中國海警局亮劍

本刊記者 邢 丹

隨著國家海洋局的重新組建，“五龍治海”將正式終結(jié)。

2013年3月10日，《國務院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》（簡稱《方案》）提出，將現(xiàn)國家海洋局及其中國海監(jiān)、公安部邊防海警、農(nóng)業(yè)部中國漁政、海關總署海上緝私警察的隊伍和職責整合，重新組建國家海洋局，國家海洋局將以中國海警局名義開展海上維權執(zhí)法。此次改革實現(xiàn)了海上統(tǒng)一執(zhí)法，是我國海洋管理事業(yè)發(fā)展史上具有里程碑意義的一件大事。然而，在眾目期待下，此次重組將會以什么樣的方式進行？在重組過程中又將會遇到怎樣的困難？如何突破？重組“三定”方案未出，很多問題還懸而未決。

重組注腳

一直以來，中國海上執(zhí)法力量分散、重復檢查、重復建設問題突出，執(zhí)法效能不高，維權能力不足成為中國海洋發(fā)展的心病。為了加強海洋資源保護和合理開發(fā)利用，維護國家海洋權益，《國務院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》提出，將現(xiàn)國家海洋局及其中國海監(jiān)、公安部邊防海警、農(nóng)業(yè)部中國漁政、海關總署海上緝私警察的隊伍和職責整合，重新組建國家海洋局，繼續(xù)由國土資源部管理。主要職責是擬定海洋發(fā)展規(guī)劃、實施海上維權執(zhí)法、監(jiān)督管理海域使用、海洋環(huán)境保護等。國家海洋局以中國海警局名義開展海上維權執(zhí)法，接受公安部業(yè)務指導。然而，截止到目前為止，除了一些人事任命塵埃落定之外，仍有很多疑問有待求解。目前，四支海上執(zhí)法隊伍成員的身份有警察、武警、普通公務員以及合同制員工，究竟此次改革將會以什么方式進行整合，成為大家關注的焦點。

面對這些疑問，中國社會科學院邊疆史地研究中心副主任李國強從觀察到的一些細節(jié)向記者進行了剖析。他說，他特別注意到兩個信號。其一，原國務委員兼國務院秘書長馬凱（現(xiàn)任國務院副總理）在介紹《方案》時提到“整合”海上執(zhí)法隊伍，而并非用“統(tǒng)一”一詞。他認為，“統(tǒng)一”和“整合”并非一個概念?！敖y(tǒng)一”是從隊伍的功能性來講，四支海上執(zhí)法力量集中為一體。而“整合”大多是針對職責。其二，中編辦主任王峰在回答記者問題時曾經(jīng)說道，中國海警局并不是一個新的單設部門，這句話意味深長。因此，李國強認為，重組后的國家海洋局，整合的是職責而不是統(tǒng)一隊伍，很可能四支隊伍仍在不同的部門，但是它的職能和執(zhí)法的行動要統(tǒng)一協(xié)調(diào)到中國海警局，而并非真的要重新建立一支龐大的執(zhí)法隊伍。重組后的國家海洋局，應不止于職能的“整合”，而要在功能“統(tǒng)合”上下功夫。重組不是職能的數(shù)量變化，更應該實現(xiàn)化學反應，形成合力。

上海日本研究交流中心研究員、中國海監(jiān)東?？傟犜笨傟犻L郁志榮在接受媒體采訪時說，這次宣布的海洋執(zhí)法機構(gòu)重組方案有三個特點：第一、方向明、思路清、力度大。除交通運輸部所屬的海事部門外，將其他專司海上執(zhí)法的機構(gòu)海監(jiān)、漁政、邊防海警、海關緝私“四龍合一”，超出預期——之前業(yè)界估計，會在目前各地已探索成功的海監(jiān)和漁政合并的基礎上“二龍先行”。第二、中國傳統(tǒng)做法與國際做法合一。不過這次機構(gòu)改革方案明確一條，合并后的海上執(zhí)法隊伍屬于國家海洋局領導，以中國海警局名義開展海上維權執(zhí)法、接受公安部業(yè)務指導。這可以理解為法律并沒有賦予國家海洋局警察權，而是海上維權執(zhí)法時可以使用警察權，按照法律程序解釋應該屬于“委托執(zhí)法”性質(zhì)。第三、這次海洋管理體制改革后，涉海決策層面有中央海權辦，協(xié)調(diào)層面有海洋委員會，國家海洋局作為執(zhí)行機構(gòu)，海洋管理體制和運作機制基本成型。

另外，業(yè)界還有一個疑問，那就是這次海上執(zhí)法隊伍整合，為何獨獨漏掉“中國海事”？大家眾說紛紜。國家海洋局管理司原司長鹿守本認為，這樣的處理“恰到好處”。海事局主要職責是負責國家水上安全監(jiān)督管理和防止船舶污染、打澇救生、船舶及海上設施檢驗、航海保障以及交通行業(yè)安全生產(chǎn)的方針、政策、法規(guī)和技術規(guī)范、標準等，相對其他幾支海上執(zhí)法隊伍涉及面比較多，其工作特點是國際性比較強。這一套工作體系，交通運輸部已經(jīng)建立成熟，包括設備、人員、培訓等。如果把海事局的職責囊括到中國海警局，那就需要重新建立一套體系，這樣豈不是浪費？如果讓中國海警局負責那樣一個具體繁雜的任務反而削弱了其綜合執(zhí)法的能力。

整合難題

中國海警局的橫空出世，讓人們充滿期待。然而，昔日曾經(jīng)多次試圖整合海上執(zhí)法隊伍，卻均以失敗告終的陰影仍讓整合之路充滿忐忑。在未來的海洋維權執(zhí)法中，重組之后的中國海洋執(zhí)法力量，能否形成預想中立竿見影的“拳頭效應”？這恐怕還需要有一個磨合過程。

戰(zhàn)略研究院海洋問題研究中心研究員李杰認為，我國原先的“五龍治海”，多年來由于條塊分割、各司其職，存在問題的確不少。但把幾個部門的職能職責列在一起，就會發(fā)現(xiàn)這是一個極其復雜的“巨系統(tǒng)”。中國海監(jiān)的職責是巡航監(jiān)視，查處侵犯海洋權益、違法使用海域、損害海洋環(huán)境與資源、破壞海上設施、擾亂海上秩序等違法違規(guī)行為；中國漁政則代表國家行使?jié)O政、漁港和漁船檢驗監(jiān)督管理權，負責漁船、船員、漁業(yè)許可和漁業(yè)電信的管理工作，協(xié)調(diào)處理重大的涉外漁業(yè)事件等;公安部邊防海警主要負責近海治安，是此前中國唯一的海上武裝執(zhí)法力量;海關總署海上緝私警察的主要職責則是偵查走私犯罪、海上緝私、查處走私違規(guī)案件、緝私情報、國際執(zhí)法合作等。不說別的，下一步要從上述紛繁復雜的內(nèi)容中，梳理、整合出一套今后中國海警局統(tǒng)一、明晰、規(guī)范的職能職責，就絕非易事。它需要對當前海洋現(xiàn)狀及維權行動的實時掌握，對機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變的深入掌握，對國內(nèi)外海洋法律法規(guī)的透徹掌握。而如何處理裁撤部門的善后工作等也是改革難點。

國家海洋局管理司原司長鹿守本認為，如果海上執(zhí)法的責權劃分不清也會影響這次重組順利前行，還有在執(zhí)法當中中國海警局是貫徹海上“一把抓”，回來再“分家”，還是海上“一把抓”，即刻就“分家”，這些都必須予以落實。在統(tǒng)一執(zhí)法問題上，記者在采訪中，很多專家都表示了中國海警局未來還將面臨很多的難題，歸納大體有幾點：四支海上執(zhí)法隊伍是否從上到下徹底整合？制服是否統(tǒng)一？船舶如何統(tǒng)一舷號，四支隊伍如何派船？執(zhí)法船上是否能夠配備武器？尤其是遠洋執(zhí)法，每次船舶出海耗資巨大，這錢該由誰出？執(zhí)法中如何配備執(zhí)法官？近海和遠洋是否都實行統(tǒng)一執(zhí)法？這些問題都是亟待解決的。

另外，涉海法律法規(guī)亟待完善。海洋局新聞發(fā)言人3月20日表示，海警局今后是否有刑事執(zhí)法權，還需要法律的明確。在我國現(xiàn)行的海洋法律體系中，大量實踐中的具體問題和實施細則分散在各種條例、辦法、規(guī)章之中，而作為上位法的海洋基本法卻長久缺席。海軍原副參謀長張德順2011年曾指出，由于缺少對應聯(lián)合國海洋法公約的國家海洋法，海洋立法出現(xiàn)了單一法林立，中間有空白的狀態(tài)。在海洋局重組之前，先完善立法還是先整合機構(gòu)也是軍界和學界專家們爭論的焦點。既然體制改革先行了，那么就要求立法跟上，否則就會給海上統(tǒng)一執(zhí)法工作帶來影響。中國社會科學院邊疆史地研究中心副主任李國強透露，他曾經(jīng)在調(diào)研中了解到，由于我國涉海法律法規(guī)不健全，導致執(zhí)法人員在海上執(zhí)法當中面對一些違法行為不知如何處理的情況。該不該抓人？抓了人怎么處理？這些問題，讓他們很頭疼。我們總是聽到中國漁船被外國扣了，船長被抓了，然后被審判了，但是我們似乎還沒聽到過中國法庭宣判外國船長的案例，從這一點足以看出我們的差距！

“三定”猜想

目前，重組海洋局的相關工作正在按照中央編辦的有關部署進行推進，“三定方案”（即定機構(gòu)、定職能和定編制）雖尚未出爐，但很明顯的是，整合會面臨一系列的難題。對此，眾多專家在紛紛出謀劃策的同時，也給出了各種猜想。

中國戰(zhàn)略文化促進會常務副會長兼秘書長羅援表示，海洋局重組后，我們首先要改變即有的觀念，海上維權與執(zhí)法不再是各個部門自己的事，要形成大的國家海洋安全觀的概念。第二，要排除一些部門利益的障礙，服從大局與整體利益。第三，在裝備上做一些調(diào)整，適當配備一些自衛(wèi)武器。以前國家海洋局下屬的是海監(jiān)總隊，所屬船只是公務船，但現(xiàn)在以中國海警局的名義執(zhí)法，其船只應該是海警船。公務船不自配武器，最多配備水炮，而日本海保廳則配有一些重型裝備，導致我們長期處于一種水炮對火炮的局面。而海警船則不同，它具有警察性質(zhì)，可以配備一些自衛(wèi)武器，以改變以前處于明顯劣勢的局面。若如羅援所言，那么中國維護海洋權益的能力，無疑將會大大提升。

關于統(tǒng)一執(zhí)法，國家海洋局管理司原司長鹿守本給出了他的建議，國家海洋局重組首先要真正發(fā)揮統(tǒng)一協(xié)調(diào)和整合功能，可以實行委托執(zhí)法，使海警局的職責、效率最大化，這是我們現(xiàn)在比較期待的。綜合海上執(zhí)法由海警局“一把抓”，回來再 “分家”，該誰管分給誰，這是一種很好的思路。按照這個思路，就能在執(zhí)法效能上實現(xiàn)1+1>2?？梢韵胂?，如果按照這個思路整合順暢，那么以前“五龍治海”卻治不好海的現(xiàn)象將大大改觀。中國海警的橫空出世，將使得中國海上執(zhí)法力量能夠發(fā)揮更大效能，資源可以做到共享，避免重復建設、資源浪費。更為重要的是，像釣魚島、南海等遠洋維權執(zhí)法活動將成為常態(tài)化，使得在這些海域捕魚的中國漁民更安全、更放心。

中國海上執(zhí)法力量的整合和統(tǒng)一執(zhí)法，將大大推動涉海法律法規(guī)的出臺和修訂。李國強認為，現(xiàn)在我們最缺的是海洋基本法和海上專項法。跟周邊的國家相比，我們在這方面還需加強。以越南為例，其國內(nèi)相關的涉海法律法規(guī)相對較完善，比如說外國船只“非法”進入越南主張的海域包括大陸架、專屬經(jīng)濟區(qū)，根據(jù)所到區(qū)域及船只噸位、違法情況等予以數(shù)目不等的罰款，條款比較細。還有，什么情況下可以實行驅(qū)趕，什么狀態(tài)下實行抓捕，以及如何進入司法程序等，都非常具體詳盡。如果我們海上執(zhí)法的法律法規(guī)不健全，那么即使我們的海上執(zhí)法力量整合了，實行統(tǒng)一執(zhí)法，兩者之間仍然是脫節(jié)的。有了法，針對一些外國侵害我國領海主權的行為，才能進入司法程序。李國強先生的這一觀點，國內(nèi)很多專家在不同場合也表示過憂慮，并且他們也一直在呼吁加強這方面的建設。我們有理由相信，隨著中國海警局的成立，在不久的將來，國內(nèi)涉海法律法規(guī)將日趨完善，執(zhí)法將更有力。同樣，在不久的將來，我們也許會看到，外國船只侵犯我國領海主權的行為，將在中國法庭接受審判。

盡管中國海警局未來之路仍將充滿艱辛，但“四龍歸一”無疑將使中國海洋強國建設前行的腳步更堅實有力。