朱穩(wěn)根

（上海交通大學 國際與公共事務學院，上海 200030）

一、引言

改革開放以來，我國經(jīng)濟建設取得了舉世矚目的成績，2012年人均GDP為6100美元，達到中等收入國家水平。 然而公共服務短缺與地區(qū)差距問題日益顯現(xiàn)，不僅影響我國經(jīng)濟社會的健康發(fā)展，也對政府的合法性提出了嚴重挑戰(zhàn)，因為“現(xiàn)代國家政權的合法性實際上是它們能否提供滿足社會的公共服務，公共服務供給之無法提供或無法滿足社會需要者實質(zhì)上就意味著政府職責缺失、政治合法性受到挑戰(zhàn)，公共服務成為檢驗政治合法性的一個重要基石”[1]。因此轉(zhuǎn)型，特別是經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)型迫在眉睫。而經(jīng)濟、社會轉(zhuǎn)型與財政轉(zhuǎn)型的成功與否最終取決于政府轉(zhuǎn)型，對此，我國一些學者指出：“經(jīng)濟建設已經(jīng)不再是黨的中心工作了，黨和政府的角色發(fā)生了重大變化，由對宏觀經(jīng)濟的‘控制者’、‘計劃者’轉(zhuǎn)向‘指導者’、‘引導者’?！盵2]在這樣的背景下，中央2004年提出建設公共服務型政府，這也是政府轉(zhuǎn)型的方向。為公民提供公共服務既是政府的責任，也是公民應享有的一項權利，同時，改善民生、提升人民的社會福利，是政府合法性的主要來源。但是，相比我國經(jīng)濟高速發(fā)展，政府履行公共服務的責任卻不斷下降，民生難以改善。公共服務供給方的地方政府層面到底出現(xiàn)了哪些問題？這需要我們探討。

二、國內(nèi)外研究文獻回顧

（一）國外研究現(xiàn)狀與水平

國外學者認為，由于“官僚們，像公司經(jīng)理一樣，并不能夠完全自由地去追求他們自己的目標；他們擁有的相機抉擇權力也許還小于私人部門的同僚。他們在一個存在著激烈的晉升競爭的環(huán)境中從事管理工作。如果還有什么其他的話，那就是公共部門官僚的流動性比公司經(jīng)理大。這表明，公共部門的官僚市場比公司經(jīng)理市場更具有競爭性。官僚部門的創(chuàng)立者——被選出的議會議員和行政長官也在一種競爭性環(huán)境中履行職責。他們必須參加周期性的再選競爭。因此，他們處于要盡其能力控制住官僚部門的過度行為的持續(xù)壓力之下。他們做得怎么樣，這仍然是一個經(jīng)驗問題?！盵3]在分權體制下，地方政府之間為了爭奪稅基，會通過公共服務投入和稅收調(diào)整以及相關的經(jīng)濟政策調(diào)整來吸引流動性資源，從而形成策略性競爭。

Case A C，Rosen H S和Hines Jr J R（1993）[4]通過美國各州1970-1985年的數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)：一個州的人均支出和鄰州的人均支出顯著正相關。鄰州人均支出每增加1 美元，本州人均支出會增加70多美分，因此各州之間存在支出的策略互補。Besley T 和A Case（1995）[5]指出：地方企業(yè)和選民由于會將本轄區(qū)政府的經(jīng)濟績效與其競爭轄區(qū)政府相比較，從而促使地方政府為了政治連任而模仿其競爭轄區(qū)的經(jīng)濟和稅收政策。布雷頓（1996）[6]研究發(fā)現(xiàn)：地方政府競爭過程中普遍存在著同盟勾結(jié)、鼓勵過度模仿等問題。David N Fi?glio，Van W Kolpin，William E Reid（1999）[7]通過估計社會福利支出的外溢效應，發(fā)現(xiàn)：地方福利支出對鄰近地區(qū)福利支出減少的反應要強于增加的反應，他們通過州之間的人口遷徙來衡量鄰近州之間的鄰近程度。Brueckner J K和Saa?vedra Luz（2001）[8]檢驗了美國不同州政府之間在福利支出上的依賴關系。Revelli F（2003）[9]基于英國地方政府的研究發(fā)現(xiàn)：地方政府支出存在模仿行為，但是支出模仿的程度取決于空間權重矩陣的選擇。梅爾維爾.麥克米蘭（2005）[10]研究了經(jīng)濟合作組織美、澳、加、德、丹五個國家的地方財政支出結(jié)構(gòu)發(fā)現(xiàn)：雖然地方政府的支出項目存在很多的一致性，但是不存在能夠廣泛推薦的、最優(yōu)支出安排，更重要的是財政安排的可持續(xù)性。Rainald Borck Marco Caliendo and Viktor Steiner（2006）[11]運用2002年德國13000 個社區(qū)的截面數(shù)據(jù)證實了社區(qū)之間財政支出方面的顯著依賴關系。

因此，國外學者通過分析地方政府財政支出競爭與稅收競爭，以此達到爭奪流動性資產(chǎn)、發(fā)展經(jīng)濟的目的，但是這種地方政府間的競爭并不必然的提高本地區(qū)的福利水平，相反，它會導致各地支出沒有達到最優(yōu)水平，從而扭曲政府行為。

（二）國內(nèi)研究現(xiàn)狀與水平

對政府公共服務供給的探討，國內(nèi)主要有三種觀點。第一種觀點認為：地方政府間的財政競爭決定公共服務供給結(jié)構(gòu)，這種分權理論以汪永成、李濤、周業(yè)安等學者為代表。地方政府在財政收入既定的情況下,吸引外來流動性資本而進行的改善基礎設施項目與福利支出項目“魚和熊掌不可兼得”時,地方政府必然忽視后者，而偏向有益于流動性要素的公共服務。第二種觀點認為：中央政府對地方政府的激勵契約對于公共服務供給結(jié)構(gòu)具有關鍵作用，這種委托代理理論以傅勇，張晏、鄭磊等學者學者為代表。地方政府公共服務支出會偏向“硬公共服務”，因為它有利于體現(xiàn)政府政績，“只要中國式分權的激勵結(jié)構(gòu)不變,地方政府就沒有內(nèi)在動力提升在教育和公共服務上的支出比重,一些意愿良好的政策就缺乏‘自動實行’的機制?！盵12]第三種觀點認為：由于中央政府服務型政府建設可信承諾不高，從而導致地方政府公共服務支出意愿不強，地方政府更多的是為經(jīng)濟增長而競爭，而不是為公共服務增長而競爭。很顯然，財政競爭的分權理論把提供公共服務的地方政府看作是流動性的角色，而以委托代理為基礎的分權理論把地方政府的行為看作是代理人的偏好，而可信承諾理論從政府人事角度來理解，具有一定的解釋性，但是政府官員的晉升是多種因素共同作用的結(jié)果。這三種解釋性觀點都具有局限性。

付文林（2005）[13]研究發(fā)現(xiàn)：中國目前無論是中央和地方、還是地方政府之間都存在著明顯的財政競爭。1998年以后省際間財政支出競爭變得越來越激烈，而其橫向財政競爭的表現(xiàn)是地區(qū)之間的策略性征稅行為，地方政府對流動性不同的經(jīng)濟要素實施差別化的征稅策略，不同經(jīng)濟類型企業(yè)無論是在所得稅還是在流轉(zhuǎn)稅方面，稅收負擔都存在很大差異。邵軍（2007）[14]利用全國2001-2005年各省市相關變量的平均數(shù)值對地方財政支出外部性進行了研究，結(jié)果是：地方財政支出行為具有顯著的空間外部性,而且這種外部效應的方向為正，也就是一個地區(qū)財政支出規(guī)模的擴大，同時會推動其他地區(qū)支出規(guī)模的增長。郭慶旺、賈俊雪（2009）[15]通過1986-2006年省級政府財政總支出數(shù)據(jù)，分析得出我國地方政府在財政總支出和各類支出項目方面存在著顯著的策略性互動行為，其中維持性支出競爭表現(xiàn)為替代性策略模式，而其他支出則表現(xiàn)為互補性策略模式。張晨峰（2011）[16]認為：省級政府的財政生產(chǎn)性支出對于鄰近地區(qū)省份具有正向的反應,即鄰近省份的財政生產(chǎn)性支出增加,那么本地區(qū)的政府也會相應的增加財政生產(chǎn)性支出。

（三）文獻簡評

（1）西方國家的理論分析不完全適合于中國。西方理論多集中于稅收競爭，因為它們具有一定的調(diào)整稅率的權力，可以成為地方政府爭奪要素流入的重要手段。而在中國，省級政府調(diào)整稅率的權力非常有限，且中國的稅收主要采取流轉(zhuǎn)稅的形式，缺乏稅收競爭的基礎。

（2）多數(shù)學者都把注意力集中在地方官員的激勵問題上,忽視了官員的約束問題的探討。制度缺失和約束乏力必然對政府治理產(chǎn)生不利影響，而規(guī)避政府競爭的負面影響也就是我們關心的一個重點，這也直接影響了公共支出的結(jié)構(gòu)。

（3）對于政府的公共支出，多數(shù)學者都是利用財政支出數(shù)據(jù)進行計量分析，忽視中央轉(zhuǎn)移支付在地方政府財政支出中的作用的討論，因為地方政府財政支出中很大一部分是轉(zhuǎn)移支付，因此他們的分析具有局限性。

三、地方政府公共服務是否存在鄰近效應

（一）數(shù)據(jù)來源

首先，本研究選取了1995-2011年全國31個省財政支出數(shù)據(jù)作為樣本數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)來源于《中國統(tǒng)計年鑒》。其次，我們需要界定公共服務，也就是明確公共服務的范圍，即什么是公共服務?！肮卜盏膬?nèi)容始終是多種多樣和處于流變狀態(tài)之中的。就連對這種流變的一般趨勢進行確定都并非易事。唯一能夠確定的是，隨著文明的發(fā)展，與公共需求相關的政府活動呈數(shù)量上升趨勢，而這樣所帶來的一個后果是公共服務的數(shù)量也在不斷增加。這是非常合乎邏輯的。”[17]改革開放以后，在財政能力有限的情況下，地方政府的公共服務供給行為不僅可以不考慮非流動性要素、社會弱勢群體的服務需求，而且對“理性”的決策者而言是一種負擔，這種行為取向侵蝕了社會公平。針對政府與學界泛化理解公共服務的現(xiàn)象，我們認為，公共服務是公共性與服務性的結(jié)合來確定公共服務項目，所以我們把文教科衛(wèi)與社會保障5 項列為公共服務項目，因為這些支出不僅都屬于流動性要素非常弱的項目，同時也具有非常強的公共性，事關廣大人民群眾的切身利益。

（二）分析過程

社會心理學所羅門·阿什實驗表明：有些人愿意追隨群體的意見，即使這種意見與他們從自身感覺得來的信息相互抵觸，群體壓力是導致這種行為的重要原因，哪怕是以前人們從未彼此見過的偶然群體。此外“作出錯誤的大多數(shù)實際上在勸說實驗的參與者他們的回答是正確的。人們想要是正確的，并經(jīng)常會因他人自認為是正確的而接受或內(nèi)化他人的觀點或看法。因此，群體不僅會通過施加壓力也會通過提供關于‘現(xiàn)實’的信息來影響個人。”而行為經(jīng)濟學是利用實驗心理學方法研究人類經(jīng)濟行為的學科，它主要關注人類的心理以及行為傾向如何影響經(jīng)濟社會的發(fā)展過程。由于人是處在群體中的動物，一個人的決策行為必然地受到周圍其他人的行為的影響，在信息約束的環(huán)境下，由于人類天然的風險規(guī)避性，人類行為往往表現(xiàn)為“隨大流”的跟從行為。于是“投資者跟隨大流，投資選擇行為是對大眾行為的模仿，并不是參照自己挖掘的信息?！盵18]人們形象地將其稱為“羊群行為”。N·盧曼也認為“始終最可靠的路線當然是隨大流，甚至有些明顯荒謬的事情人們也會跟著做，因為否則就會被視為決策者而引人注目?！边@一理論構(gòu)成了目前金融市場的主要解釋性分析。在分析地方政府公共服務供給的問題上，行為經(jīng)濟學具有同樣的解釋力。把地方政府比做市場經(jīng)濟中的投資經(jīng)理人，我們會發(fā)現(xiàn)，如果投資經(jīng)理人的報酬數(shù)量依賴于同其他經(jīng)理人比較后的表現(xiàn)，那么這些代理人的激勵將被扭曲，他們的投資行為也最終將以一種不合理的投資組合而收尾。

1.地方政府公共服務支出總體情況分析

地方政府公共服務支出由1995年的1414.3億增長到2011年的36053.9 億，公共服務支出占地方財政支出比例由1995年的29.3%增長到2011年的38.8%，16年僅僅上升了9.5%，如表1。此外，地方政府公共服務支出占全國公共服務支出比例基本在90%左右，公共服務支出存在著明顯的地方化特征，“在屬地化分級管理模式下，社會公共產(chǎn)品的提供不少按照公共產(chǎn)品的覆蓋范圍而是按照行政隸屬關系或?qū)俚鼗瓌t管理?！徽撨@些事物的性質(zhì)是屬于局部的公共產(chǎn)品還是跨地域的全國性的公共產(chǎn)品?！盵19]

2.從公共服務支出力度分析是否存在鄰近效應

將時間分為兩個階段，1995-2003年與2004-2011年。如表2 所示，把地方政府分為七大板塊，前六板塊為地理位置鄰近板塊，第七板塊為不規(guī)則地區(qū)。第一板塊為京津蒙板塊，包括北京、天津和內(nèi)蒙古，9年來3個省份公共服務支出力度都由接近30%緩慢增長到在33%左右，變化不大；北京與內(nèi)蒙古對公共服務的支持力度明顯表現(xiàn)出收斂狀態(tài)，天津起點雖然低，但是增長相對迅速，2000年以后略高于北京和內(nèi)蒙古，而從1997年以后天津、北京與內(nèi)蒙古三個省份趨于收斂，京津蒙板塊鄰近效應非常明顯。

表1 政府公共服務支出 億元

第二板塊為沿海地區(qū)板塊，包括江蘇、浙江、福建、山東與河北5個省份，9年來5個省份公共服務支出力度基本在35%左右，上升幅度不大；浙江還下降了2%，福建起點最低，但是增長迅速，2003年達到38.2%，而江蘇、山東與河北表現(xiàn)比較穩(wěn)定。5 個省份的鄰近效應明顯，且高于京津蒙板塊2%。

第三板塊為中部地區(qū)板塊，包括安徽、江西、河南、湖北和湖南，5個省份公共服務支出力度由1995年的31%左右上升到2003年的41%左右，但是5個省份的力度始終接近，也成為七大板塊中力度最大的板塊，從另外一個角度看，中部地區(qū)財政壓力最大，獲得的轉(zhuǎn)移支付不多，處于不利地位[20]。

第四板塊為華南-西南板塊，包括華南的海南和廣西，西南的重慶、四川、貴州和云南6 個省份，公共服務支出力度由1995年的接近30%增長到2003年的37%，增長了7%，特別是云南增長了16.1%，但是從1996年開始便與其他省份趨于一致，6個省份也具有非常強的鄰近效應。

第五板塊為西北板塊，包括陜西、甘肅、青海、寧夏、新疆與山西6 個省份，9年來上升了8%～10%，屬于支出力度最大的板塊。6 個省份中，山西相對高，增長也比較快，寧夏起點低，但是增長速度也比較快，其他4 個省份保持了一個相對均衡的增長速度，6 省公共服務支出力度總體來看比較接近，收斂狀況比較好。

表2 1995-2003年地方政府公共服務支出力度 %

第六板塊為東北板塊，吉林起點高，但是基本保持穩(wěn)定，且有一定下降的趨勢，而遼寧與黑龍江則表現(xiàn)出了明顯的上升趨勢，9年來公共服務支出力度上升非?？?，3個省份基本保持在一個陣營而趨于收斂，存在地理上的鄰近效應。

第七板塊為不規(guī)則地區(qū)，包括廣東、上海與西藏，三個省份地理位置不接近，9年來公共服務支出力度不同，但是基本上在較低的水平，各省表現(xiàn)也非常平穩(wěn)，變化不大。可能的原因是廣東與上海為發(fā)達地區(qū)，財力雄厚，而西藏獲得了非常多轉(zhuǎn)移支付。

總體來看，1995-2003年，地方政府公共服務支出雖然劃分為7 個板塊，每個板塊都有一定程度的上升，各板塊支持力度也有一定區(qū)別，西北板塊＞中部地區(qū)板塊＞沿海地區(qū)板塊＞東北板塊＞華南-西南板塊＞京津蒙板塊＞不規(guī)則地區(qū)。但是板塊內(nèi)部趨于收斂狀態(tài)，而板塊外部雖然有一定的差距，但是差距不大，因此存在明顯的鄰近效應。

2003年新一屆政府的成立，并于2004年提出建設公共服務型政府，明確了公共服務職能為政府四大職能之一。2012年7 月《國家基本公共服務體系“十二五”規(guī)劃》公布，明確指出：“享有基本公共服務屬于公民的權利，提供基本公共服務是政府的職責?！痹谶@樣的情況下，地方政府公共服務提供狀況如何呢？

表3 中，2004-2011年，與前8年一樣把31 個省份分為七大板塊，但是七個板塊包含的省份與前8年有一定的不同。第一板塊還是京津蒙板塊，北京公共服務支出力度2007年開始上升非?？?，8年上升了10%以上，天津與內(nèi)蒙古雖然也有一定的上升，但是幅度不大，總體來看，3 個省份公共服務支持力度還是趨于收斂狀態(tài)。

第二板塊為沿海地區(qū)板塊，包括上海、江蘇、浙江、福建、山東與廣東6 個省份，其中上海由前8年的不規(guī)則地區(qū)變?yōu)檠睾５貐^(qū)板塊，沿海地區(qū)板塊擴容。8年來6個省份公共服務支出力度分兩步來看，2006年以前由于上海比例偏低，其他5 個省份公共服務支出力度比較均衡，因此區(qū)域收斂狀態(tài)受到一定的影響，2007年開始，6 個省份公共服務支出力度非常接近，鄰近效應更加明顯。

第三板塊為中部地區(qū)板塊，包括山西、安徽、江西、河南、湖北、湖南與東部的河北，中部地區(qū)板塊達到7 個省份，公共服務支出力度8年來基本上保持在40%左右，總體上呈現(xiàn)一定的下降趨勢，但是降幅在2%左右，公共服務支出力度基本穩(wěn)定，收斂程度非常明顯，也成為鄰近效應最明顯的一個板塊。

表3 2004-2011年地方政府公共服務支出力度 %

第四板塊為華南-西南板塊，包括華南的海南、廣西與西南的重慶、四川、貴州、云南6 個省份，華南—西南板塊公共服務支出力度除重慶與四川有一定的下降外，其他省份都保持在一個相對穩(wěn)定的水平，在35%～40%之間，比較接近，公共服務鄰近效應比較明顯。

第五板塊為西北板塊，包括陜西、甘肅、青海、新疆4個省份，8年來支出力度基本穩(wěn)定，沒有上升趨勢，保持在40%左右，新疆比較低一點，但是差距在2%左右，4個省份公共服務支出力度都比較接近，鄰近效應明顯。

第六板塊為東北板塊，包括遼寧、吉林與黑龍江，與中部地區(qū)板塊一樣，呈現(xiàn)出一定的下降趨勢，降幅比較小，在3%以內(nèi)，基本保持在40%左右，公共服務力度趨于收斂，其鄰近效應明顯高于前8年。

第七板塊為不規(guī)則地區(qū)，包括寧夏與西藏，不規(guī)則地區(qū)比前8年減少一個省份。西藏表現(xiàn)與前8年一樣，始終保持在25%左右，但基本保持上升的趨勢，寧夏則不同，支出力度波動比較大，基本上在30%左右。

總體來看，2004-2011年，7大板塊的支持力度明顯高于前8年，每個板塊的支持力度都有一定程度的上升，各板塊支持力度也與前8年有一定的區(qū)別，中部地區(qū)板塊＞西北板塊＞東北板塊＞華南—西南板塊＞沿海地區(qū)板塊＞京津蒙板塊＞不規(guī)則地區(qū)。但是板塊內(nèi)部趨于收斂狀態(tài)，而板塊外部雖然有一定的差距，但是差距不大，因此存在明顯的區(qū)域鄰近效應。

總之，17年來，我國7個板塊支出力度雖然有一定的差距，但是差距不大，板塊內(nèi)部各省份公共服務支出力度非常接近。后8年不同地方為：首先出現(xiàn)了7 個鄰近省份的鄰近效應，高于第一個8年的6 個省份；其次，鄰近效應更加明顯，特別是中部地區(qū)與增加的東北地區(qū)；再次，各個板塊的支持力度順序有一定的變化，中部地區(qū)板塊變?yōu)榈谝唬瑬|北板塊與華南-西南板塊上升一位，說明了這些地區(qū)財政壓力不斷增加，而沿海地區(qū)板塊下降，主要得益于經(jīng)濟的發(fā)展與財政能力的提高；最后，不規(guī)則省份減少了一個。總之，我國地方政府公共服務支出存在明顯的鄰近效應。

四、結(jié)論與政策建議

（一）研究結(jié)論

為了奠定經(jīng)濟增長新的基礎，緩解乃至消除不斷叢生的公共風險，同時也為了鞏固政府的合法性，中國自1998年開始公共財政改革，各級地方政府開展創(chuàng)建公共服務型政府活動，將政府執(zhí)政的公共性價值取向落實到具體行動中，尤其在2003年新一屆政府產(chǎn)生之后，創(chuàng)建服務型政府的執(zhí)政意愿在中央政府表現(xiàn)得更加明顯，開始成為地方政府開展活動的行動指南，并體現(xiàn)在財政支出結(jié)構(gòu)安排上。與大多數(shù)運用財政競爭理論解釋地方政府支出行為不同,本文強調(diào)中央政治與財政集權治理結(jié)構(gòu)對地方政府公共服務支出行為的影響。中央政府收入集權而支出分權，把大部分公共服務支出責任推到地方政府，公共服務地方化造成的結(jié)果就是各省份沒有根據(jù)實際情況來安排公共服務支出，地方政府存在策略性行為，公共服務支出存在明顯的鄰近效應。這一發(fā)現(xiàn)使我們能夠更完整地理解地方政府行為的影響因素,以及當前政治治理結(jié)構(gòu)的含義。

（二）政策建議

后金融危機時代，增強公共服務供給能力，加快建立健全符合國情、可持續(xù)的基本公共服務體系，努力提升基本公共服務水平和均等化程度，對于推動中國經(jīng)濟發(fā)展尤為重要。

1.中央政府層面

（1）中央政府加大對公共服務支出的力度，糾正公共服務地方化，在中央層面起到示范作用。

（2）中央政府必須出臺具有適度普惠性的、有硬性指標要求的社會政策。中央政府必須以法律的形式，加大社會保障、教育、醫(yī)療服務等社會投資，使其“嵌入”到經(jīng)濟發(fā)展當中，并最終形成民生改善且與經(jīng)濟增長系統(tǒng)協(xié)調(diào)發(fā)展模式,使民眾可以從經(jīng)濟增長中獲得更多的福利改善。

2.地方政府層面

推動地方政府落實公共服務的執(zhí)政宗旨，不能僅僅依靠地方政府的主觀自覺，更重要的是要依靠制度和體制，通過制度約束和體制激勵提高地方政府公共服務的主觀意愿。

（1）我們需要加強對地方政府的約束，尼古拉斯·亨利在《公共行政與公共事務》開篇就指出：“培養(yǎng)出美國公共行政傳統(tǒng)的社會背景是若干文化和思想力量的獨特混合體……這一傳統(tǒng)可以用一個詞來表述：約束?！盵21]美國學者阿維納什·K·迪克西特也指出：“政治過程不能像經(jīng)濟關系那樣來使用監(jiān)督和激勵合同。相反，我們更多地依賴于更為直接的工具——承諾與約束?！盵22]因此，在縱向上需要中央政府加大政治、法律的約束，橫向上，放權社會，加強群眾對地方政府的問責。

（2）在政治集權體制下，要鼓勵地方政府在公共服務上的競爭，政府可以移植鄰近地區(qū)的政策或制度并避免不良響應的產(chǎn)生來解決本地區(qū)公共服務供給問題，這就是鄰近地區(qū)的學習效應，即通過觀察、總結(jié)和分析鄰近地區(qū)具體行動和政策效果來思考本地區(qū)的應對策略，在互動過程中，學習機制就會產(chǎn)生——政策學習效應。

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