陳 如 匡 強(qiáng)

（陳如：南京市社會(huì)科學(xué)院副院長(zhǎng)，研究員；匡強(qiáng)：南京師范大學(xué)教師）

一、民生幸福的基本內(nèi)涵與時(shí)代價(jià)值

民生是幸福的前提和條件，幸福是民生的目標(biāo)和方向。幸福在字典里的解釋是“生活、境遇稱心如意”，由此看來(lái)，幸福既是和“心”、“意”有關(guān)的人們的主觀感受，也是人們對(duì)“生活”、“境遇”的一種要求。從本質(zhì)上看，幸福就是人們基于某種價(jià)值觀和偏好對(duì)自身生活狀態(tài)所作出的感受和評(píng)價(jià)，是人們對(duì)外界環(huán)境和個(gè)體生活質(zhì)量滿意程度的一種相對(duì)穩(wěn)定的心理反映，是人們就此體驗(yàn)到的一種理想的或非常滿意的存在狀態(tài)。大量研究表明：幸福感與生活事件、經(jīng)濟(jì)收入、社會(huì)環(huán)境、人際關(guān)系等外在因素不同程度地相關(guān)，而性別、基因、人格特質(zhì)、健康和能力等內(nèi)在因素對(duì)幸福感的影響則較為穩(wěn)定和長(zhǎng)遠(yuǎn)。

民生其實(shí)有廣義與狹義之分。狹義的民生就是指國(guó)民基本生計(jì)，主要包括通常人們所說(shuō)的衣食住行、生老病死等方面。廣義的民生包括與國(guó)民生活相關(guān)的所有方面，除了基本生存和生活狀態(tài)外，還包括基本發(fā)展機(jī)會(huì)、基本發(fā)展能力和基本權(quán)益保護(hù)狀況等等。廣義民生是在狹義民生基礎(chǔ)上的進(jìn)一步擴(kuò)展，也就是當(dāng)民眾最基本生存問(wèn)題滿足之后，會(huì)考慮自身的發(fā)展機(jī)會(huì)和發(fā)展權(quán)利等問(wèn)題，比如包括需要充分就業(yè)，具有培訓(xùn)晉升機(jī)會(huì)，享有平等競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，健全的社會(huì)保障機(jī)制，勞動(dòng)權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)、社會(huì)事務(wù)參與權(quán)等基本權(quán)益，甚至更高的精神追求，如生命價(jià)值、健康價(jià)值、尊嚴(yán)價(jià)值，等等。概括起來(lái)，可以形成一個(gè)民生的“三層架構(gòu)”（參見(jiàn)圖1）。

圖1 民生的“三層”架構(gòu)

民生幸福具有時(shí)代性與區(qū)域性，它會(huì)隨時(shí)空的變化而變化，當(dāng)前民生幸福建設(shè)具有重要的時(shí)代價(jià)值與現(xiàn)實(shí)意義。

1.加大民生投入是加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、推動(dòng)科學(xué)發(fā)展的需要

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，人民群眾對(duì)保障和改善民生的需求日益增長(zhǎng)，民生領(lǐng)域巨大的內(nèi)需潛力持續(xù)加快釋放。加大民生投入，本身就是經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的應(yīng)有之義。隨著民生投入的不斷加大，消費(fèi)需求已經(jīng)顯示出了這種潛力。社會(huì)消費(fèi)品零售總額由2002年的4.8萬(wàn)億元增加到2011年的18.4萬(wàn)億元，增長(zhǎng)2.8倍，年均增長(zhǎng)16.1%，消費(fèi)品市場(chǎng)步入了快速發(fā)展期。居民消費(fèi)實(shí)現(xiàn)從生存型向發(fā)展型轉(zhuǎn)變。

圖2 2003-2011年社會(huì)消費(fèi)品零售總額及其增長(zhǎng)速度（單位：億元）

2.提高民生水平是改變經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展不平衡、推動(dòng)和諧發(fā)展的需要

經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)發(fā)展相輔相成。世界銀行在總結(jié)發(fā)展中國(guó)家現(xiàn)代化進(jìn)程時(shí)，提出了“中等收入陷阱”理論，值得高度重視。改革開放以來(lái)，我國(guó)社會(huì)建設(shè)雖有很大進(jìn)步，但仍是一塊“短板”，社會(huì)結(jié)構(gòu)還相對(duì)落后，從就業(yè)結(jié)構(gòu)看，2011年二、三產(chǎn)業(yè)職工占總就業(yè)人口的65.2%，已經(jīng)是工業(yè)社會(huì)的就業(yè)結(jié)構(gòu)，但農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力仍占34.8%。從城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)看，1978年到2011年城市化率從17.9%提高到51.3%，但仍明顯落后于同等發(fā)展水平的國(guó)家。從社會(huì)階層結(jié)構(gòu)看，中產(chǎn)階層僅占28%左右?？梢?jiàn)，現(xiàn)在的就業(yè)結(jié)構(gòu)、城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)、社會(huì)階層結(jié)構(gòu)等還只是工業(yè)社會(huì)初期階段的水平，與我國(guó)已處于工業(yè)社會(huì)中期階段的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)很不平衡、很不協(xié)調(diào)。目前，社會(huì)結(jié)構(gòu)與經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不平衡、不協(xié)調(diào)，已成為我國(guó)很多經(jīng)濟(jì)社會(huì)矛盾的根源之一。

3.落實(shí)民生保障是解決當(dāng)前突出的社會(huì)矛盾、推動(dòng)穩(wěn)定發(fā)展的需要

當(dāng)前面臨社會(huì)深刻轉(zhuǎn)型和民生多元訴求的雙重挑戰(zhàn)，許多過(guò)去被高增長(zhǎng)掩蓋的矛盾逐漸顯現(xiàn)，各種利益關(guān)系在變革調(diào)整中反復(fù)博弈，“發(fā)展的問(wèn)題”和“發(fā)展起來(lái)的問(wèn)題”同時(shí)并存，對(duì)妥善處理各方利益關(guān)系、增強(qiáng)改革發(fā)展舉措?yún)f(xié)調(diào)性提出了更高要求。伴隨經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)和生活水平提高，人民群眾經(jīng)濟(jì)、政治、文化等利益訴求明顯增多，非經(jīng)濟(jì)因素對(duì)社會(huì)發(fā)展的影響愈益凸顯。社會(huì)流動(dòng)加快，流動(dòng)人口管理任務(wù)繁重；城鎮(zhèn)化進(jìn)程中土地征用、房屋拆遷引發(fā)的矛盾沖突持續(xù)增多；勞動(dòng)力供求關(guān)系發(fā)生變化，非公有制勞動(dòng)密集型企業(yè)勞動(dòng)關(guān)系緊張問(wèn)題突出；農(nóng)村基層財(cái)政力量薄弱，一些地方的基層干群關(guān)系需要理順；群體性事件問(wèn)題突出，社會(huì)治安面臨的問(wèn)題日趨復(fù)雜；社會(huì)轉(zhuǎn)型加速，各種新型社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)增加。民生問(wèn)題得不到解決，收入差距擴(kuò)大、分配不公等問(wèn)題成為引發(fā)社會(huì)矛盾的深層原因。

二、民生幸福建設(shè)的“四維路徑”

近年來(lái)，深圳、無(wú)錫、北京、上海、廣州、杭州、武漢等城市紛紛開展以民生幸福為主要內(nèi)容的建設(shè)幸福城市實(shí)踐，其中深圳在全國(guó)首創(chuàng)“民生凈福利指標(biāo)體系”；無(wú)錫第一個(gè)開展“幸福市區(qū)縣”建設(shè)活動(dòng)，推廣江陰模式制定了“六個(gè)好”幸福市（縣）區(qū)考核指標(biāo)體系；北京、上海、廣州、深圳率先建立全覆蓋工作機(jī)制，專門成立社會(huì)建設(shè)工作委員會(huì)（辦公室），黨委、政府兩塊牌子、一套人馬的社會(huì)建設(shè)工作組織機(jī)構(gòu)，制定社會(huì)建設(shè)規(guī)劃和系列政策意見(jiàn)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、全力提升本地的民生幸福指數(shù)。民生幸福建設(shè)呈現(xiàn)出如下“四維路徑”：

1.以就業(yè)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)造幸福。以就業(yè)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)造幸福，就是要以就業(yè)創(chuàng)業(yè)打開幸福之門。要在全社會(huì)范圍內(nèi)大力推進(jìn)就業(yè)創(chuàng)業(yè)，并作為推進(jìn)民生幸福的首要任務(wù)。要全面落實(shí)就業(yè)和失業(yè)登記制度，加強(qiáng)城鄉(xiāng)勞動(dòng)力就業(yè)失業(yè)的動(dòng)態(tài)管理。從社會(huì)政策的角度，重點(diǎn)幫扶城鎮(zhèn)零就業(yè)家庭、雙失業(yè)職工、被征地農(nóng)民等困難人員就業(yè)。積極實(shí)施全民創(chuàng)業(yè)計(jì)劃，使群眾干有目標(biāo)、富有路徑、付出有回報(bào)，讓更多群眾在創(chuàng)業(yè)中致富。

2.以社會(huì)保障鞏固幸福。以社會(huì)保障鞏固幸福，就是通過(guò)良好的社會(huì)保障奠定幸福之基。社會(huì)保障權(quán)是公民的一項(xiàng)重要社會(huì)權(quán)利。眾所周知，現(xiàn)代社會(huì)也是風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)，良好的社會(huì)保障可以給予每一個(gè)社會(huì)成員安全感、穩(wěn)定感，讓人們?cè)趯W(xué)習(xí)進(jìn)步、成家立業(yè)、服務(wù)社會(huì)的過(guò)程中沒(méi)有后顧之憂。群眾無(wú)憂、少憂即是福，社會(huì)保障是人民幸福的基礎(chǔ)，是國(guó)家和社會(huì)義不容辭的責(zé)任。要進(jìn)一步加大住房保障力度，推進(jìn)外來(lái)務(wù)工人員、非公經(jīng)濟(jì)組織從業(yè)人員、靈活就業(yè)人員參加社會(huì)保險(xiǎn)，讓農(nóng)民參加高水平養(yǎng)老保險(xiǎn)，推進(jìn)全民醫(yī)保，不斷提高城鄉(xiāng)低保和優(yōu)撫對(duì)象的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。

3.以公共服務(wù)促進(jìn)幸福。以公共服務(wù)促進(jìn)幸福，就是通過(guò)優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)激活幸福之源。幸福感實(shí)質(zhì)上是一種心理體驗(yàn)，它既是對(duì)生活的客觀條件和所處狀態(tài)的事實(shí)判斷，又是對(duì)生活的主觀意義和滿足程度的一種價(jià)值判斷，它表現(xiàn)為在生活滿意度的基礎(chǔ)上產(chǎn)生的一種積極的心理體驗(yàn)。群眾的幸福體驗(yàn)和公共服務(wù)緊密相關(guān)。要及時(shí)掌握民情、暢達(dá)民意、回應(yīng)民愿，進(jìn)一步提高公共服務(wù)水平，使人民群眾共享資源，共享發(fā)展。一方面，要更加注重民生，繼續(xù)改善群眾交通出行、保證食品安全、提高政務(wù)服務(wù)質(zhì)量和城鄉(xiāng)公共服務(wù)支出占財(cái)政支出的比重；另一方面，還要進(jìn)一步創(chuàng)建新的公共服務(wù)平臺(tái)，為人民提供優(yōu)質(zhì)公共產(chǎn)品。

4.以城市品質(zhì)提升幸福。以城市品質(zhì)提升幸福，就是通過(guò)城市品質(zhì)建設(shè)感受幸福之美。人的幸福感與城市之間是雙向互動(dòng)的關(guān)系，城市在經(jīng)濟(jì)、政治、文化和生活形態(tài)方面影響著人們幸福感的變化，同時(shí)，人們對(duì)城市的認(rèn)知、需求、歸屬感、認(rèn)同感和行動(dòng)反過(guò)來(lái)刺激著城市的發(fā)展和變遷。2010年上海世博會(huì)的主題是“城市，讓生活更美好”，這是人們對(duì)現(xiàn)代化進(jìn)程中城市生活的一種希冀。

三、民生幸福建設(shè)的機(jī)制創(chuàng)新

當(dāng)前民生幸福建設(shè)中存在著以下幾個(gè)突出的問(wèn)題：一是民生幸福建設(shè)的投入結(jié)構(gòu)仍需進(jìn)一步優(yōu)化；二是民生幸福建設(shè)的統(tǒng)籌規(guī)劃和綜合配套仍需整合；三是民生幸福建設(shè)的考核機(jī)制和體系還不夠健全。為此，我們需要實(shí)現(xiàn)以下機(jī)制的創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)民生幸福建設(shè)的科學(xué)化：

1.組織保障機(jī)制

建立健全民生幸福建設(shè)的組織體系。為加強(qiáng)對(duì)民生幸福建設(shè)的組織協(xié)調(diào)，形成“大民生幸?！钡墓ぷ鞲窬?，可建立由黨委政府全面統(tǒng)籌、各部門分工協(xié)作的組織架構(gòu)，完善政策協(xié)調(diào)、強(qiáng)化政策實(shí)施。民生幸福建設(shè)組織的主要職責(zé)：一是研究制定民生幸福建設(shè)的長(zhǎng)期目標(biāo)和年度目標(biāo)，出臺(tái)相關(guān)意見(jiàn)，審議民生幸福建設(shè)的重大事項(xiàng)；二是推動(dòng)實(shí)現(xiàn)民生幸福建設(shè)的系統(tǒng)化、規(guī)范化和制度化；三是指導(dǎo)民生幸福建設(shè)的監(jiān)督檢查與考核評(píng)價(jià)，確保民生幸福建設(shè)落到實(shí)處。

明確“民生幸福為重”的公共財(cái)政導(dǎo)向。民生幸福建設(shè)不僅需要公共規(guī)劃引領(lǐng)，還需要強(qiáng)調(diào)公共投入支撐。通過(guò)研究編制民生幸福資金需求規(guī)劃，調(diào)整優(yōu)化公共財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，進(jìn)一步明確以“民生幸福為重”的公共財(cái)政導(dǎo)向，財(cái)政支出向就業(yè)、教育、醫(yī)療、社會(huì)保障、住房等與民生幸福密切相關(guān)的基本公共產(chǎn)品傾斜，確保將有限的財(cái)力更多地用于民生幸福和公共服務(wù)。確立每年政府用在民生幸福和公共服務(wù)上的政府投資占全年政府投資的目標(biāo)值，同時(shí)要廣泛動(dòng)員社會(huì)力量參與民生幸福建設(shè)，積極引導(dǎo)社會(huì)資金和民間資本投向民生幸福建設(shè)領(lǐng)域。

2.需求整合機(jī)制

民生幸福需求調(diào)查。堅(jiān)持民生需求信息來(lái)源于民意，創(chuàng)新目前的民生幸福建設(shè)決策機(jī)制，將民生幸福建設(shè)決策由“政府決策——公眾被動(dòng)接受”轉(zhuǎn)變?yōu)椤肮姳磉_(dá)需求意愿——政府集中決策”，由“供給主導(dǎo)決策”轉(zhuǎn)變?yōu)椤靶枨笾鲗?dǎo)決策”。民生幸福建設(shè)決策創(chuàng)新的關(guān)鍵是建立起公眾對(duì)民生幸福需求的表達(dá)機(jī)制并將其引入政府的決策。可借助第三方，基于科學(xué)的抽樣方法，進(jìn)行民生幸福需求調(diào)查。

人大代表建議、政協(xié)委員提案匯集。近年來(lái)人大代表建議、政協(xié)委員提案，大都與民生幸福息息相關(guān)，因此，人大代表建議、政協(xié)委員提案應(yīng)該成為民生幸福需求的重要信息源。

網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政平臺(tái)輿情收集。充分發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政平臺(tái)成本低、互動(dòng)性強(qiáng)的特點(diǎn)，長(zhǎng)期設(shè)定民生幸福建設(shè)議題，加強(qiáng)政府與公眾的主動(dòng)溝通，保障公眾的話語(yǔ)權(quán)，并在此基礎(chǔ)上展開對(duì)公眾民生幸福需求的輿情收集與分析，較為全面而客觀地獲得網(wǎng)民的意愿和態(tài)度。此外，將基于科學(xué)抽樣的民意需求調(diào)查結(jié)果與人大代表建議、政協(xié)委員提案及網(wǎng)絡(luò)公眾輿情相結(jié)合，進(jìn)一步明確民生幸福需求的重點(diǎn)問(wèn)題以及相應(yīng)措施。

3.目標(biāo)倒逼機(jī)制

創(chuàng)建民生幸福指數(shù)測(cè)評(píng)體系。創(chuàng)建民生幸福指數(shù)測(cè)評(píng)體系，能夠使政府明確年度的民生幸福發(fā)展整體情況，促使政府部門正視經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局，增強(qiáng)行政決策中的民生意識(shí)。民生幸福指數(shù)測(cè)評(píng)體系，包括民生幸福建設(shè)考核指標(biāo)體系和民生幸福建設(shè)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系兩大組成部分。民生幸福建設(shè)考核指標(biāo)體系是一個(gè)驅(qū)動(dòng)程序，通過(guò)制定對(duì)各部委、責(zé)任部門的民生幸福建設(shè)時(shí)間進(jìn)度表，保證重點(diǎn)民生幸福項(xiàng)目的具體落實(shí)。而民生幸福建設(shè)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系則是一個(gè)綜合評(píng)價(jià)體系，通過(guò)制定對(duì)各部委、責(zé)任部門的民生幸福建設(shè)績(jī)效考核，根據(jù)主觀指標(biāo)（民生幸福公眾滿意度調(diào)查）與客觀指標(biāo)（責(zé)任部門工作實(shí)績(jī)）相結(jié)合的考核辦法，推動(dòng)各項(xiàng)民生幸福建設(shè)工作的開展。

建立目標(biāo)分解與工作進(jìn)程的倒逼機(jī)制。首先，各部門根據(jù)民生幸福建設(shè)考核指標(biāo)體系制定目標(biāo)任務(wù)。每一項(xiàng)民生幸福指標(biāo)都有明確的時(shí)間表和責(zé)任人，各相關(guān)職能部門要圍繞民生幸福建設(shè)目標(biāo)及年度工作任務(wù)，制定實(shí)施方案，進(jìn)行細(xì)化、量化，層層分解，將任務(wù)落實(shí)到具體的領(lǐng)導(dǎo)和個(gè)人，實(shí)行責(zé)任包干。其次，圍繞民生幸福需求目標(biāo)形成時(shí)間倒排，確?！澳繕?biāo)分解到季、進(jìn)度安排到月、措施細(xì)化到周”，使民生幸福重點(diǎn)工作按時(shí)完成。

4.監(jiān)督檢查機(jī)制

實(shí)行定期報(bào)告、定期督查制度。一是實(shí)行民生幸福工作定期報(bào)告制度。黨委、政府按季度定期聽(tīng)取有關(guān)責(zé)任單位的民生幸福情況匯報(bào)，研究解決民生幸福工作推進(jìn)中存在的困難和問(wèn)題。二是實(shí)行民生幸福工作定期督查制度。成立督查組，針對(duì)重點(diǎn)項(xiàng)目和指標(biāo)推進(jìn)情況，采取聯(lián)合督查、現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查、暗訪調(diào)查等形式，做好督促檢查工作。

發(fā)揮人大監(jiān)督、政協(xié)參政議政的作用。關(guān)注與改善民生是人大代表及政協(xié)委員的職責(zé)，人大代表建議、政協(xié)委員提案也是民生幸福需求的重要信息源，為充分發(fā)揮人大監(jiān)督、政協(xié)參政議政的作用，應(yīng)由各級(jí)人大常委會(huì)負(fù)責(zé)對(duì)重點(diǎn)項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)督，由政協(xié)負(fù)責(zé)對(duì)民生幸福建設(shè)實(shí)事類和重大活動(dòng)任務(wù)類開展專題視察，由紀(jì)檢部門負(fù)責(zé)對(duì)審批事項(xiàng)類項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)督檢查等。

加大市民、媒體等社會(huì)力量的監(jiān)督力度。重大民生幸福決策只有讓民眾了解并積極參與，才可能達(dá)到預(yù)定目標(biāo)。民生幸福建設(shè)狀況需要主動(dòng)接受媒體和網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)的監(jiān)督，使政府的民生幸福決策方案及其決策過(guò)程日益走向透明化、科學(xué)化、民主化、公正化和規(guī)范化。

5.績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制

將民生幸福指數(shù)考核作為干部政績(jī)考核的重點(diǎn)。充分發(fā)揮民生幸福建設(shè)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的“指揮棒”作用，將民生幸福指數(shù)考核作為干部政績(jī)考核的約束性指標(biāo)，引導(dǎo)各級(jí)干部樹立正確政績(jī)觀，切實(shí)加強(qiáng)民生幸福建設(shè)。對(duì)重大民生幸福建設(shè)工程推進(jìn)中不能完成任務(wù)或不能兌現(xiàn)公開承諾的責(zé)任單位和責(zé)任人實(shí)行問(wèn)責(zé)。

以市民滿意作為評(píng)價(jià)民生幸福建設(shè)狀況的重要標(biāo)準(zhǔn)。將民生幸福公眾滿意度的監(jiān)測(cè)工作納入黨政決策體系，定期開展民生幸福公眾滿意度調(diào)查，作為動(dòng)態(tài)反映民生幸福建設(shè)狀況與績(jī)效的“指示器”。

對(duì)民生問(wèn)題實(shí)行“一票否決制”。根據(jù)各責(zé)任部門民生幸福建設(shè)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系完成情況，對(duì)民生問(wèn)題實(shí)行一票否決制度。