本刊記者 邢 丹

每次海上執(zhí)法力量的發(fā)展變遷，都是國(guó)人海洋意識(shí)的進(jìn)一步提升。

日前，隨著國(guó)家重新組建國(guó)家海洋局，以及國(guó)家海洋局將以中國(guó)海警局名義開(kāi)展海上維權(quán)執(zhí)法消息的披露，位于北京市復(fù)興門的國(guó)家海洋局大門西側(cè)的中國(guó)海監(jiān)總隊(duì)的牌子，不久將被換成中國(guó)海警局。觸摸厚重的中國(guó)海上執(zhí)法的歷史年輪，海洋留下的記憶，都深深鐫刻在每一個(gè)關(guān)心中國(guó)海洋事業(yè)的人的心里。從空白到璀璨，每次海上執(zhí)法力量的發(fā)展變遷，都是國(guó)人海洋意識(shí)的進(jìn)一步提升。

現(xiàn)代海洋管理的萌芽

自古以來(lái)，國(guó)內(nèi)重陸輕海的觀念，讓舟楫之便、魚(yú)鹽之利，始終難與寸土寸金的陸地相匹敵。為全面了解我國(guó)海洋發(fā)展基礎(chǔ)，1958～1960年國(guó)家科學(xué)技術(shù)委員會(huì)海洋組發(fā)動(dòng)全國(guó)力量，采取中央和地方多部門聯(lián)合的方式進(jìn)行了一次全國(guó)大普查活動(dòng)，對(duì)中國(guó)周邊海域進(jìn)行第一次摸底。這奠定了建國(guó)后相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)，除了傳統(tǒng)海洋產(chǎn)業(yè)以外，其他的海洋工作主要是對(duì)海洋環(huán)境和資源開(kāi)展調(diào)查研究，而且主要是由國(guó)家進(jìn)行部分海域的礦產(chǎn)資源勘探與開(kāi)發(fā)實(shí)驗(yàn)工作。

淡薄的海洋意識(shí)，使國(guó)內(nèi)海洋的管理工作被忽略，就連海洋管理責(zé)任部門在海上的權(quán)責(zé)范圍，也多是從陸地上延伸而來(lái)。1950年6月召開(kāi)的全國(guó)關(guān)務(wù)會(huì)議批判了在帝國(guó)主義把持下的舊中國(guó)海關(guān)包攬沿海沿邊一切查私職權(quán)，實(shí)際上控制了中國(guó)邊防的做法，確定了海關(guān)查私工作與邊境國(guó)防力量分工配合的方針。而農(nóng)業(yè)部除了負(fù)責(zé)陸地上的漁業(yè)外，海洋的漁業(yè)也歸其管理。1956年成立水產(chǎn)部，設(shè)立了漁政司，其主要職責(zé)是保護(hù)水產(chǎn)資源、管理漁船、解決重大漁業(yè)糾紛，發(fā)放漁貸、征收漁業(yè)稅、研究漁區(qū)合作社收益分配等經(jīng)濟(jì)政策。雖然漁政管理工作此時(shí)才真正開(kāi)始起步，但仍沒(méi)有漁業(yè)執(zhí)法專門隊(duì)伍和裝備。公安部除了負(fù)責(zé)陸上交通安全，還要應(yīng)對(duì)重要海防區(qū)治安管理急需，因此海巡工作應(yīng)運(yùn)而生。1953年經(jīng)政務(wù)院批準(zhǔn)，在交通部下設(shè)中華人民共和國(guó)港務(wù)監(jiān)督局，同時(shí)在沿海港口設(shè)立港務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，以“中華人民共和國(guó)港務(wù)監(jiān)督”的名稱對(duì)外統(tǒng)一行使海上交通安全監(jiān)督管理職能。1956年，交通部設(shè)立船舶登記局，作為國(guó)家對(duì)運(yùn)輸船舶實(shí)施技術(shù)監(jiān)督和辦理船舶入級(jí)的機(jī)構(gòu)。1958年更名為船舶檢驗(yàn)局，并在沿海、長(zhǎng)江主要港口和香港分別設(shè)立船舶檢驗(yàn)分局、船舶檢驗(yàn)處和遠(yuǎn)東船舶檢驗(yàn)社，主要負(fù)責(zé)國(guó)際航行船舶、外籍船舶、海上設(shè)施、船用產(chǎn)品以及國(guó)內(nèi)沿海和內(nèi)河主要干線船舶的檢驗(yàn)。

這種簡(jiǎn)單復(fù)制陸地行業(yè)（產(chǎn)業(yè)）管理的做法，勾勒出我國(guó)海洋工作最原始的萌芽狀態(tài)。但是由于海上工作局限性較大，所涉及的內(nèi)容不多，因此，雖然海洋工作也有一些矛盾，但并不突出，對(duì)全局的國(guó)家統(tǒng)籌協(xié)調(diào)需求并不迫切。國(guó)家海洋局的建立就是最好的例子。1963年，29位專家上書黨中央，建議加強(qiáng)我國(guó)海洋調(diào)查監(jiān)測(cè)等協(xié)調(diào)管理工作。專家們的意見(jiàn)得到了黨中央和國(guó)務(wù)院的認(rèn)可，經(jīng)過(guò)第二次全國(guó)人大審議批準(zhǔn)，1964年7月，國(guó)家海洋局正式成立。作為國(guó)務(wù)院組成機(jī)構(gòu)的國(guó)家海洋局，設(shè)置之初由海軍代管。我國(guó)從此有了主管全國(guó)海洋工作的行政機(jī)構(gòu)，也標(biāo)志著我國(guó)海洋管理進(jìn)入了專門化時(shí)期。同年12月7日，海軍司令部、政治部正式發(fā)出通知，將海軍海洋研究所等3個(gè)單位劃歸國(guó)家海洋局，并從1965年1月1日起由國(guó)家海洋局實(shí)施全面領(lǐng)導(dǎo)，海軍海洋研究所承擔(dān)海軍的海洋調(diào)查科研任務(wù)不變。當(dāng)時(shí)成立國(guó)家海洋局的指導(dǎo)思想，主要在于解決海洋調(diào)查、觀測(cè)和調(diào)查船、海洋站的統(tǒng)一管理，避免分散、重復(fù)帶來(lái)的損失和浪費(fèi)，同時(shí)也可以進(jìn)一步加強(qiáng)基礎(chǔ)性的海洋服務(wù)工作。所以，國(guó)家海洋局雖然是國(guó)務(wù)院的直屬機(jī)構(gòu)，但性質(zhì)卻是我國(guó)海洋事業(yè)性服務(wù)部門，沒(méi)有授予管理全國(guó)海洋工作的職能與職責(zé)。對(duì)此，盡管后來(lái)有人屢次提出建議，把國(guó)家海洋局的基本性質(zhì)與職能調(diào)整為全國(guó)海洋工作的管理機(jī)構(gòu)，但終因條件不成熟，機(jī)構(gòu)職能的轉(zhuǎn)變未能實(shí)現(xiàn)。

“三龍”出頭

中國(guó)海監(jiān)總隊(duì)的牌子不久將被換成中國(guó)海警局

1978年，改革開(kāi)放的春風(fēng)蔓延到海上，極大刺激了海洋資源和空間的開(kāi)發(fā)利用，我國(guó)海洋形勢(shì)發(fā)生了根本性的變化，一些新的海洋產(chǎn)業(yè)，如海洋石油天然氣、海洋鹽化工、海水養(yǎng)殖、海水淡化與綜合利用、海洋旅游和可再生能源利用等蓬勃發(fā)展起來(lái)。據(jù)資料顯示，當(dāng)年中國(guó)的進(jìn)出口總額為206億美元，而海洋運(yùn)輸承擔(dān)了其中80%以上的貨運(yùn)量。另外，依托海洋或部分使用海洋的沿海工業(yè)急劇增加，隨著開(kāi)發(fā)利用的同時(shí)也共生、伴生了大量的環(huán)境與資源方面的問(wèn)題。在此期間，我國(guó)海洋權(quán)益也遇到了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。我國(guó)海洋需要加強(qiáng)綜合管理，海洋開(kāi)發(fā)利用活動(dòng)需要加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，以保證有效地開(kāi)發(fā)利用我國(guó)管轄區(qū)域的各類資源，以及近海與海岸帶的寶貴空間，有力地捍衛(wèi)我國(guó)海洋國(guó)土和海上合法利益。由于認(rèn)識(shí)到這一客觀形勢(shì)，1980年9月29日，國(guó)務(wù)院、中央軍委［1980］250號(hào)文件批轉(zhuǎn)國(guó)家科委和海軍《關(guān)于改變國(guó)家海洋局領(lǐng)導(dǎo)體制有關(guān)的問(wèn)題的報(bào)告》，國(guó)家海洋局從1980年10月1日起由海軍代管改為國(guó)家科委代管。1982年國(guó)務(wù)院賦予國(guó)家海洋局負(fù)責(zé)組織協(xié)調(diào)海洋有關(guān)工作的新職能。此后，國(guó)家海洋局大力建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，初步形成了以海洋管理和公益服務(wù)為主的業(yè)務(wù)體系，組織制定了《中華人民共和國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法》等法律法規(guī)，加強(qiáng)了對(duì)海洋環(huán)境的監(jiān)測(cè)、監(jiān)視和管理。

《海洋環(huán)境保護(hù)法》的批準(zhǔn)、公布，在法律上第一次把國(guó)家海洋局確定為國(guó)家海洋管理部門，它通過(guò)法律改變國(guó)家海洋局的機(jī)構(gòu)性質(zhì)，明確為國(guó)家行政職能部門，海洋局隨著改革的大潮進(jìn)入國(guó)家行政級(jí)別。而這也為海監(jiān)的誕生奠定基礎(chǔ)。據(jù)曾任國(guó)家海洋局環(huán)境保護(hù)辦公室處長(zhǎng)的李鳴峰介紹，為了實(shí)施《中華人民共和國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法》的生效，分別組建海上巡航監(jiān)視的船隊(duì)，并于1982年在北海、南海分局分別舉行了隆重儀式，歡送中國(guó)海監(jiān)船同時(shí)從青島、上海、廣州出海巡航、監(jiān)視。1984年10月9日，彭真委員長(zhǎng)為管理海洋的執(zhí)法船、飛機(jī)題寫——“中國(guó)海監(jiān)”。

與此同時(shí)，經(jīng)過(guò)漫長(zhǎng)的發(fā)展，中國(guó)漁政管理在此時(shí)迎來(lái)了新的發(fā)展機(jī)遇。1978年成立了國(guó)家水產(chǎn)總局，下設(shè)漁政局，主管水產(chǎn)資源繁殖保護(hù)、漁航安全、漁船檢驗(yàn)和漁業(yè)電信工作。這才有漁政、漁港監(jiān)督和漁船檢驗(yàn)等真正漁政管理意義上的工作內(nèi)容，漁政管理體系初步形成。國(guó)家除了加強(qiáng)對(duì)海洋漁業(yè)的立法之外，在機(jī)構(gòu)建設(shè)上，設(shè)立了主管漁業(yè)和漁政的漁業(yè)局，隸屬農(nóng)業(yè)部。漁業(yè)局下設(shè)漁政漁港監(jiān)督管理局、漁業(yè)船舶檢驗(yàn)局，并在黃渤海、東海和南海設(shè)立了三個(gè)直屬漁業(yè)局的海區(qū)漁政局。此外，沿海各省市和地縣也都設(shè)立了水產(chǎn)行政主管機(jī)構(gòu)和相應(yīng)的漁政管理機(jī)構(gòu)。漁業(yè)管理的加強(qiáng)，造成了今天規(guī)模龐大、職能廣泛的中國(guó)漁政執(zhí)法隊(duì)伍。根據(jù)形勢(shì)的變化和海洋漁政管理工作的需要，在1983年經(jīng)國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)的全國(guó)海洋漁業(yè)工作會(huì)議報(bào)告中，決定將三個(gè)海區(qū)漁業(yè)指揮部改為農(nóng)牧漁業(yè)部直屬單位，加掛海區(qū)漁政分局的牌子，代表國(guó)家管理各海區(qū)漁政工作。1985年農(nóng)牧漁業(yè)部正式下達(dá)文件，對(duì)指揮部的機(jī)構(gòu)、任務(wù)作了調(diào)整，主要職能開(kāi)始從生產(chǎn)指揮型轉(zhuǎn)變?yōu)闈O政管理服務(wù)型，并逐步強(qiáng)化漁政管理職能，海區(qū)的漁業(yè)指揮船也改名為漁政船?？梢哉f(shuō)1986年以后，依法興漁，強(qiáng)化管理，漁業(yè)生產(chǎn)新秩序開(kāi)始形成。1988年海洋的傳統(tǒng)力量、海洋漁業(yè)的主管部門——農(nóng)業(yè)部漁業(yè)局成立。

同樣在這段時(shí)期，隨著我國(guó)實(shí)行對(duì)外開(kāi)放政策，廣東、福建一帶尤其是和香港毗鄰地區(qū)的群眾進(jìn)出境活動(dòng)變得頻繁起來(lái)。由于國(guó)內(nèi)生活用品緊缺，內(nèi)外差價(jià)較大，出現(xiàn)了以廣東、福建沿海地區(qū)為主的海上走私活動(dòng)，并且海上治安也成了問(wèn)題，違法犯罪活動(dòng)嚴(yán)重。對(duì)此，黨中央、國(guó)務(wù)院、中央軍委指示公安部“要加強(qiáng)海上巡邏隊(duì)和邊防派出所的建設(shè),以便更好地承擔(dān)起經(jīng)常性的維護(hù)沿海治安和查私任務(wù)”。公安部遵照國(guó)務(wù)院、中央軍委的指示,部署部邊防局組建海上巡邏隊(duì)伍的工作。1982年，海軍抽調(diào)一部分人，組建海上公安巡邏隊(duì)，1988年更名為海警，歸公安邊防領(lǐng)導(dǎo)。作為公安部直接領(lǐng)導(dǎo)的一支海上武裝執(zhí)法力量，主要擔(dān)負(fù)維護(hù)國(guó)家領(lǐng)海主權(quán)和海洋權(quán)益，行使國(guó)家行政管理權(quán)，維護(hù)海上治安秩序，服務(wù)經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)展等職能。鑒于其所擔(dān)負(fù)的任務(wù)，并在中國(guó)海上執(zhí)法體系中所占的地位和能力也是首屈一指，故也被稱為中國(guó)的“海岸警衛(wèi)隊(duì)”，在對(duì)外交流中常常扮演協(xié)調(diào)和牽頭的角色。1983年,三警合并成武警總部,各省成立武警總隊(duì),海巡大隊(duì)隨邊防歸屬其建制。1985年以后,各省區(qū)海巡大隊(duì)相繼改稱為海巡支隊(duì),中隊(duì)改稱為大隊(duì)。1987年6月,公安邊防體制調(diào)整后,海巡支隊(duì)歸建省公安廳邊防局,改稱為海警支隊(duì)。

“五龍”治海

1998年，在我國(guó)政府行政體制改革進(jìn)一步深化的同時(shí)，整個(gè)政府改革的重點(diǎn)確定為政府職能的轉(zhuǎn)換，我國(guó)現(xiàn)行的海上執(zhí)法管理體制也在其推動(dòng)下日趨完善。1998年，國(guó)家海洋局劃歸國(guó)土資源部管理后，國(guó)務(wù)院正式確定國(guó)家海洋局為國(guó)務(wù)院管理海洋事務(wù)的職能部門，同時(shí)原有分散的海洋行業(yè)管理得以保留。雖然國(guó)務(wù)院繼續(xù)保留國(guó)家海洋局建制，但對(duì)其性質(zhì)和任務(wù)進(jìn)行了徹底調(diào)整，將原事業(yè)性服務(wù)部門的性質(zhì)轉(zhuǎn)變?yōu)楣芾砣珖?guó)海洋事務(wù)的職能部門。職責(zé)任務(wù)調(diào)整為綜合管理我國(guó)管轄海域、實(shí)施海洋監(jiān)測(cè)監(jiān)視、維護(hù)我國(guó)海洋權(quán)益、協(xié)調(diào)海洋資源合理開(kāi)發(fā)利用、保護(hù)海洋環(huán)境，組織海洋公共事業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和管理等職能職責(zé)上來(lái)。國(guó)家海洋局在管理職能上發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)了由以管理海洋調(diào)查科研為主向綜合管理全國(guó)海洋事務(wù)的飛躍，“海洋國(guó)土”綜合管理的意味漸濃。1998年10月19日，中央編委辦公室批準(zhǔn)國(guó)家海洋局正式設(shè)置“中國(guó)海監(jiān)總隊(duì)”，海區(qū)、省市中國(guó)海監(jiān)隊(duì)伍開(kāi)始有了一個(gè)名正言順的總部指揮機(jī)關(guān)。隨著執(zhí)法職能的不斷增加，隊(duì)伍規(guī)模迅速拓展，中國(guó)海監(jiān)隊(duì)伍目前共有3個(gè)海區(qū)總隊(duì)，11個(gè)?。▍^(qū)、市）總隊(duì)、96個(gè)直屬和地市支隊(duì)，206個(gè)大隊(duì)，現(xiàn)有著裝人員9000余人。

伴隨著國(guó)民經(jīng)濟(jì)社會(huì)的迅猛發(fā)展，中國(guó)外貿(mào)進(jìn)出口量增長(zhǎng)迅速，水運(yùn)事業(yè)隨之不斷繁榮，這對(duì)水上安全管理工作提出了新的要求。此前，我國(guó)延續(xù)著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的水上安全管理模式，存在著‘一港兩監(jiān)’的情況——中央和地方分別管理水上安全。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，這種體制和分工帶來(lái)的弊端越來(lái)越明顯。一方面，它導(dǎo)致水域分割，政出多門，監(jiān)管不力，嚴(yán)重影響了水上安全監(jiān)督的執(zhí)法力度和執(zhí)法隊(duì)伍的形象；另一方面也造成機(jī)構(gòu)重復(fù)設(shè)置，基礎(chǔ)設(shè)施重復(fù)建設(shè)，浪費(fèi)了人力、財(cái)力和物力。為了更好地使水上安全管理在服務(wù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)建設(shè)、促進(jìn)航運(yùn)發(fā)展、保護(hù)水域環(huán)境、維護(hù)國(guó)家主權(quán)等方面發(fā)揮重要作用，1998年，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，中華人民共和國(guó)港務(wù)監(jiān)督局（交通部安全監(jiān)督局）與中華人民共和國(guó)船舶檢驗(yàn)局（交通部船舶檢驗(yàn)局）的部分管理職能合并組建中華人民共和國(guó)海事局（交通部海事局），為交通部直屬機(jī)構(gòu)，實(shí)行垂直管理體制，根據(jù)法律、法規(guī)的授權(quán)，海事局負(fù)責(zé)行使國(guó)家對(duì)水上安全和防止船舶污染的監(jiān)督、船舶及海上設(shè)施的安全檢查、航海保障管理和行政執(zhí)法，并履行交通部安全生產(chǎn)等管理職能。單從人數(shù)上看，海事局兩倍于公安邊防海警，從擔(dān)負(fù)的任務(wù)和職責(zé)來(lái)看，海事局也確實(shí)是僅次于公安邊防海警的重要海上執(zhí)法力量。

外貿(mào)繁榮帶來(lái)了船隊(duì)興起，同時(shí)走私活動(dòng)也再掀高潮，范圍廣、走私數(shù)額巨大、暴力抗拒緝私事件不斷發(fā)生，社會(huì)反響極其強(qiáng)烈。1998年，針對(duì)當(dāng)時(shí)嚴(yán)峻的反走私形勢(shì)，黨中央、國(guó)務(wù)院作出決定：改革緝私體制，組建海關(guān)緝私警察隊(duì)伍。1999年，海關(guān)總署走私犯罪偵查局成立。海關(guān)緝私警察組建之初，走私犯罪各項(xiàng)罪名的認(rèn)定與適用法律存在較多的空白地帶，相關(guān)制度的完善十分緊迫。為此，1999年，海關(guān)總署聯(lián)合最高人民法院等5部委下發(fā)了《最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部、海關(guān)總署關(guān)于走私犯罪偵察機(jī)關(guān)辦理走私犯罪案件適用刑事訴訟若干問(wèn)題的通知》，該通知是海關(guān)緝私部門適用刑事訴訟法的基本規(guī)定。2001年，海關(guān)總署與最高人民檢察院公訴、偵監(jiān)廳和最高人民法院刑二庭協(xié)商確立了聯(lián)席會(huì)議制度，依托聯(lián)席會(huì)議機(jī)制，協(xié)商解決了很多執(zhí)法辦案中法律疑難問(wèn)題，在實(shí)踐中收到了良好效果。同時(shí)，海關(guān)總署緝私局還從加強(qiáng)內(nèi)部基礎(chǔ)制度建設(shè)入手，建章立制，有效規(guī)范海關(guān)緝私警察執(zhí)法行為。針對(duì)刑事執(zhí)法質(zhì)量考評(píng)、采取強(qiáng)制措施、案件材料流轉(zhuǎn)等制定了具體的操作規(guī)定。從辦案的程序到處罰的標(biāo)準(zhǔn)都進(jìn)行了規(guī)范，進(jìn)一步保障了海關(guān)管理相關(guān)人的合法權(quán)益，增強(qiáng)了執(zhí)法的透明度和公信力。

可以說(shuō)，中國(guó)五支海上執(zhí)法力量的出現(xiàn)，在一定時(shí)期內(nèi)對(duì)中國(guó)海洋事業(yè)的發(fā)展起到了舉足輕重的作用，但是進(jìn)入20世紀(jì)以來(lái)，隨著國(guó)際國(guó)內(nèi)形勢(shì)的不斷變化，中國(guó)分散的海上執(zhí)法力量暴露出了其它的弊端，使得中國(guó)海洋安全形勢(shì)不容樂(lè)觀，尤其是面對(duì)島礁被侵占、資源被掠奪、國(guó)家尊嚴(yán)受侵犯時(shí)，無(wú)不讓國(guó)人義憤填膺。

目前，我國(guó)在海上擁有行政執(zhí)法權(quán)力的部門包括海監(jiān)、海事、海關(guān)、漁政和公安邊防等，這一局面被戲稱為“五龍鬧?！?。各個(gè)涉海機(jī)構(gòu)分別隸屬海洋、交通、海關(guān)、農(nóng)業(yè)、公安、環(huán)境等系統(tǒng)，各自管轄的領(lǐng)域包括海洋的使用、海上船舶和建筑物安全、漁業(yè)、環(huán)境保護(hù)等。各個(gè)部門分工雖然大致明確，但職權(quán)上仍存在一定重疊區(qū)域。多頭管理的現(xiàn)狀，給“管?！?、“用?！钡木唧w工作帶來(lái)很多不便。從對(duì)外維護(hù)海洋權(quán)益的角度看，多個(gè)部門同時(shí)“管?！保炊稚⒘藝?guó)家投放于海洋事業(yè)的資源一一人力、財(cái)力、裝備、基礎(chǔ)設(shè)施甚至行政資源，從而導(dǎo)致不能形成拳頭重?fù)羟趾ξ覈?guó)海洋權(quán)益行為。因此，面對(duì)這種被動(dòng)局面，統(tǒng)一海上執(zhí)法力量，盡快建立中國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)的呼聲一浪高過(guò)一浪。

2013年3月10日，對(duì)于關(guān)心海洋事業(yè)發(fā)展的國(guó)人而言，是一個(gè)重要的日子。這一天，《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》正式披露，國(guó)務(wù)院將重新組建國(guó)家海洋局，推進(jìn)海上統(tǒng)一執(zhí)法，國(guó)家海洋局將以中國(guó)海警局名義開(kāi)展海上維權(quán)執(zhí)法。至此，“五龍治?！睂?shí)現(xiàn)“四龍歸一”。