徐志國

（作者系江蘇省漣水縣人大常委會環(huán)境資源城鄉(xiāng)建設委員會主任）

優(yōu)化財政收入結構能促進財政收入的可持續(xù)增長，有利于均衡負擔、減少扭曲，有利于實現(xiàn)社會公平。為促進漣水財政收入結構的優(yōu)化，我們對該縣財政收入有關情況進行了調(diào)查與思考，并借鑒外地經(jīng)驗，對該縣財政收入結構的優(yōu)化路徑作了探索。

一、漣水縣財政收入結構的現(xiàn)狀分析

1.“十一五”以來漣水縣財政收入情況

“十一五”期間，全縣財政總收入年均增長43%，公共財政預算收入年均增長20.3%。到2011年末，財政總收入突破30億元，比2010年增長62.3%，公共財政預算收入突破20億元，增長89.9%，增幅位列全省第一。公共財政預算收入占GDP比重，也從2006年的2.9%增加到2011年的10.4%。2012年1-10月份，全縣實現(xiàn)財政總收入31.95億元（不含土地出讓金收入12.02億元），同比增長17.7%。

2.漣水縣財政收入結構存在的主要問題

經(jīng)濟總量不大，收入占比不高。2011年，漣水縣生產(chǎn)總值194.54億元，在全省排第42位；人均2.28萬元，排第48位，是全省平均水平（6.23萬元）的36.6%，是蘇北平均水平（3.61萬元）的63.2%。財政收入占比低，2011年漣水財政總收入36.64億元，占地區(qū)生產(chǎn)總值的比重為18.8%，而同期全省比重為29.05%，淮安市比重為24.1%。財政收入占比低，導致財政收入少。2011年，漣水公共財政預算收入20.28億元，在全省排第39位；人均0.18萬元，排第43位，是全省平均水平（0.69萬元）的26.8%，是蘇北平均水平（0.32萬元）的57.2%。

收入結構不優(yōu)，可用財力有限。縣本級收入主要來源于建筑安裝、房地產(chǎn)企業(yè)和制酒企業(yè)，“一塊地、一瓶酒”兩項收入占縣本級全部稅收收入的79.2%。漣水制酒企業(yè)今世緣集團入庫稅收是縣財政收入的主要支柱。但是，由于制酒以消費稅和增值稅為主，消費稅的100%、增值稅的75%要上繳中央。所以，“酒財政”對國家貢獻大，地方留成卻很小。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)稅收增長雖快，但質(zhì)量不高，可持續(xù)性差。2011年，鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共財政收入同比增長267%，今年1-10月份同比增長71%，都遠超2010年55%的增幅。2010年，縣本級收入占公共財政預算收入78.4%，鄉(xiāng)鎮(zhèn)只占21.6%。2011年，鄉(xiāng)鎮(zhèn)占全縣公共財政預算收入達35%，今年預計達50%左右。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入2年翻了2倍，增長較快，但質(zhì)量不高。鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)基礎薄弱，其財力主要來源于建筑安裝、房地產(chǎn)和服務業(yè)等行業(yè)。

3.制約漣水縣財收入總量增長和結構優(yōu)化的主要因素

從以上分析可以看出，盡管漣水經(jīng)濟和稅收增長較快，但仍然存在一些制約稅收總量增加和收入結構優(yōu)化的因素，主要是三次產(chǎn)業(yè)之間以及產(chǎn)業(yè)內(nèi)部結構不合理，工業(yè)制造業(yè)入庫稅收較少，財政實惠不多。

農(nóng)業(yè)比重高。無稅收或低稅收的農(nóng)業(yè)在經(jīng)濟中的比重過高，制約著財政增長。2011年，漣水農(nóng)業(yè)增加值占GDP比重達24.4%，高于江蘇省平均水平（6.3%）和淮安市平均水平（13.2%）。

工業(yè)層次低。漣水的工業(yè)企業(yè)除制酒外，無論是規(guī)模效益，還是技術裝備，都與發(fā)達地區(qū)有較大差距，工業(yè)整體結構仍處于初級產(chǎn)品生產(chǎn)階段，對財政增收的帶動力不足，影響財政收入提高。

三產(chǎn)貢獻小。漣水的第三產(chǎn)業(yè)仍然以低產(chǎn)出、低稅收的交通運輸、倉儲、批發(fā)和零售貿(mào)易、餐飲等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)為主，稅收貢獻小。而以信息、咨詢、科技、金融為主的高產(chǎn)出、高稅收的新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展不足。2011年，新興產(chǎn)業(yè)入庫稅收只有0.26億元，占稅收收入的1%。這種狀況，使得第三產(chǎn)業(yè)對地方財政的貢獻明顯偏低。

二、調(diào)優(yōu)漣水財政收入結構的對策建議

1.制定產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，做優(yōu)特色產(chǎn)業(yè)

應盡快編制產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，對農(nóng)業(yè)方面如何提高規(guī)模化、組織化、機械化、特色化、市場化“五化”水平，工業(yè)方面如何圍繞做大做強支柱產(chǎn)業(yè)、特色產(chǎn)業(yè)進行產(chǎn)業(yè)配套、延伸產(chǎn)業(yè)鏈、形成產(chǎn)業(yè)集群，服務業(yè)方面如何提升傳統(tǒng)服務業(yè)、發(fā)展現(xiàn)代服務業(yè)等，提出合理化建議，以利于立足本地優(yōu)勢，做大做強支柱產(chǎn)業(yè)和特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，不斷提升漣水縣域經(jīng)濟的規(guī)模化、產(chǎn)業(yè)化、特色化、市場化水平。

2.全力發(fā)展經(jīng)濟，增加經(jīng)濟總量

增加總量、提高質(zhì)量是優(yōu)化財政收入結構的根本。漣水經(jīng)濟總量明顯不大，應該全力發(fā)展第一、第二、第三產(chǎn)業(yè)，盡快增加經(jīng)濟總量。

優(yōu)化第一產(chǎn)業(yè)。建立縣農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化專項發(fā)展基金，以市場需求為導向、科技創(chuàng)新為手段、質(zhì)量效益為取向，構建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系，推進農(nóng)業(yè)結構戰(zhàn)略性調(diào)整。大力扶持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化基地建設，鼓勵、支持有資本、有能力、有開拓精神的創(chuàng)業(yè)者開發(fā)種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)基地。大力扶持農(nóng)村專業(yè)合作社，積極支持農(nóng)戶或各類經(jīng)濟組織圍繞優(yōu)質(zhì)資源和主導產(chǎn)業(yè)，按照合作制原則，興辦種植、養(yǎng)殖、加工等各類農(nóng)村專業(yè)合作社。大力扶持農(nóng)產(chǎn)品營銷大戶，鼓勵購銷大戶在漣水從事農(nóng)產(chǎn)品的收購和銷售。鼓勵農(nóng)產(chǎn)品營銷大戶組建營銷合作社。重點扶持和發(fā)展農(nóng)副產(chǎn)品加工產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)，利用龍頭企業(yè)的品牌優(yōu)勢，帶動農(nóng)副產(chǎn)品基地建設。發(fā)揮交通、生態(tài)、資源優(yōu)勢，發(fā)展以農(nóng)業(yè)園藝、農(nóng)村景點為主的觀賞、旅游和休閑的農(nóng)業(yè)生態(tài)文化產(chǎn)業(yè)，使觀光農(nóng)業(yè)成為漣水縣農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展的新增長點。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展，必將會以增值稅等稅種增加縣級財政收入。

壯大第二產(chǎn)業(yè)。第一，強化招商實效。通過招商引資，吸引低污染、低能耗、高產(chǎn)出的企業(yè)來漣水投資，建設先進制造業(yè)基地，不僅是充分發(fā)揮后發(fā)優(yōu)勢，進一步推進工業(yè)化進程的需要，更是培植財源，增加財力，促進經(jīng)濟發(fā)展良性循環(huán)的需要；二要完善招商政策，在堅持環(huán)境保護和不損害農(nóng)民利益的前提下，促進大項目、優(yōu)質(zhì)項目落戶漣水；三要服務好現(xiàn)有企業(yè)，支持政府采購項目向本地產(chǎn)品傾斜，引導群眾消費本地產(chǎn)品，同時幫助企業(yè)解決資金、用工、用地、銷售等實際困難，促進企業(yè)滿負荷生產(chǎn)，快速銷售，足額納稅，擴大信貸投入；四要完善招商引資考核激勵辦法，按“誰引進，誰收益”的原則劃分稅收歸屬，調(diào)動邊緣鄉(xiāng)鎮(zhèn)招商引資的積極性。第二，扶持本土企業(yè)。在招引外資的同時，要加大力度扶持本土企業(yè)，積極支持縣域民營經(jīng)濟發(fā)展。內(nèi)外要一視同仁，要為本土企業(yè)營造公開、公平、公正的財稅政策環(huán)境。第三，鼓勵自主創(chuàng)業(yè)。要制定優(yōu)惠政策，降低創(chuàng)業(yè)門檻，鼓勵多種形式創(chuàng)業(yè)，對“初始創(chuàng)業(yè)”的，在貸款、稅收、補貼等方面給予優(yōu)惠。同時，要鼓勵干部走出機關，自主創(chuàng)業(yè)。

做強第三產(chǎn)業(yè)。調(diào)整各類消費品專業(yè)市場布局和規(guī)模，改造升級現(xiàn)有的批發(fā)市場，逐步實現(xiàn)生產(chǎn)資料批發(fā)市場向規(guī)范化、標準化交易轉變。加強城區(qū)商業(yè)中心、社區(qū)商業(yè)商品流通網(wǎng)絡建設，大力發(fā)展連鎖經(jīng)營，進一步擴大連鎖經(jīng)營的領域和范圍，加快連鎖經(jīng)營向流通領域的更多行業(yè)延伸，發(fā)展多種類型的專業(yè)連鎖，發(fā)展一批龍頭連鎖企業(yè)，使其成為支撐全縣流通業(yè)增長的主導力量，提升傳統(tǒng)服務業(yè)層次。大力發(fā)展現(xiàn)代物流配送業(yè)，加快物流網(wǎng)絡建設，加快發(fā)展大型專業(yè)化配送中心，大力發(fā)展制造業(yè)和農(nóng)村小商品、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的物流配送，扶持現(xiàn)代物流、中介服務等現(xiàn)代服務業(yè)發(fā)展，涵養(yǎng)后備稅源。努力開拓第三產(chǎn)業(yè)新領域。重點發(fā)展為生產(chǎn)服務的新興服務業(yè)，包括研發(fā)、金融、物流、電子商務、法律、咨詢、會計、服務外包等，發(fā)展醫(yī)療衛(wèi)生、社區(qū)服務、教育培訓、文化休閑等公共服務和消費性服務。大力發(fā)展旅游經(jīng)濟。要挖掘旅游資源，特別是235省道沿線的旅游資源，如三里墩遺址。還可以考慮在其沿線規(guī)劃建設觀光農(nóng)業(yè)景點，如“百果園”，形成南有“百草園”、北有“百果園”的品牌效應。

3.優(yōu)化發(fā)展環(huán)境，促進永續(xù)發(fā)展

良好的發(fā)展環(huán)境是財源建設的“加速器”。優(yōu)化發(fā)展環(huán)境必須做到：

轉變政府職能，為企業(yè)提供良好服務。要切實把政府經(jīng)濟管理職能轉移到為市場主體服務和創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境上來，增加公共服務的供給。要善于運用財稅政策，優(yōu)化縣域經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境。投入必要的財政資金，加快公共基礎設施建設。要在道路交通、環(huán)境保護、新農(nóng)村建設等方面尋求突破，進一步改善基礎設施條件。運用財稅政策，支持、引導鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展以市場為導向、有本地資源優(yōu)勢的特色產(chǎn)業(yè)。建立企業(yè)風險預警機制，把有關信息和可能發(fā)生的風險及時地傳遞給廣大企業(yè)，使其早作準備，制定應對措施，減少損失，以利穩(wěn)健發(fā)展。加強對生產(chǎn)經(jīng)營管理人員和企業(yè)員工的培訓，為經(jīng)濟發(fā)展培養(yǎng)和儲備人才。

發(fā)揮金融扶持作用，助推企業(yè)發(fā)展。加強對信貸資金的跟蹤、監(jiān)測，防止信貸資金轉變用途、盲目投資。制訂規(guī)范民間借貸的管理辦法，積極組建“小額貸款公司”之類的機構，讓民間資本有序、合理地流動。

完善工業(yè)園區(qū)的配套設施，增強服務功能。漣水的園區(qū)離市區(qū)有一定距離，為了降低企業(yè)的入駐成本，政府應該加大力度，進一步完善園區(qū)的社會功能配套，除解決工人基本食宿外，還應引導和鼓勵為企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營、辦公活動提供服務的各類人才中介、培訓管理咨詢、物資供應、金融物流服務、辦公生活用品等機構向園區(qū)靠攏，鼓勵餐飲娛樂等服務商向園區(qū)附近集結，解決園區(qū)企業(yè)的人才資源和商務配套、服務配套難題，推進園區(qū)企業(yè)健康發(fā)展。

4.搶抓發(fā)展機遇，增強發(fā)展后勁

要充分利用漣水的人脈資源，搶抓省委、省政府支持蘇北加快全面小康建設、加快淮安蘇北重要中心城市建設等政策機遇，充分研究政策，全力向上爭取，形成“項目向漣水傾斜，資金向漣水流動”的良好態(tài)勢。更好地吸引客商投資。抓住省“扶持漣水白酒釀造”的機遇，加快今世緣集團上市步伐，力爭在支柱財源建設上實現(xiàn)質(zhì)的突破。為保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)稅收穩(wěn)定增長，近階段要搶抓機遇，通過多種形式增加收入。

5.依法強化管理，增加非稅收入

一是建立和完善非稅收入征收、管理與監(jiān)督體系。建立專門的非稅收入征管機構，統(tǒng)一管理模式；規(guī)范票據(jù)管理，努力做到“以票控費，以票促收”；規(guī)范資金管理，加強資金監(jiān)管；規(guī)范監(jiān)管與統(tǒng)計報告制度，建立健全非稅收入稽查機制。二是強化部門預算、實行綜合預算，逐步把非稅收入納入預算管理。有計劃地將非稅收入納入國庫或財政專戶，通過國庫和財政專戶兩個收支核算體系，覆蓋全部非稅收支活動，最終實現(xiàn)非稅收入全部繳入國庫。