忽視的作用。

2．評價指標差異化

對高校進行分類評估既是國際慣例，也是評估科學化的要求。我國高校不論所處地區(qū)、學科類型、隸屬關系還是在面向定位等方面都存在很大差異，但目前仍然沒有科學而又權威的分類標準，因此必須制定差異化的評價指標。唯有如此，才能做到分類評價，有效指導。北京師范大學鐘秉林校長曾經(jīng)提出，加強分類指導，即分類制定評估的標準、指標體系和相應的評估方式。如基于人才培養(yǎng)的分類方法，分為高水平的、一般的以及新建的，應用不同標準，進行不同性質(zhì)的評估，等等［5］。又比如，根據(jù)面向定位的差異，對面向國際辦學的高校采用與國際對接的指標體系，便于留學生在擇校時進行國際比較，從而吸引國際留學生；對于立足國內(nèi)辦學的高校則可以考慮與其服務行業(yè)對接的指標體系，便于強化服務職能，提高行業(yè)貢獻度；同樣，對于教育部直屬和地方所屬的高校也可以分別從中央財政支持的增長性和地方財政的充足性等方面進行區(qū)分；對存在導向差異的高校分別從社會聲譽、學生滿意度、行業(yè)貢獻度、創(chuàng)新能力等方面體現(xiàn)差別。

3．評價過程動態(tài)化

不少學者抱怨在我國已經(jīng)結束的最近一輪教學水平評估中存在著臨時應付甚至造假的情況，這與評估工作的突擊性是分不開的。為了把質(zhì)量和效率意識固化，應該以動態(tài)評估來逐漸代替面板評估。如同美國所有高校實施的內(nèi)部質(zhì)量保障體系一樣，建立周期性的內(nèi)部評估體制，對教學過程進行動態(tài)評價。建立完整的數(shù)據(jù)庫和電子檔案，并通過報表、調(diào)研、走訪等多種方式進行數(shù)據(jù)更新；同時，評價機構可隨時調(diào)閱和分析，并形成時點評價報告，實現(xiàn)實時評價，動態(tài)掌握。

4．評價結果等級化

可以參照巴西的劃分等級方式，在高校評估的結果中引入評級制度。特別需要注意的是，對評價指標中的子項目，例如學生滿意度、資產(chǎn)負債率等財務指標、捐贈資金的項目設計等內(nèi)容都進行等級評定。這樣可以為不同的使用者提供全面的信息服務，為各方?jīng)Q策提供依據(jù)。例如很多捐資助學者都非常需要了解學校的資金運用狀況和捐助資金的項目設計等情況，以便做出更加符合個人意愿的捐助決策。子項指標的全面評級，可以滿足不同觀測角度的需要。

5．評價報告公開化

在建立的評估指標數(shù)據(jù)庫中，至少指標構成和評級結果應該面向社會開放，并定期更新公布，這樣有助于社會監(jiān)督。同時，也可為政府決策者提供依據(jù)，也可為學者進行理論研究提供參考。

我國高校問責工作起步較晚，再加上獨立、公正、完善的大學評價模式對構建現(xiàn)代大學制度具有重要的基礎性作用，因此，我們必須盡快建立具有科學性和可行性的高校評價模式，切實把《綱要》要求落到實處，以推進我國高等教育的持續(xù)、健康發(fā)展。

［1］劉 莉.大學排行對大學發(fā)展的價值分析［J］.科學學與科學技術管理，2004，（1）：56-58.

［2］教育部門戶網(wǎng)站.國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要 （2010-2020 年）［EB/OL］.http：//www.moe.edu.cn/publi cfiles/business/htmlfiles/moe/moe_838/201008/93704.html，2010-07-29.

［3］吳麗華.以學生學習成效為主的美國高校評估模式之借鑒［J］.教育探索，2009，（5）：136-137.

［4］吳康寧.反思我國教育改革的輿論支持［J］.湖南師范大學教育科學學報，2012，（2）：5-9.

［5］龍宗智.高校本科教學水平評估反思［J］.四川大學學報（哲學社會科學版），2009，（1）：5-11.