聶 真，陳 茜

(成都市規(guī)劃設(shè)計研究院，四川成都610081)

隨著城市化進程加速，舊城更新是城市建設(shè)和發(fā)展的大勢所趨，也是城市發(fā)展過程中不容回避的問題。特別是自上世紀(jì)90年代以來，我國許多大中城市在市場經(jīng)濟的作用下，舊城更新達到了一個前所未有的高潮。改變城市面貌、提升城市環(huán)境、提高人民居住水平、挖掘城市用地潛力等多方面的因素，使舊城更新在城市建設(shè)中顯現(xiàn)出重大意義并占據(jù)了不可替代的位置。

舊城更新的順利推進與改造項目的容積率存在著密切關(guān)系，一方面，容積率作為地塊開發(fā)強度的直接表述，影響著土地產(chǎn)生的經(jīng)濟利益;另一方面，從城市的整體利益來看，容積率深刻影響了城市的空間形態(tài)、人居環(huán)境和可持續(xù)發(fā)展。因此如何合理的確定地塊容積率成為當(dāng)前舊城更新的焦點之一。

目前成都市政府要求要按照現(xiàn)代化、國際化的城市定位，對城北片區(qū)啟動新一輪的改造規(guī)劃。在成都市“五大興市戰(zhàn)略”中，北改工程是落實“立城優(yōu)城”戰(zhàn)略的龍頭工程之一，全面推動了成都市舊城更新的步伐。本文以成華區(qū)龍?zhí)端缕瑓^(qū)舊城更新為例，參考日本街區(qū)規(guī)劃體系，綜合考慮在舊城更新中影響容積率的各項因素，提出確定地塊合理容積率的方法、并結(jié)合筆者的規(guī)劃實踐對具體方法加以闡釋，以期為類似項目提供一定的技術(shù)參考。

1 當(dāng)前舊城更新中容積率確定的方法及問題

1.1 當(dāng)前舊城更新中容積率確定的方法

從目前舊城更新中容積率確定的方法來看，規(guī)劃設(shè)計單位確定具體的容積率數(shù)值時，一般采用技術(shù)管理規(guī)定指標(biāo)參考法、經(jīng)驗歸納法、指標(biāo)自上而下分解法及指標(biāo)自下而上匯總法等幾種常見的操作方法。

1.1.1 技術(shù)管理規(guī)定指標(biāo)參考法

目前，國內(nèi)部分城市制定了城市規(guī)劃管理技術(shù)規(guī)定或相關(guān)的條例辦法，其中對城市地塊容積率提出了一般控制要求。在地塊容積率制定過程中，類似的規(guī)定往往成為規(guī)劃編制人員的“法寶”，容積率確定直接照搬照套，導(dǎo)致大范圍用地容積率雷同，城市形態(tài)“三個一”(指空間形態(tài)一般高、一展齊、一個樣)現(xiàn)象嚴(yán)重。

1.1.2 經(jīng)驗歸納法

這種方法是將已規(guī)劃和已付諸實施的各種地塊容積率指標(biāo)進行統(tǒng)計分析，在此基礎(chǔ)上，總結(jié)得出經(jīng)驗指標(biāo)數(shù)據(jù)，并在其后的容積率制定過程中加以運用。

這種按照經(jīng)驗制定容積率指標(biāo)的方法，在以往對城市建設(shè)和發(fā)展起到了積極的控制和引導(dǎo)作用。但隨著經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展，開發(fā)項目越來越受到土地、拆遷、環(huán)境改造、景觀協(xié)調(diào)等諸多因素的影響，以往的控制數(shù)值會因特定的開發(fā)條件限制而出現(xiàn)規(guī)劃偏差。

1.1.3 指標(biāo)自上而下分解法

這種方法是指在城市總體規(guī)劃或分區(qū)規(guī)劃階段，對于整個城市或片區(qū)的人口、建設(shè)用地規(guī)模進行一個總量的估計，而人口容量及用地的多少則間接反映了容積率的所需強度。以之為依據(jù)，將指標(biāo)向下層層分解至控規(guī)編制片區(qū)，指導(dǎo)具體容積率的確定。

指標(biāo)自上而下分解法雖然從表面上來看是“有據(jù)可依”，“落實”了上層次的規(guī)劃要求，但實際上，這種操作方法存在幾方面的問題:首先，總體規(guī)劃編制的期限一般為20年，時間較長，而城市的發(fā)展速度以及一些不確定因素的出現(xiàn)使得總體規(guī)劃并不能對規(guī)劃年限內(nèi)各項指標(biāo)都作出精確的預(yù)測，但容積率的制定則需要相對精確的數(shù)據(jù)作為指導(dǎo);其次，由于在城市總體規(guī)劃或分區(qū)規(guī)劃中定量地確定容積率，諸多因子具有不確定性，使得定量計算無可操作性，如果把憑借經(jīng)驗得出來的容積率定量地分解到下一層次的規(guī)劃中，很可能出現(xiàn)差之毫厘，謬以千里的情況。

1.1.4 指標(biāo)自下而上匯總法

這種方法是通過具體地塊的規(guī)劃設(shè)計研究出空間布局及容量上大體合適的方案，將指標(biāo)進行匯總，作為單位層面的控制指標(biāo)參考。

這種方法的優(yōu)點是形象直觀，制定的控制指標(biāo)與實際情況吻合度高，也便于掌握。但這種方法有較大的主觀性，并且不存在唯一合理性;另一方面，空間布局合理并不一定能保證規(guī)劃方案在經(jīng)濟社會等更深層面的合理性。因此，運用指標(biāo)自下而上匯總法得出的容積率只能成為控制指標(biāo)中的一種可能性，缺乏說服力。

1.2 成都市舊城更新中容積率確定存在的問題

成都市舊城改造中容積率確定的方法主要采取技術(shù)管理規(guī)定指標(biāo)參考法，依托《成都市規(guī)劃管理技術(shù)規(guī)定(2008)》中地塊用地性質(zhì)以及形態(tài)分區(qū)統(tǒng)一確定，這種方法的優(yōu)點是解決了公平性和統(tǒng)一性的問題，但在實施的過程中，會出現(xiàn)多方面的問題:①在舊城區(qū)中導(dǎo)致大范圍的土地容積率雷同;②對城市形態(tài)及環(huán)境的塑造缺乏引導(dǎo);③舊城區(qū)土地開發(fā)價值未完全發(fā)掘;④未考慮基礎(chǔ)設(shè)施及公共配套設(shè)施的影響因素。因此，通過上述分析，在成都市舊城更新中急需探索一種確定地塊合理容積率的方法。

2 借鑒日本街區(qū)規(guī)劃制定容積率控制體系

日本城市建設(shè)，主要依靠街區(qū)規(guī)劃來進行控制，在實踐中證明街區(qū)規(guī)劃能有效地控制城市形態(tài)。

街區(qū)規(guī)劃是指基于城市總體形態(tài)，以街區(qū)為單位，對建設(shè)控制要素進行的專項規(guī)劃設(shè)計。

以日本東京涉谷區(qū)為例，該區(qū)街區(qū)規(guī)劃對于各項控制要素主要包括以下三部分內(nèi)容。

(1)街區(qū)土地利用控制:確定每個街區(qū)的容積率，依據(jù)地域使用性質(zhì)的不同確定該區(qū)域建筑密度。

(2)街區(qū)業(yè)態(tài)構(gòu)成:對每個街區(qū)提出功能用途，商業(yè)構(gòu)成的控制指標(biāo)，對業(yè)態(tài)提出引導(dǎo)性要求。

(3)街區(qū)空間形態(tài)控制:對于每個街區(qū)提出明確的建筑高度、日照時間的控制指標(biāo)，同時，建筑風(fēng)貌也給予引導(dǎo)性要求。

在街區(qū)規(guī)劃中，容積率的控制是通過分析多種因素來確定的，主要包括城市形態(tài)、土地開發(fā)價值、道路交通、公共設(shè)施等等，通過多方面要素的疊加來確定容積率，有效地控制了城市形態(tài)，對城市的開發(fā)建設(shè)起到了積極的指導(dǎo)作用。

3 舊城更新中地塊合理容積率確定的方法

3.1 研究對象

在此方法中涉及容積率調(diào)整的地塊是針對舊城更新中由一級土地開發(fā)商統(tǒng)一整理的地塊，不涉及現(xiàn)狀保留、已出讓、已開發(fā)的建設(shè)用地。

3.2 舊城更新中地塊合理容積率確定的方法體系

通過借鑒日本街區(qū)規(guī)劃制定容積率的控制體系，研究在舊城更新中地塊合理容積率確定的方法。該方法分為三個步驟。

(1)分析影響容積率指標(biāo)的相關(guān)要素。相關(guān)要素主要包括分析城市的形態(tài)分區(qū)、土地價值、交通承載力和公服承載力等。

(2)確定容積率的取值范圍。綜合前面相關(guān)要素的分析，確定容積率的取值范圍。

(3)地塊容積率的轉(zhuǎn)移。在建筑總量控制的前提下，根據(jù)城市設(shè)計確定的城市形態(tài)進行指標(biāo)調(diào)整，最終確定地塊的容積率(圖1)。

圖1 容積率確定的方法體系示意

4 成都市龍?zhí)端缕瑓^(qū)容積率確定方法實踐

4.1 研究對象

龍?zhí)端缕瑓^(qū)位于龍?zhí)督值垒爡^(qū)內(nèi)老場鎮(zhèn)所在區(qū)域，處于三環(huán)路與成華大道交匯處(圖2)。該項目的規(guī)劃范圍內(nèi)，已建保留、在建、已出讓待建項目占總用地的42%，未出讓用地占總用地的36%，道路用地占總用地的22%。本案例中研究地塊均由成華區(qū)統(tǒng)建辦統(tǒng)一整理，尚未出讓。

圖2 規(guī)劃區(qū)位

4.2 城市設(shè)計引導(dǎo)城市空間形態(tài)

通過城市設(shè)計確定舊城更新區(qū)域的整體空間形態(tài)，以此來引導(dǎo)地塊開發(fā)強度的合理取值。

城市設(shè)計將龍?zhí)端缕瑓^(qū)定位為成華區(qū)的區(qū)域商業(yè)中心、客家文化旅游區(qū)、龍?zhí)犊偛拷?jīng)濟的配套服務(wù)區(qū)，具有商業(yè)、商務(wù)、文化休閑、居住、辦公等復(fù)合的功能(圖3)。整個空間形態(tài)是北高南低，西高東低。圍繞中心區(qū)布局大型公建群，以客家文化公園區(qū)域構(gòu)筑小尺度的商業(yè)空間(圖4)。

圖3 城市設(shè)計功能結(jié)構(gòu)分析

圖4 總體鳥瞰圖

4.3 確定容積率指標(biāo)的要素

4.3.1 中心城形態(tài)分區(qū)

根據(jù)《成都市規(guī)劃管理技術(shù)規(guī)定》，規(guī)劃區(qū)位于成都市形態(tài)分區(qū)的第二和第三分區(qū)。第二分區(qū)住宅基準(zhǔn)容積率為4.0，第三分區(qū)住宅基準(zhǔn)容積率3.0，第二分區(qū)商業(yè)金融業(yè)基準(zhǔn)容積率為6.0，第三分區(qū)商業(yè)金融業(yè)基準(zhǔn)容積率為5.0(圖5)。

圖5 中心城形態(tài)分區(qū)截圖

本片區(qū)除去在建和已修建的項目用地，按照成都市強度分區(qū)所確定的基準(zhǔn)容積率，計算出剩余二類住宅用地地塊的總用地面積為39.27 hm2，總建筑面積約為130×104m2。商業(yè)金融業(yè)用地地塊的總用地面積為11.61 hm2，總建筑面積約為 58×104m2。

因此，在保證不突破形態(tài)分區(qū)所確定的開發(fā)強度總量的前提下，二類住宅用地平均容積率為3.25，商業(yè)金融業(yè)用地平均容積率為5.00。

4.3.2 土地價值

從成都市的居住區(qū)開發(fā)建設(shè)情況來看，中心城住區(qū)容積率受地價級差的影響，呈現(xiàn)由內(nèi)至外的遞減關(guān)系(表1)。

表1 中心城區(qū)居住樓盤容積率統(tǒng)計表

從同為三環(huán)路圈層上的樓盤來看，根據(jù)其定位的不同，檔次越高，容積率越低(表2)。

表2 三環(huán)路圈層居住樓盤容積率統(tǒng)計表

龍?zhí)端缕瑓^(qū)屬于三環(huán)路周邊區(qū)域，受三環(huán)路周邊樓盤如翡翠城、藍谷地、卓錦城等開發(fā)趨勢的影響，本片區(qū)的建設(shè)也將呈現(xiàn)較高開發(fā)強度。

綜上，在保證開發(fā)建設(shè)經(jīng)濟效益的前提下，規(guī)劃區(qū)內(nèi)土地開發(fā)強度以3.0～3.5為宜。

4.3.3 交通承載力

交通承載力的分析思路是把研究區(qū)域路網(wǎng)瓶頸點或瓶頸線的通行能力余量作為決定區(qū)域開發(fā)量的邊界條件，利用目標(biāo)年瓶頸路段的通行能力余量反算目標(biāo)年區(qū)域容許土地開發(fā)量。

區(qū)域交通影響評價是將區(qū)域作為一個整體進行研究，其未來吸發(fā)的流量分布可以近似地認為是均衡的。即在靠近擬建項目的區(qū)域，對單個的、發(fā)生量較小的規(guī)劃項目，可以認為進入規(guī)劃項目的交通量幾乎均勻分布于所有進入規(guī)劃項目的各條路段上。在距離規(guī)劃項目越遠的道路上，所分布的以規(guī)劃項目為終點的交通量應(yīng)當(dāng)會越少、越不均勻;越靠近規(guī)劃項目，這些交通量也就越集中，在方向上越均勻。由此，可以近似認為，在影響范圍內(nèi)、靠近規(guī)劃項目附近的路段上，均勻分?jǐn)偭诉M出規(guī)劃項目的交通量。對區(qū)域可開發(fā)用地容積率測算采用逆四階段法進行:

(1)確定居住和商業(yè)的高峰小時出行系數(shù);

(2)確定本次區(qū)域的綜合出行系數(shù);

(3)確定區(qū)域整體可供開發(fā)的住宅和商業(yè)可供開發(fā)建筑面積;

(4)計算住宅和商業(yè)建設(shè)用地的平均容積率。

從道路交通承載力來看，該片區(qū)住宅建設(shè)用地平均容積率應(yīng)不宜超過4.04，商業(yè)用地平均容積率不宜超過6.02。

4.3.4 公服設(shè)施承載力

《成華區(qū)2(XI.A)－b，c，d，e，f控制性詳細規(guī)劃(第 4版)》確定琉璃場片區(qū)規(guī)劃居住人口8.8萬人。各類設(shè)施千人指標(biāo)滿足國家指標(biāo)。

因此就目前的公共服務(wù)設(shè)施承載力來看，本片區(qū)規(guī)劃二類住宅用地88.60 hm2，按人均居住建筑面積35 m2計，則片區(qū)綜合容積率約為3.5。

4.4 地塊容積率的取值范圍

基于上述分析，本片區(qū)住宅用地的地塊容積率取值范圍主要受土地價值和公服承載力的影響，其開發(fā)強度宜在3.0～3.5;商業(yè)用地的地塊容積率取值范圍主要受中心城形態(tài)分區(qū)和道路交通承載力的影響，其開發(fā)強度宜在5.0～6.06。

4.5 地塊容積率的轉(zhuǎn)移

成華區(qū)龍?zhí)端缕瑓^(qū)的用地采用“總量控制，內(nèi)部轉(zhuǎn)移”的辦法進行控制，既不會直接影響開發(fā)單位的利益又能實現(xiàn)疏密有序的空間形態(tài)。

4.5.1 調(diào)整原則

(1)中心城形態(tài)分區(qū)所確定的住宅開發(fā)總量滿足上述分析的3.0～3.5范圍，商業(yè)開發(fā)總量滿足上述分析的5.0～6.0范圍。擬調(diào)整地塊均根據(jù)《成都市規(guī)劃管理技術(shù)規(guī)定(2008)》所確定的住宅用地和商業(yè)用地的基準(zhǔn)容積率。

(2)本次調(diào)整在未出讓用地內(nèi)進行指標(biāo)調(diào)整，平衡總建筑量。不涉及現(xiàn)狀、已出讓、已開發(fā)建設(shè)用地。

(3)在符合形態(tài)分區(qū)所確定的總量的前提下，擬調(diào)整地塊根據(jù)城市設(shè)計需求，在未出讓用地內(nèi)進行指標(biāo)調(diào)整。

4.5.2 容積率調(diào)整

根據(jù)城市設(shè)計方案，對未出讓用地中的四處住宅地塊和三處商業(yè)用地的容積率進行調(diào)整，調(diào)整后滿足容積率轉(zhuǎn)移的原則，優(yōu)化了該區(qū)域的空間形態(tài)。

5 結(jié)束語

本文借鑒了日本街區(qū)規(guī)劃制定容積率的控制體系，總結(jié)了舊城更新中未出讓地塊的容積率確定方法。該方法綜合考慮了形態(tài)分區(qū)、土地價值、交通承載力和公服承載力等影響容積率確定的要素，通過總量平衡、指標(biāo)轉(zhuǎn)移，最終將城市設(shè)計的意圖落實到規(guī)劃建設(shè)中。本文研究的方法還需在實踐中進一步地完善和優(yōu)化。

［1］ 葉蕾.基于現(xiàn)實性的容積率確定方法探索［C］//規(guī)劃引領(lǐng)下的新型城市化研究——2009年湖南省優(yōu)秀城鄉(xiāng)規(guī)劃論文集，2009

［2］ 劉綱，冷兆華.基于交通影響分析的容積率確定及應(yīng)用［J］.規(guī)劃師，2011(2)

［3］ 唐子來，李京生.日本的城市規(guī)劃體系［J］.城市規(guī)劃，1999(10)