出租車管理的痛與治

劉彥 楊迪

整整8年過去，北京出租車的管制病不見減輕，反而更加嚴重了。上下班高峰期和雨雪天氣打不到車；司機態(tài)度惡劣，從機場乘車去附近，往往遭到冷眼相看；出租車司機對公司與社會，也有頗多怨言，曾有一條微博，談到一位出租車司機為保持清醒，不得不在路上頻抽自己耳光，把乘客嚇了一身冷汗——為了上繳每月的份子錢，司機們常常一天工作十幾個小時。

這使得北京對出租車的管制出現(xiàn)了悖論：管制的目的，本來是為了便利、規(guī)范，并保證乘客的安全；而現(xiàn)在，京城的出租車，既不便利，也無安全可言，更難言規(guī)范。

換車風波下的利益更換

2004年，北京出租車領域發(fā)生一件大事：北京要統(tǒng)一換出租車。這導致出租司機不滿，也引發(fā)了公眾和媒體的關注。

當時的北京出租車管理問題幾乎與今天如出一轍——只是還沒有這么嚴重——司機與出租車公司之間矛盾重重，雙方壓力極大，也為事故頻發(fā)埋下隱患。

《中國新聞周刊》希望能去研究出租車管理體制與現(xiàn)行問題之間的關系。

記者劉彥和3位實習記者，開始了艱難的調查。在采訪了差不多30位司機、從工商部門復印了北京市注冊資本前10名的出租車公司的注冊和變更資料、在北京市交通委辦公室被倉促應付和驅趕、出租車公司不接受任何采訪的情況下，調查終于取得了重大突破：我們拿到了10年間幾乎所有與出租車管理有關的文件復印資料，一份中國出租車管理體制的研究論文，以及，一位剛剛辭職的某著名出租車管理公司經(jīng)理的書稿原文，后者，為解析整個出租車管理體制提供了活生生的素材。我們終于大致搞清：為何統(tǒng)一更換出租車車型，就會導致出租車司機的巨大反彈。

一切源于北京市出租車管理局于1996年10月下發(fā)《關于加強企業(yè)營運任務承包管理工作的通知》（129號文件），規(guī)定自通知下發(fā)之日起，企業(yè)更新車輛、新增車輛或錄用新駕駛員時，必須依照“出管局與出租汽車協(xié)會制定”的營運任務承包合同書與駕駛員訂立承包合同。

這份129號文件，直接改變了出租車公司和司機之間的關系。

在此之前，出租車公司和司機之間的關系相當于地主和租地農民的關系。司機投入了除了出租車運營權之外所有的運營要素：買車的大部分費用（預交承包款），車輛保險，上繳千元左右的運營權租金（俗稱“份子錢”），余下所有的運營收入都歸司機所有，當然，也需自行承擔虧損。司機勞累程度不高，收入尚可。

而新合同首先強調“不改變車輛所有權”的前提，即宣告此前的公司與司機的預交承包款合同無效；然后對“營運方式”“承包期限”“車輛價值保證金、營運收入保證金與承包金”等項規(guī)定了格式條款；最重要的是，合同書為各種租價的出租車規(guī)定了明確的月承包金額，企業(yè)可以上下浮動15%。

這一紙格式合同，徹底改變了公司與司機之間的利益分配。一個顯而易見的事實是，司機們用10多萬元買來的車及6年或8年的經(jīng)營權，一夜之間，以政府文件的形式，被公司“拿”了回去；而經(jīng)政府“無償授予”公司的經(jīng)營權，則成為出租車運營利益分配的核心；這還不夠，出租車司機每月上繳款額也從1400元至1700元，變成了文件規(guī)定、必須上繳的3000元至6000元。

很容易就能算出：當司機以13萬元（平均價格）的預交款承包一輛“夏利”，每月交1500元承包金，承包5年后，司機一共付出約22萬元；但按照“標準承包合同”，司機每月須上繳承包金4500元，5年僅“份子錢”就達27萬。除此之外，還要繳納一筆3萬到6萬不等的風險抵押金，相當于多繳納10萬元。

1995年，北京全市出租車為56686輛，權且以此為底線計算，在1996至2001年間，全市出租車司機共多向出租車公司繳納近57億元。

2004年的車型更換之所以受到廣泛關注，是因為部分公司與司機之間還保持著1996年以前的運營關系，而強制更換車型，成為這些出租車公司強迫司機轉換運營合同的最后一次機會。

管制之病為何難解？

8年之后，我們力圖回訪相關部門，再次探討北京以及全國的出租車管理體制為何乘客不叫好、司機也不買賬時，幾乎面臨和8年前同樣的境地：政府主管單位生硬地回絕了采訪請求，各大出租車公司也以不方便為由婉拒。

可以獲得的有限信息是：北京市出租車飽有量仍為6.6萬輛，十年間幾乎沒有大的增長，然而僅北京搖號后每年就新增24萬輛私家車；北京市運管局規(guī)定的出租車公司收取的單班車月管理費不得超過5175 元（“份子錢”），雙班車不超過8280元；從2005年開始，與司機簽訂合同時，原來預收取的風險抵押金轉為收取預交承包金，單班車是15000，雙班車是每人10050。

看起來出租車司機的負擔在減輕，但似乎所有市民都對出租車行業(yè)抱有越來越深的不滿；與此同時，出租車司機的不滿似乎也在加劇。

長期研究出租車行業(yè)的傳知行社會經(jīng)濟研究所所長郭玉閃在2009年《出租車行業(yè)管制系列研究報告》中稱，據(jù)不完全統(tǒng)計，從2004年到2009年8月份間，中國出租車業(yè)平均每個月要發(fā)生約1.2起群體事件。他認為，根源在于特許經(jīng)營準入制度，“本來是市場決定數(shù)量，但現(xiàn)在是政府來決定”。

以廈門為例，相關數(shù)據(jù)表明，1993年底，廈門共有出租車3447輛，13年后的2007年，這個數(shù)字僅增加199輛，而廈門市的人口卻增加了126萬。按照國家標準，大城市萬人出租車擁有量是20輛，以目前廈門常住人口為353.1萬計算，出租車數(shù)量應在7062輛，但實際只有4802輛。

對外經(jīng)濟貿易大學國際經(jīng)濟貿易學院副教授莊序瑩告訴《中國新聞周刊》，城市規(guī)模的擴大和居民收入水平提高，對出租車的需求也不斷增加，但政府對出租車運營牌照的發(fā)放沒有隨市場需求調節(jié)，這是市民需求得不到及時滿足的主要原因。而賣方占市場主導地位的情況下，沒有充分競爭，就不會有較高的服務質量。

不過，中南財經(jīng)政法大學經(jīng)濟學院教授曾繁華認為，不可能完全放開經(jīng)營權，尤其是特大中型城市，交通本已面臨癱瘓，無法承受放開帶來的后果，數(shù)量管制、價格管制、準入管制和政策調節(jié)，缺一不可。

唯一愿意向《中國新聞周刊》透露些許情況的出租車行業(yè)內部人士，是一位從業(yè)12年的出租車公司辦公室主任。

在確認可以匿名后，他分析說，出租車公司仍有其存在的價值，無論從規(guī)范管理而言，從保障司機與乘客利益而言（現(xiàn)在出租車公司與司機要簽署三份合同），或者從發(fā)生事故的善后而言，都需要其作為協(xié)調人出現(xiàn)。

“現(xiàn)在北京市出租車司機80%是來自北京遠郊區(qū)。開車的技術性并不高，和流水線工人區(qū)別不大，這就決定了這個行業(yè)的從業(yè)人員素質相對較低，”他說，“也意味著他們的自律性會比較差?！?這決定了出租車公司存在的必要性。

然而，他認為北京出租車管理制度的另一缺點被忽略了：公眾只強調出租車的管理，卻很少考慮到對出租車司機的服務，比如北京市至今沒有一處出租車司機休息場站；政府要求司機提供IC卡刷卡服務，但刷過卡后司機往往無法兌換；大多針對出租車的科技服務手段也都停留在原始水平。

《中國新聞周刊》采訪的多位專家均表示，造成目前出租車行業(yè)種種困境的原因之一，是當年政策制定缺乏前瞻性，囿于特許經(jīng)營等諸多限制，出租車經(jīng)營無法按經(jīng)濟的實際發(fā)展自主調節(jié)，形成壟斷市場，導致底層司機和消費者的利益受到侵害。

然而，在可以預見的未來，目前的管理體制似乎仍難有較大變化。根據(jù)《北京市“十二五”時期交通發(fā)展建設規(guī)劃》，北京市出租車總量未來仍將保持為6.66萬輛，這意味著供不應求仍將是主要的市場前景，而出租車公司仍將作為壟斷主體主宰市場。

或許是為了安撫公眾的焦慮，規(guī)劃承諾：將使全市具備調車功能的出租汽車數(shù)量達到75%以上，以保證車輛空駛率降低到35%以下。

不過上述出租車公司人士給出的另一個數(shù)字提醒我們情況遠沒有那么樂觀：“不可能6.6萬輛車都在街上跑。車要保養(yǎng)、維修，司機也要休息，各種因素下來，實際上每天同時能保證5萬輛在路面上就已經(jīng)是相當高的量了?！?footer>（劉彥2003～2012年供職于《中國新聞周刊》）