文/李 良

解讀《煤層氣產(chǎn)業(yè)政策》

文/李 良

2013年2月22日，國家能源局發(fā)布公告（2013年第2號），正式公布醞釀了一年多的《煤層氣產(chǎn)業(yè)政策》（以下簡稱《政策》），明確了當前和今后一個時期煤層氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策導向。該政策的發(fā)布實施，對科學高效開發(fā)利用煤層氣資源、促進煤層氣產(chǎn)業(yè)快速健康可持續(xù)發(fā)展將產(chǎn)生深遠影響。

政策全面助煤層氣產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)開發(fā)

《政策》全文包括發(fā)展目標、市場準入、產(chǎn)業(yè)布局、勘探開發(fā)生產(chǎn)、技術(shù)政策、煤層氣與煤炭協(xié)調(diào)開發(fā)、安全節(jié)能環(huán)保、保障措施等8部分、32條。

《政策》的法律和政策依據(jù)是《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》、《中華人民共和國煤炭法》和《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加快煤層氣（煤礦瓦斯）抽采利用的若干意見》（國辦發(fā)〔2006〕47號）。

鑒于《礦法》確立了煤層氣作為獨立礦種，《煤層氣產(chǎn)業(yè)規(guī)劃》提出“煤層氣產(chǎn)業(yè)是新興能源產(chǎn)業(yè)”和“加快培育和發(fā)展煤層氣產(chǎn)業(yè)”等重要思想，并把研究制定《政策》視作“深入貫徹落實科學發(fā)展觀，推動能源生產(chǎn)和消費革命，科學高效開發(fā)利用煤層氣資源”的重要內(nèi)容，特別強調(diào)了“發(fā)展煤層氣產(chǎn)業(yè)對保障煤礦安全生產(chǎn)、優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)、保護生態(tài)環(huán)境具有重要意義”。

提出新輸送理念 確立滾動開發(fā)原則

由于受“低壓輸送”思想的影響，“十一五”末煤層氣長輸管道的總長度仍然為零，導致一方面南方“氣荒”，另一方面煤層氣無法外輸而放空。根據(jù)西氣東輸、川氣東送的經(jīng)驗，落實1億立方米天然氣市場，約需要建設(shè)24～30千米的長輸管道?！墩摺窉仐壛恕暗蛪狠斔汀钡穆浜罄砟?，第一次提出“煤層氣以管道輸送為主”，“統(tǒng)籌規(guī)劃建設(shè)區(qū)域性輸氣管網(wǎng)，鼓勵煤層氣進入城市公共供氣管網(wǎng)和天然氣長輸管網(wǎng)”，并提出“輸氣管網(wǎng)運營企業(yè)應(yīng)為煤層氣用戶提供公平、公正的管道運輸服務(wù)”。

煤層氣采氣機理是整體降壓-解吸-產(chǎn)氣，與常規(guī)天然氣差別很大。從潘河國家示范工程看，產(chǎn)量達到4000～15000立方米/天的高產(chǎn)井，在勘探之初，由于井數(shù)較少、整體降壓效果尚未顯現(xiàn)，煤層氣井產(chǎn)量受到很大制約，甚至達不到申報探明儲量的產(chǎn)量要求。滾動開發(fā)符合煤層氣勘探開發(fā)的實際和基本規(guī)律，再輔以煤層氣試采，即鼓勵勘探階段進行煤層氣試采、試輸和試銷售，將會有效提速煤層氣產(chǎn)能建設(shè)和開發(fā)利用步伐。

《政策》還提出堅持自主研發(fā)和引進相結(jié)合、基礎(chǔ)研究和技術(shù)創(chuàng)新相結(jié)合，加大科技研發(fā)投入，實施國家科技重大專項、科技支撐計劃、“863”計劃、“973”計劃和產(chǎn)業(yè)化示范工程，鼓勵企業(yè)、科研機構(gòu)和高等院校聯(lián)合開展科技攻關(guān)，加強工程（技術(shù)）研究中心、重點實驗室等創(chuàng)新平臺建設(shè)，發(fā)展技術(shù)咨詢服務(wù)，提升煤層氣產(chǎn)業(yè)科技創(chuàng)新能力。

鼓勵投融資新方向 預(yù)算內(nèi)資金支持

《政策》將投資煤層氣的主體，由國有企業(yè)擴大到民間資本，并第一次擴大到“境外資金”，投資環(huán)節(jié)由勘探開發(fā)擴大到“管網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)”。提出“拓寬企業(yè)融資渠道，鼓勵金融機構(gòu)按照安全、合規(guī)、自主的原則為煤層氣項目提供授信支持和金融服務(wù)，支持符合條件的煤層氣企業(yè)發(fā)行債券、上市融資”，發(fā)型債券和上市，都是第一次寫進政策，可以理解包括鼓勵信托基金、非銀行金融機構(gòu)融資等。

《政策》還提出“統(tǒng)籌安排中央預(yù)算內(nèi)投資支持煤層氣開發(fā)利用示范工程、關(guān)鍵技術(shù)裝備研發(fā)和創(chuàng)新能力建設(shè)”。而這項政策正是中聯(lián)公司爭取了近10年、尚未真正落實的重要政策。《政策》為每年30億元的瓦斯治理資金部分投向煤層氣地面開發(fā)項目提供了政策依據(jù)。

重要議題仍待明確

社會各界，特別是煤層氣行業(yè)對《政策》的期望很高，有些重要的議題尚待進一步研究和明確。

加大對依法采氣的支持力度。致公黨中央科技與經(jīng)濟委員會潘偉爾副主任提出，我國急需一場“煤層氣革命”。一要拋棄“煤層氣開采服從于煤炭開采”等理念，樹立“煤層氣地面開采優(yōu)先于井下開采”、“煤層氣開采優(yōu)先于煤炭開采”、“煤層氣整裝開采優(yōu)先于分散開采”的理念。二要建立“煤層氣礦權(quán)配置優(yōu)先于煤炭探礦權(quán)配置”的原則。凡是煤層氣礦權(quán)沒有配置的煤田、礦區(qū)，不得配置煤炭資源礦權(quán)。

堅持采氣采煤一體化

國務(wù)院辦公廳〔2006〕47號文第六條規(guī)定：“堅持采氣采煤一體化”，但是《政策》中使用了“采煤采氣一體化”提法。業(yè)內(nèi)人士擔心這種不一致有可能被侵害煤層氣礦權(quán)的利益相關(guān)方利用。

為避免形成新的礦權(quán)重疊，很可能需要兩項措施：一是將省市管理的國有煤礦重新歸還給中國地方煤礦總公司，為煤層氣企業(yè)公平競爭創(chuàng)造條件，同時還可以大幅度增加中央財政收入。二是對違規(guī)發(fā)放采煤礦權(quán)屢禁不止的省區(qū)，5年內(nèi)暫時上收煤炭采礦證頒發(fā)權(quán)利。該省區(qū)的煤炭探礦權(quán)、采礦權(quán)，不分大小，一律上收到國土資源部，以徹底杜絕產(chǎn)生新的煤層氣與煤炭礦權(quán)重疊的惡性循環(huán)現(xiàn)象，確保實現(xiàn)國家煤層氣產(chǎn)業(yè)的健康、快速發(fā)展和煤炭生產(chǎn)的本質(zhì)安全。

加大金融支持力度和開放力度

《政策》規(guī)定如果不按照程序核準、備案，銀行將不給貸款，但是沒有明確什么情況下銀行將給予貸款或優(yōu)先貸款。從鼓勵煤層氣開發(fā)利用的角度，更需要產(chǎn)業(yè)政策為煤層氣企業(yè)或項目獲得金融、銀行支持提供正面的政策依據(jù)。

《政策》提出“鼓勵具備條件的各類所有制企業(yè)參與煤層氣勘探開發(fā)利用”，“形成以專業(yè)化煤層氣公司為主體、中小企業(yè)和外資企業(yè)共同參與的產(chǎn)業(yè)組織結(jié)構(gòu)”，但是不很明確。比如，可否參照頁巖氣政策，中方控股的中外合資企業(yè)可以成為煤層氣探礦權(quán)人，或者再進一步，對港澳地區(qū)符合條件的大型能源公司，選擇若干家進行試點，比照民營企業(yè)參與煤層氣開發(fā)利用。

政策明確產(chǎn)業(yè)方向 規(guī)劃編制制度化

2012年煤層氣（煤礦瓦斯）產(chǎn)量約為125億立方米，屬于小品種能源產(chǎn)品?！墩摺废到y(tǒng)總結(jié)了1996年以來的煤層氣（煤礦瓦斯）開發(fā)利用的相關(guān)政策經(jīng)驗與主要教訓，針對煤層氣（煤礦瓦斯）勘探開發(fā)、利用、對外合作等焦點問題，明確了基本政策方向。

《政策》明確，國務(wù)院煤炭（煤層氣）行業(yè)管理部門負責編制全國煤層氣開發(fā)利用規(guī)劃并組織實施。全國煤層氣開發(fā)利用規(guī)劃內(nèi)容包括總體要求、發(fā)展目標、勘探開發(fā)布局、重大建設(shè)項目等。有關(guān)地方政府和重點企業(yè)應(yīng)編制本地區(qū)、本企業(yè)煤層氣開發(fā)利用規(guī)劃，落實全國規(guī)劃發(fā)展目標和重點任務(wù)。

《政策》還提出超越“十二五”規(guī)劃的發(fā)展目標。第一條明確，堅持市場引導，統(tǒng)籌規(guī)劃布局，創(chuàng)新體制機制，加大科技攻關(guān)，強化政策扶持，強力推進煤層氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展，提高安全生產(chǎn)水平，增加清潔能源供應(yīng)，減少溫室氣體排放，把煤層氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展成重要的新興能源產(chǎn)業(yè)。

煤層氣開發(fā)受重視 政策穩(wěn)步出臺

煤層氣（煤礦瓦斯）開發(fā)利用是黨中央、國務(wù)院高度重視的一項重要工作。2005年成立部際協(xié)調(diào)領(lǐng)導小組以來，國務(wù)院每年都召開煤層氣（煤礦瓦斯）治理和利用方面工作會。

2011年11月11日，在國務(wù)院召開的全國瓦斯治理現(xiàn)場會上，張德江同志指出，國家能源局要重視政策研究，花點氣力，解放思想，提高煤層氣政策的吸引力，制定新的金融、稅務(wù)、財政、科技等政策，吸引、鼓勵各種資本投向煤層氣產(chǎn)業(yè)。

2011年12月29日，《國家發(fā)展改革委關(guān)于印發(fā)煤層氣（煤礦瓦斯）開發(fā)利用“十二五”規(guī)劃的通知》（發(fā)改能源〔2011〕3041號）提出“十二五”期間新增探明煤層氣地質(zhì)儲量10000億立方米，2015年實現(xiàn)煤層氣（煤礦瓦斯）產(chǎn)量300億立方米，同時提出20項政策措施，其中第一項就是研究制定《政策》。

2012年初，國家能源局提出產(chǎn)業(yè)政策年措施，著力推動煤層氣產(chǎn)業(yè)政策、頁巖氣產(chǎn)業(yè)政策等研究制定工作。當年2月14日，國家能源局正式啟動該項工作，組織相關(guān)專家開展《政策》的起草工作。

2013年1月1日，《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)能源發(fā)展“十二五”規(guī)劃的通知》（國發(fā)〔2013〕 2號）提出完善政策，加快《政策》的相關(guān)補發(fā)。2013年2月22日《政策》正式發(fā)布。

本文來源：《中國能源報》