熊景維，鐘漲寶

(華中農(nóng)業(yè)大學社會學系，湖北武漢 430070)

中印農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移中的政府角色差異、成因及啟示

熊景維，鐘漲寶

(華中農(nóng)業(yè)大學社會學系，湖北武漢 430070)

中印兩國不同的政治架構(gòu)與行政生態(tài)，使兩國政府在農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移治理中呈現(xiàn)出不同的理念、模式和策略。印度自由放任型的遷移體系強調(diào)遷移作為基本人權(quán)的要素與地位，在城市化過程中采取了包容性和以服務為驅(qū)動的治理范式。中國規(guī)制型的遷移體系突顯了戶籍制度及其背后的城鄉(xiāng)利益分配與二元保障結(jié)構(gòu)的體制約束，形成了以城市利益為中心和注重政策供給的治理特征。兩國應相互借鑒各自治理模式中的優(yōu)點，在政府角色定位、城鄉(xiāng)利益關(guān)系調(diào)節(jié)和公共服務供給策略等方面進行優(yōu)化與重構(gòu)。

農(nóng)村勞動力;轉(zhuǎn)移;城鎮(zhèn)化;治理;差異

一、引言

農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移伴隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、現(xiàn)代化進程同步發(fā)生是世界經(jīng)濟發(fā)展的普遍規(guī)律。上世紀40年代末中印兩國新政權(quán)建立后，都不約而同走上了由國家主導、以重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展的道路。經(jīng)過30多年的積累，兩國的城市和工業(yè)部門有了長足進步，但農(nóng)村經(jīng)濟卻依然處于半停滯狀態(tài)，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)凸顯，農(nóng)村隱形失業(yè)和勞動力過剩狀況嚴重。城市工業(yè)部門的快速增長為兩國農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移提供了強大動力。在產(chǎn)業(yè)集聚規(guī)律、農(nóng)村推力和城市拉力的綜合作用下①在印度主要是農(nóng)村推力，現(xiàn)代部門所創(chuàng)造的工作機會遠遠不能滿足龐大的農(nóng)村遷移者的求職需求，由城市工業(yè)發(fā)展所形成的拉力已基本被消解。，從70年代末80年代初開始，中印兩國都開始進入了勞動力轉(zhuǎn)移的快車道。據(jù)統(tǒng)計，從1961－2011年印度農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口累計達1.3億［1］;而2011年中國農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動力突破2.5億，其中異地轉(zhuǎn)移人數(shù)達1.6億［2］。規(guī)模巨大、增長迅速的農(nóng)村遷移人口在為兩國工業(yè)化提供充足勞動力的同時，也對城市發(fā)展產(chǎn)生了負面沖擊。尤為引人關(guān)注的是，這部分有待被城市吸納的“準市民”，在不同的制度和文化背景下都無一例外地遭遇了市民化的困境。城鄉(xiāng)保障制度的壁壘、公共服務的短缺以及自身弱勢的經(jīng)濟地位，使轉(zhuǎn)移群體面臨城市化的巨大風險。

在農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移的治理中，厘清分別主要應由政府和市場調(diào)節(jié)的領(lǐng)域?qū)χ贫ê蛯嵤┛茖W的城市化戰(zhàn)略具有重要意義。市場的“無形之手”和政府的“有形之手”是資源配置的兩種主要形式，但各自均在特定領(lǐng)域存在固有缺陷而形成所謂的“市場失靈”和“政府失靈”。在傳統(tǒng)經(jīng)濟學中政府和市場似乎是一對“互補品”，他們各自的失靈應該而且可以由另一個來糾正和彌補。但公共選擇理論指出，政府并非全能的計劃者，它是與企業(yè)和個人同樣的、擁有固有激勵的政治經(jīng)濟游戲中的一個博弈者［3］。完全由具有該種自利傾向的“公主體”來調(diào)節(jié)經(jīng)濟活動有時甚至會帶來更多的社會總福利的損失。由此，經(jīng)濟自由主義者索性將兩者的作用對立起來，宣揚政府低效、無效，過分強調(diào)市場作用而排斥政府作用。然而誠如斯蒂格利茨所言，政府作用的合理發(fā)揮可以擴張或補充市場作用，政府與市場是相互合作的伙伴關(guān)系而非競爭的對抗關(guān)系［3］。在農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移這一進程中，既存在勞動力要素的流動與自由配置，也存在城鄉(xiāng)人口福利的調(diào)節(jié)和再分配，政府和市場的作用范圍交叉重疊，這就為我們探討城鎮(zhèn)化治理中的市場與政府合意角色的定位提出了新的命題。為此，分析和評介中印兩國政府在農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移中的角色差異，探究兩國不同的制度變量對勞動力轉(zhuǎn)移產(chǎn)生的影響，比較和借鑒各自治理模式的優(yōu)劣，從而探尋更有效的勞動力轉(zhuǎn)移策略與途徑，具有十分重要的理論和現(xiàn)實意義。

二、兩國政府在農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移中的角色差異

(一)治理傳統(tǒng)與理念的差異

1.印度政府在農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移中的“守夜人”角色及其自由放任的遷移體制

印度政府在城鄉(xiāng)人口遷移上采取了自由化、市場化的原則和立場。雖然直到上世紀90年代印度仍實行半管制的混合經(jīng)濟模式，政府在經(jīng)濟發(fā)展中扮演強勢干預角色，但其在農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移這一基本生產(chǎn)要素配置中并沒有施加強制性的影響力，農(nóng)村勞動力遷移流動主要由市場供求自行調(diào)節(jié)與配置。農(nóng)村勞動力更多地是在“看不見的手”的支配下自主向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，政府在這一過程中只扮演“守夜人”的角色，在制度和政策層面上都沒有留下限制農(nóng)民進城的歷史痕跡。直到今天，雖然過度城市化問題對印度城市社會發(fā)展產(chǎn)生了較大的負面沖擊，但政府始終沒有采用行政命令方式限制農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)流動。印度社會雖然有種姓之分，但并不存在嚴格的城鄉(xiāng)身份制度，農(nóng)民和市民的區(qū)別主要是職業(yè)和經(jīng)濟上的自然分工的差異，沒有被人為地打上體制分割的烙印。而在城市居留政策方面，對于遷入者而言，只要能夠自行解決居住問題即意味著從農(nóng)民到市民的轉(zhuǎn)變。這種轉(zhuǎn)變也完全是純經(jīng)濟意義上的，而不具有社會身份或公民待遇轉(zhuǎn)換的特別涵義。在社會福利體制上，印度不存在專門為城市人口服務、并由此排斥農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口的公共服務體系，城市居民的生存也不直接依賴于這些福利安排，農(nóng)民和市民之間沒有形成固化的階層結(jié)構(gòu)和社會流動壁壘，這為農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化提供了有利條件。針對大規(guī)模人口涌入帶來的“城市化病”問題，印度政府的回應仍是經(jīng)濟調(diào)節(jié)而非行政強制式的:即一方面通過在農(nóng)村廣泛實施扶貧開發(fā)計劃，增強農(nóng)村經(jīng)濟吸引力，減少農(nóng)村勞動力外流;另一方面則實行分散的城市化戰(zhàn)略，以新建衛(wèi)星城、發(fā)展中小城鎮(zhèn)及增強大城市基礎(chǔ)設(shè)施來提升和拓展城市空化間，體現(xiàn)出始終尊重人的遷移自由和“以市場為宗”的治理理念。

自由放任的城鄉(xiāng)人口遷移體制加快了印度城市化的進程。據(jù)印度人口普查數(shù)據(jù)，1961－2011年印度從農(nóng)村到城市的總遷移人口累計達1.27億;50年間農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口的指數(shù)化年均增長率達5.0%。而2001－2011普查年度的農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口更是比上一個普查年度增長了82.3%(見表1)，且農(nóng)村人口首次超過城市人口的自然增長而成為印度城市凈增人口的主要來源(占56.0%)，這相對于以往從農(nóng)村到農(nóng)村的總體遷移特征發(fā)生了根本性的變化［4］。相應地，印度的永久城鎮(zhèn)化率則從1971年的19.9%上升到2011年的31.2%，平均每10年提高2.8個百分點。

表1 1961－2011年印度城鄉(xiāng)人口遷移規(guī)模和城市化率［1，5］(單位:1000人)

2.中國政府在農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移中的強力規(guī)制傳統(tǒng)和保守謹慎的遷移體制

總的來說，中國政府對農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移的治理遵循的是一條從嚴格控制——放松管制——合理疏導的漸進變革之路，政府對人口遷移政策的調(diào)整極為小心謹慎。歷史上，政府曾對農(nóng)村勞動力進城實施嚴格控制，其標志性的政策舉措包括:(1)實行暫住證制度，規(guī)定農(nóng)民進城務工在申報暫住戶口登記的同時，每年必須重新申領(lǐng)暫住證;(2)實行流動就業(yè)證制度，要求進城務工農(nóng)民必須取得遷出地和遷入地兩地政府頒發(fā)的遷移證明，方能進入城市就業(yè);(3)向農(nóng)民工收取暫住費、暫住人口管理費、城市增容費、勞動力調(diào)節(jié)費等行政管理費;(4)通過戶籍制度嚴格控制農(nóng)民無序向城市遷移。這些限制農(nóng)民進城的政策無疑都形成農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移的重要制度障礙［6］。

以戶籍制度為核心的政策約束構(gòu)成了中國規(guī)制型遷移體系的鮮明特征。戶籍制度本質(zhì)上是一種城鄉(xiāng)身份制度，同時也是一種禁錮人口流動的機制。以戶籍為依據(jù)的福利保障體系將農(nóng)村人口和城市人口區(qū)分為兩個差別化的群體對待，農(nóng)村人口只享有少量的公共服務，而城市人口則享有包括就業(yè)、住房、養(yǎng)老、醫(yī)療等在內(nèi)的較全面的福利保障。通過這樣的再分配體系，政府維系著城市居民基本生活所需的各項生存條件。戶籍制度因而規(guī)定著城鄉(xiāng)利益分配的秩序和格局，它有一種天然的阻止農(nóng)民進入、參與城市利益分配的固有傾向。這種基于城鄉(xiāng)利益分配的機制將自發(fā)地抗拒農(nóng)民自由轉(zhuǎn)換戶籍身份而進入市民系統(tǒng)。雖然農(nóng)民工形式上完成了由農(nóng)民到產(chǎn)業(yè)工人的轉(zhuǎn)變，但并未改變其制度身份，仍然無法享受與城市居民同等的待遇和保障，因此難以在城市扎根，最終不得不返回農(nóng)村。隨著農(nóng)民工在城市“漂浮”狀況的持續(xù)，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)又進一步演變?yōu)槌鞘械亩Y(jié)構(gòu)。戶籍制度人為抬高了農(nóng)民工進城的門檻，成為農(nóng)民工謀求機會公平、待遇公平、權(quán)益保障的重要障礙，限制著他們?nèi)谌氤鞘猩鐣牟椒?，導致了當前我國城?zhèn)化的僵持局面［7］。

進城務工群體從城市到農(nóng)村的逆流和農(nóng)民工候鳥式的遷移，直接的后果就是中國城鎮(zhèn)化發(fā)展滯后。2010年中國非農(nóng)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值比重達90%，非農(nóng)就業(yè)人口比重也達到63.3%［8］;但包括農(nóng)民工和現(xiàn)役軍人在內(nèi)的全部城鎮(zhèn)人口比重才到50%，而按城鎮(zhèn)戶籍人口計算的實際城鎮(zhèn)化率只有35%［9］，城鎮(zhèn)化進程與經(jīng)濟增長速度和結(jié)構(gòu)不相適應。上世紀末期隨著政府逐步調(diào)整和放開戶籍政策，中國進城務工人數(shù)大幅度上升。從2000年到2011年，中國農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口(務工地在戶籍所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)以外)從8000萬增加到1.6億，而包括就地轉(zhuǎn)移勞動力(務工地在戶籍所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)以內(nèi))在內(nèi)的農(nóng)民工總數(shù)更是達到2.5億。12年間全國農(nóng)村到城市的遷移人口增量相當于過去50年形成的遷移規(guī)模［10］。遷移人口數(shù)量上的急劇變化和敏感反應，正好詮釋了政策因素對中國農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移施加的重要影響力，也從側(cè)面印證了規(guī)制性遷移政策對中國城鎮(zhèn)化進程的人為壓制。

進入21世紀以后，政府對戶籍制度做了進一步的調(diào)整，使之有利于勞動力流動和縮小城鄉(xiāng)差距。時至今日，雖然戶籍制度改革已取得較大進展，但仍不徹底;戶籍新政在各地的實施困難重重，中國農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移仍然掣肘于戶籍限制。當前我國的城市體系仍是一個固化內(nèi)部群體利益并具有強排斥性的系統(tǒng)，在這種條件下，政府對農(nóng)民進城尋求發(fā)展機會的遷移活動進行限制，將強化城鄉(xiāng)居民的固有利益格局，不利于社會公平與均衡發(fā)展。

(二)治理價值和利益導向的差異

1.印度政府較開放和包容的城市公共服務體制

接納更廣泛人口流動的政策與改善民眾福利狀況的目標是一致的，人口轉(zhuǎn)移應被視為一種權(quán)利與規(guī)范(norm)而非制度或規(guī)則(rule)，是公平的有機成分而不是社會分裂的標志［11］。

阿瑪?shù)賮啞ど瓕⒄螀⑴c、接受基本教育和醫(yī)療保健及其它公共服務的機會等實質(zhì)性的自由視為發(fā)展的重要組成部分［12］。在城鎮(zhèn)化的過程中實現(xiàn)人的這些實質(zhì)性自由既是發(fā)展的目標也是發(fā)展的手段。人們通常將農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移解讀為工業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展的客觀需要，視為優(yōu)化資源和要素配置的方式。然而，就遷移增加個人的就業(yè)機會和物質(zhì)生活保障而言，它更應被視為人的自由權(quán)利，歸于民生發(fā)展和社會公平的基本要義。

在印度，旨在提升公民實質(zhì)性自由的努力包括消除種姓制度的藩籬和社會不公的體制障礙，創(chuàng)造包容與分享的制度環(huán)境。印度政府注重維護其居民自主遷移的自由，充分保證農(nóng)民分享城市經(jīng)濟機會和實現(xiàn)自身發(fā)展的權(quán)利。由于城市化病問題的困擾，印度一直存在限制城鄉(xiāng)勞動力遷移的政策吁求，但始終未能形成正式的制度安排。其中最主要的原因就是政府倡導城市化發(fā)展的包容性，強調(diào)城鎮(zhèn)化不應只以城市經(jīng)濟增長和本地居民福利水平為目標，而應涵納和惠及包括農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口在內(nèi)的更廣泛階層的福利和利益［13］。在城市治理實踐中，印度政府也十分注重保護轉(zhuǎn)移群體的利益。如在對貧民窟的改造中，政府采取與居民“面對面”的協(xié)商模式，對受損者進行補償和重新安置，最大限度地維護了遷移者的住房權(quán)益。一些地方政府還立法明確了外來遷移人口對已有住處的占有權(quán)，如1995年馬哈拉施特拉邦的貧民窟改造法案規(guī)定，該年以前建造的貧民窟被視為合法而免遭政府拆除。

印度政府包容性的城鄉(xiāng)人口利益分配導向使城市公共服務和保障計劃全面覆蓋農(nóng)村轉(zhuǎn)移群體。政策設(shè)計者們一開始就將農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口納入城市體系之中并以此為基礎(chǔ)統(tǒng)籌規(guī)劃公共服務和保障項目。以住房保障為例，印度政府1996年啟動了“全國貧民窟發(fā)展項目”(NSDP)，中央政府通過這一項目對各邦和直屬行政區(qū)城市的貧民窟改造進行援助;1998年又制定“全國城市住房和定居政策”(NUHHP)，為此政府專門設(shè)立了一個每年新建200萬套住房的保障計劃;2001年聯(lián)邦政府批準的住房補貼計劃(VAMBAY)將貧民窟中的遷移者和全國貧困人口納入保障范圍。在醫(yī)療領(lǐng)域，政府建立了以傳統(tǒng)醫(yī)藥為重點、覆蓋轉(zhuǎn)移群體的醫(yī)療保障體系，為城市貧困群體提供價廉而有效的醫(yī)療服務。在新德里，無論貧富，居民在15分鐘的步行范圍內(nèi)平均擁有17個醫(yī)療服務站點［14］。這些政策安排顯示了印度政府增進和改善全體轉(zhuǎn)移民眾福利的決心和導向，是包容性價值取向在其人口遷移治理中的具體體現(xiàn)。

2.中國政府在城鄉(xiāng)人口福利分配中以城市為中心的治理價值與利益導向

以城市利益為中心的福利分配傳統(tǒng)在遷移體系上表現(xiàn)為城市公共服務與保障體系對外來務工人員全方位而持久的排斥。長期以來，中國政府向城市人口提供著系統(tǒng)全面的福利覆蓋;農(nóng)村人口只享有少量或根本不享有任何制度化保障;在他們作為新生產(chǎn)業(yè)工人和準市民化人口轉(zhuǎn)移到城市后，依然不被城市的保障體系所接納，無法享受在城市扎根立足所必須的各種基本保障。雖然他們身在城市，但實際上始終游離于城市的邊緣，缺乏在城市定居的制度支撐。政府對城市戶籍人口的保障服務忠誠而勤懇，而對農(nóng)村戶籍人口卻疏于照顧，這便是“城市中心主義”政策導向的集中體現(xiàn)。這種政策導向隱含的價值預設(shè)是城市發(fā)展優(yōu)先于農(nóng)村發(fā)展，市民保障優(yōu)先于農(nóng)民保障。在城市化的新形勢下，農(nóng)民與市民的非均等化福利待遇將導致一種資源分配的馬太效應，即資源越來越向優(yōu)勢群體集中，從而形成對農(nóng)民工等弱勢群體的逆向調(diào)節(jié)和再次剝奪。

由于現(xiàn)有制度、公共服務和保障體系全面而持久的排斥，中國龐大的農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口遭遇了難以逾越的城市化障礙。他們雖然已成為城市產(chǎn)業(yè)工人的重要組成部分，為城市建設(shè)和經(jīng)濟發(fā)展做出了巨大貢獻，但始終無法融入城市。事實上，中國進城農(nóng)民工的市民化率長期處于較低水平。如果以農(nóng)民工在城市自購房作為其市民化實現(xiàn)的標志，則2011年農(nóng)民工的市民化率僅為0.7%①據(jù)國家統(tǒng)計局《2011年我國農(nóng)民工調(diào)查監(jiān)測報告》顯示，僅0.7%的農(nóng)民工在城市擁有自購房。，即在該年2.53億農(nóng)民工中，只有177萬人獲得定居城市的機會。擁有城鎮(zhèn)住房是農(nóng)村轉(zhuǎn)移群體在城市定居和實現(xiàn)市民化的首要前提，住房保障是轉(zhuǎn)移群體最基本、最緊迫的吁求之一。而中國的住房制度排斥著外來人口尤其是農(nóng)民對城市住房的可及性。例如，政策規(guī)定居民對商品房的購置及購房信貸以戶籍為條件，購房者必須擁有當?shù)爻擎?zhèn)戶籍才能購房。住房保障和其它支撐性服務體系的缺失，使支付能力差的農(nóng)民工在面對高昂的房價時只能望“房”興嘆。農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口實際上被排除在城市住房體系之外。另外，與其它發(fā)展中國家截然不同的是，中國的城市土地及市容管理政策又杜絕了貧民窟式的自建簡易住所在城市發(fā)展的可能性。政府實際上關(guān)閉了轉(zhuǎn)移群體以非正規(guī)形式在城市居留的大門。一方面，轉(zhuǎn)移群體無法通過正規(guī)渠道購買商品住房;另一方面，他們又被剝奪了在城市非正規(guī)居留的權(quán)利，因此他們雖然身在城市，但實際上缺乏生根立足的資源和能力，始終處于“漂浮”狀態(tài)，難以沉淀下來成為市民。與其說農(nóng)民工的流動打工生涯是城市化的過渡形態(tài)，還不如說他們?nèi)允桥R時到城市打工掙錢的農(nóng)民［15］。這從根本上決定了大多數(shù)進城務工農(nóng)民只能是往返于城鄉(xiāng)間的“候鳥”，而非真正意義上的城鎮(zhèn)化人口。

(三)治理策略與技術(shù)的差異

1.印度政府以服務為驅(qū)動的治理模式

為外來遷移人口提供可及的基本公共服務是印度政府城市化治理的主要策略和手段。過度城市化帶來的城市貧困人口增加、住房短缺、交通擁堵、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后等問題，都構(gòu)成印度城市可持續(xù)發(fā)展的嚴重阻礙。為此，印度政府加大了對轉(zhuǎn)移人口公共服務和基本保障的供給力度。主要舉措包括:啟動城市無家可歸人群安居工程(NPUH)，專門為無家可歸者提供過夜住處;設(shè)立“尼赫魯全國市區(qū)重建工程”(JNNURM)，以向城市貧困者提供住房保障、進行貧民窟改造、供應清潔水、建設(shè)社區(qū)公廁、鋪設(shè)下水管道等生活設(shè)施為主要目標［14］。為提升城市公共服務的效益，印度政府還在包括醫(yī)療保健、基礎(chǔ)教育、生活基本設(shè)施和供水等多個公共服務領(lǐng)域引入私人經(jīng)濟，采取公私合作等形式，通過建立公共服務生產(chǎn)的競爭機制為遷移群體提供多樣化的選擇機會。同時，為確保城市福利保障和公共服務真正惠及轉(zhuǎn)移群體，印度政府對服務提供方式進行了技術(shù)革新，通過建立與保障個體一一對應的服務號碼(Aadhaar)作為其受益資格的唯一標識，并將該號碼將金融、通訊、住房補貼、福利救濟等保障項目捆綁在一起，形成通行全國的、一體化的個人服務網(wǎng)絡(luò)，使服務項目提供的保障待遇直接抵達貧困群體［14］。此外，為確保政府承諾的公共服務能夠兌現(xiàn)，印度還制定了專門的《公共服務保障法案》(PSGA)，該法案賦予遷移者對政府提供公共服務的主動請求權(quán)、申訴權(quán)和司法救濟權(quán)，當政府拒不履行其公共服務承諾時，符合保障條件的貧困遷移者有權(quán)向司法部門提起申訴并要求獲得其應享有的福利待遇。該法案還就政府有關(guān)部門處理民眾對公共服務的投訴設(shè)置了時間期限，政府工作人員在處理申訴時超過規(guī)定期限將受到處罰，而受損的服務對象將獲得經(jīng)濟賠償。這種“權(quán)利本位”和互動式的治理策略大大提升了政府對民眾公共服務需求的回應性，增加了轉(zhuǎn)移群體對城市福利保障的可及性。

針對轉(zhuǎn)移人口的較系統(tǒng)性的公共服務體系支撐著印度城市秩序的良性運轉(zhuǎn)。與中國農(nóng)村勞動力的轉(zhuǎn)移階段相比，印度轉(zhuǎn)移人口的結(jié)構(gòu)已從第一代進入了第二、第三代。其遷移人口的代際轉(zhuǎn)換平穩(wěn)，沒有對印度城市社會產(chǎn)生劇烈沖擊，從側(cè)面反映出其人口轉(zhuǎn)移模式基本可持續(xù)。如果離開了政府架設(shè)的這些基本公共服務體系的保障，印度農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移的非可逆性和代際過渡的平穩(wěn)性是難以想象的。當然，和大多數(shù)發(fā)展中國家的政府一樣，印度政府在城市化公共服務的供給中也存在著尋租腐敗、低效和執(zhí)行能力欠缺等突出問題，但其以全體民眾為導向、以服務為驅(qū)動的模式仍不失為城鎮(zhèn)化治理的一個可資借鑒的亮點。

2.中國以政策為驅(qū)動的治理策略

在對農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移的治理中，中國政府向來強調(diào)政策的制定和供給，而疏于項目的規(guī)劃和實施，對政策執(zhí)行及績效評估的重視不足。在中央與地方的合作治理中，中央政府的宏觀政策綱要往往缺乏地方政府具體行動部署的有效支撐。在我國的行政傳統(tǒng)中，中央政府主要負責宏觀政策的研究與制定，而很少直接參與具體項目的立項和實施;地方政府則相應承擔著公共服務實際供給主體的角色。但在“上級政治”和“政績政治”的權(quán)力激勵體系中，地方政府及其官僚常常熱衷于政策形式的“精彩紛呈”和宣傳口號上的“慷慨豪邁”，而對向公眾提供真正合意的服務之行動缺乏動力。如針對農(nóng)民工面臨的不公待遇，中央政府先后出臺了用工培訓、就業(yè)權(quán)益保障和戶籍制度改革3個專項政策，并且在子女教育、養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷等方面也作了相應的安排，但由于地方政府缺乏有效的方案跟進和行動支撐，政策未能轉(zhuǎn)化為直接面向轉(zhuǎn)移群體的可及性服務，實際治理的效益不佳。針對廣東省的調(diào)查顯示，僅有4.6%的農(nóng)民工接受了政府提供的技能培訓服務，有子女在務工城市上學的家庭比率僅為10.8%，且以在民辦和打工子弟學校就讀為主;高達76.4%的農(nóng)民工對政府提供的公共服務不滿意［16］。雖然近年來中央政府密集出臺了大量與農(nóng)民工社會保障相關(guān)的政策，但農(nóng)民工的社保參保率仍停留在較低水平。以2010年為例，該年農(nóng)民工城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險的覆蓋率為21.4%，強制性工傷保險的參保率不到50%，而醫(yī)療保險參保率始終在30%左右徘徊［17］。公共服務的可及性(access)和便利性(reach)是政策有效性的重要標尺。目標受益群體無法企及的保障項目，即使有良好的設(shè)計意圖和初衷，最終也將因效益低下而淪為空洞無實的“符號政策”和“橡皮圖章”。公共治理的關(guān)鍵在于使其目標群體與服務項目之間有便利、順暢的連接通道，受益者無須花費高昂的交易成本即可享受項目提供的服務和保障。在中國，城鄉(xiāng)公共服務均等化的議題已列入了政府的決策議程，新的公共租賃房計劃也將城市外來務工人口納入保障范圍。但就總體而言，農(nóng)民工仍然缺乏對基本公共服務的可及性，難以享受政策所承諾的實惠。如何將政策轉(zhuǎn)化為直接面向轉(zhuǎn)移群體的實實在在的福利，如何在技術(shù)層面保證他們有效、便捷地享受公共服務是擺在政府面前的一道難題。

三、中印農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移中政府角色差異的后果及其成因簡析

(一)印度的城市化病

印度政府放任的人口遷移傳統(tǒng)在尊重和保障農(nóng)民基本生存和發(fā)展權(quán)利的同時，也使一些大城市的城市化病日益突出。大量人口涌入城市導致城市容量超載，基礎(chǔ)設(shè)施不堪重負，生活供水、環(huán)境衛(wèi)生等公共服務短缺，貧困與貧民窟問題嚴重，犯罪率上升，社會安全問題突出。印度2001年人口普查顯示，4030萬人口(相當于印度城市總?cè)丝诘?4.2%)居住在貧民窟中，其中絕大多數(shù)是18歲以下的年輕人，他們構(gòu)成暴力犯罪的主要群體來源［18］。在印度的四個特大城市——加爾各答、孟買、新德里和馬德拉斯則有將近一半的人口居住在貧民窟［13］。2009年，印度全國城市貧困人口數(shù)超過8000萬，貧困發(fā)生率高達25%［19］?！按蟪鞘胁　辈粌H降低了城市生活的品質(zhì)，也使印度城市的發(fā)展背上了沉重的包袱。因此，越來越多的研究者開始反思和批評政府的城市化政策，并努力探求破解“貧困的城市化”(urbanization of poverty)問題的方法。而印度政府也對治理策略也進行了相應調(diào)整，除了增加城市公共服務和保障供給力度外，通過大力發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟和中小城鎮(zhèn)來緩解大城市人口膨脹的壓力。

(二)中國城市化的滯后

中國規(guī)制型的遷移傳統(tǒng)雖然避免了類似印度城市貧困化和貧民窟現(xiàn)象等問題的出現(xiàn)，但無疑也阻礙了其城市化的進程。雖然以戶籍制度為核心的遷移政策對農(nóng)村勞動力輸出的阻礙越來越小，但城市公共服務和保障體系的壁壘卻始終構(gòu)成轉(zhuǎn)移人口城市化的重要障礙。絕大多數(shù)農(nóng)村勞動力在將青春和汗水貢獻給了城市之后，年老時(一般40歲左右①據(jù)第二次全國農(nóng)業(yè)普查數(shù)據(jù)，2006年40歲以下農(nóng)民工占農(nóng)民工總數(shù)的82%，說明轉(zhuǎn)移人口結(jié)構(gòu)非常年輕;大部分農(nóng)民工在40歲以后基本上就退出了城市勞動力市場。)卻不得不又返回農(nóng)村。這部分被迫“逃離”的勞動人口，正是中國城鎮(zhèn)化的缺口所在。城鎮(zhèn)化滯后直接制約著中國經(jīng)濟發(fā)展和社會轉(zhuǎn)型的實現(xiàn)。一方面，農(nóng)民不能脫離土地就無法倒逼土地制度的變革，以家庭為生產(chǎn)單位的小農(nóng)經(jīng)濟就難以轉(zhuǎn)化為集約化、規(guī)?；默F(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式，從而制約農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率的提高和農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展。另一方面，隨著人口增長率快速下降，新的年輕農(nóng)村勞動力輸出總量減小，難以彌補因年長勞動力返鄉(xiāng)而形成的大規(guī)模城市勞動力供給缺口，城市經(jīng)濟發(fā)展面臨“用工荒”的長期風險，這反過來又將阻礙中國工業(yè)化和經(jīng)濟增長的步伐。同時，城市化滯后也不利于縮小城鄉(xiāng)收入差距、一體化發(fā)展和平衡增長目標的實現(xiàn)。

(三)兩國政府角色差異的主要成因

印度政府傾向于將一個自由、包容的遷移體系看成是民眾謀求生存和發(fā)展機會的必備條件，是不可剝奪的個人權(quán)利。印度采用民主政治體系，通過民選代表和選票施加的影響，弱勢群體的訴求可直接傳遞到政府的政策議程之中。競選政治架構(gòu)決定了印度政府治理理念的多元化特征與價值取向的包容性。因為任何明顯偏袒特定利益群體的政策方案將面臨紛繁而尖銳的批評和責難，同時必須擔負高昂的協(xié)調(diào)與交易成本，因而很難通過審議而獲得合法性。民主政治過程的“妥協(xié)傾向”有利于不同階層在長期獲利上趨于均衡。通過遷移實現(xiàn)勞動力價值增值是個人尋求物質(zhì)保障和發(fā)展利益的本能反應，也是市場經(jīng)濟條件下勞動者生存權(quán)利的應有之義。在印度城鎮(zhèn)化的治理理念中，勞動者的遷移權(quán)被視為個人的一項基本經(jīng)濟權(quán)利，由法律賦予其在平等人權(quán)和生存權(quán)上的重要地位。印度果阿邦(GOA)2007的人口政策就明確將遷移權(quán)表述為一種基本人權(quán)，強調(diào)其對民眾生計的不可或缺性［20］。普遍的以個人權(quán)利至上的憲政體制，決定了印度政府不可能公然地以犧牲某一群體的利益而換取另一群體的保障和福利，在遷移體系的設(shè)計上同樣如此。

在我國長期的計劃體制下，政府在經(jīng)濟社會各領(lǐng)域中占居主導地位，掌控和支配著大量社會經(jīng)濟資源。經(jīng)濟社會中的很多部門，根據(jù)其與政府聯(lián)系緊密程度的不同，都被貼上“計劃內(nèi)(外)”、“體制內(nèi)(外)”的標簽，從而擁有不同的身份、享受不同的待遇。在農(nóng)村和城市兩個部門中，城市的地位和功能決定了其“體制內(nèi)”的屬性;而農(nóng)村則被排除在體制之外。城鄉(xiāng)被作為兩個差別化的體系割裂開來，形成了公共服務和保障上的“體制內(nèi)”和“體制外”壁壘。體制內(nèi)的群體享有比體制外的群體廣泛得多的、更好的公共服務與保障。在政府看來，城市經(jīng)濟是國民經(jīng)濟的核心部門，城市在國家政治、社會等領(lǐng)域居于中心地位，因此城市市民必須放在優(yōu)先保障的地位。而農(nóng)村因為有土地作為保障，政府對農(nóng)民的保障責任均由土地來承載，因而可以豁免對其的保障責任。而事實上，由于我國人多地少、農(nóng)民人均占有耕地面積小，再加上長期工業(yè)偏向的政策導致農(nóng)村投資嚴重短缺，土地的生產(chǎn)潛力能給予農(nóng)民的保障是非常有限的。政府治理亟需從城市偏向的政策體系中轉(zhuǎn)軌。

四、啟示:農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移中合意的政府角色建構(gòu)

(一)回歸本位:合理定位政府在農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移中的角色

在農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移治理中，市場和政府仍然是最主要的兩個調(diào)節(jié)機制。合意的政府角色建構(gòu)有賴于市場與政府在此過程中調(diào)節(jié)范圍的合理界定，做到“市場的歸市場，政府的歸政府”，使市場和政府機制的作用相輔相成、并行不悖。市場作為對資源配置起基礎(chǔ)性作用的機制，在農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移的過程中應發(fā)揮首要的、基本的和前提性的影響，政府不能排除和替代市場的基礎(chǔ)性作用;而政府則主要應承擔勞動力轉(zhuǎn)移秩序監(jiān)管和權(quán)益保障者的角色。首先，政府應履行公正的“裁判員”職責，尊重和照顧農(nóng)村轉(zhuǎn)移群體的利益訴求，將自由的遷移視為其基本人權(quán)的重要內(nèi)容，努力維護轉(zhuǎn)移群體通過遷移維系的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)。在工業(yè)化和城市經(jīng)濟的容量范圍內(nèi)，最大限度地支持農(nóng)村人口尋求擺脫貧困、改善自身經(jīng)濟福利狀況的努力。充分利用市場機制優(yōu)化配置城鄉(xiāng)勞動力資源，清除勞動力自由流動的制度障礙，逐步形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動力市場。其次，作為遷移秩序監(jiān)管者和公共產(chǎn)品的供給者，政府要在合理規(guī)劃和引導農(nóng)村勞動力有序轉(zhuǎn)移的同時，不斷加強城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提升城市承載容量，做好接納轉(zhuǎn)移人口的配套物質(zhì)準備;加大對中小城市特別是縣級城市的投資傾斜力度，努力增強其經(jīng)濟吸引力，引導農(nóng)民就地就近轉(zhuǎn)移，通過產(chǎn)業(yè)分散布局緩解大城市人口集聚壓力。

(二)價值多元化:開啟包容性的城市化治理進程與模式

轉(zhuǎn)移人口不是城市的臨時寄居人口，而是有待于被城市吸納和接收的準城市人口。漠視轉(zhuǎn)移群體市民化的總體趨勢違背城市化發(fā)展的客觀規(guī)律。在農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移與城市經(jīng)濟社會發(fā)展的關(guān)系上，政府應站在城市化大勢和長遠發(fā)展的戰(zhàn)略高度，統(tǒng)籌考慮轉(zhuǎn)移群體的歷史歸宿;加強頂層設(shè)計，著手制定城鎮(zhèn)化整體規(guī)劃、宏觀策略和時間路線圖，有計劃、分步驟地化解城鎮(zhèn)化難題。這首先要求政府在治理理念上，擯棄以城市利益為中心的政策取向，采取分享式和包容性的多元治理價值。城市經(jīng)濟發(fā)展不僅僅是城市市民的機遇，也是包括農(nóng)村轉(zhuǎn)移群體在內(nèi)的全體社會成員的共同機遇。政府應打破城鄉(xiāng)二元分割的保障壁壘，逐步破除包括戶籍制度在內(nèi)的束縛勞動力自由流動的體制機制障礙，建立普惠、可及的城市公共服務體系，為農(nóng)村轉(zhuǎn)移群體提供住房、醫(yī)療、教育等基本保障，改善他們在城市永續(xù)生存的環(huán)境和條件，降低其市民化的門檻。注重機會均等和待遇公平，促使轉(zhuǎn)移人口更多地從城市經(jīng)濟發(fā)展中受益。勞動力轉(zhuǎn)移是挑戰(zhàn)也是機遇。政府應利用好這一機遇，加快城鎮(zhèn)化步伐，為工業(yè)化和城市經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展奠定良好的基礎(chǔ)，避免城鎮(zhèn)化滯后造成的負面效應。通過包容性的治理使農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移成為一種“帕累托改進”，實現(xiàn)城市人口和轉(zhuǎn)移群體共贏的雙重社會效益。

(三)實現(xiàn)城市化公共服務的有效供給

新型城鎮(zhèn)化策略是發(fā)展中國家城市化弊病留給我們的深刻啟示。如何在城鎮(zhèn)化過程中避免城市化病的負面影響，增強城鄉(xiāng)發(fā)展的可持續(xù)性和協(xié)調(diào)性，保持經(jīng)濟社會的良性運行，離不開有效的城鎮(zhèn)化治理。就城鎮(zhèn)化而言，有效治理的關(guān)鍵在于向轉(zhuǎn)移群體提供可及、便捷的公共服務，使政府的福利保障能夠有效地“抵達”目標群體，并使之成為其市民化的有力支撐。按照公共服務供給可及性的要求，政府在制定有關(guān)農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移的政策時，應強調(diào)政策目標的具體性、時限性、可操作性和可測量性，注重政策配套方案的實施和跟進，增強以結(jié)果導向的政策評價和服務問責，將政策轉(zhuǎn)變?yōu)檗D(zhuǎn)移群體可及的、實實在在的保障和服務。在這方面，印度政府實行的《公共服務保障法案》值得借鑒。對中國城市政府而言，尤其應增強農(nóng)民工對城市保障性住房、隨遷子女就學、就業(yè)培訓、社會保障等方面的公共服務的可及性，努力擴大基本公共服務的均等化程度和覆蓋水平，逐步降低服務準入條件和技術(shù)門檻，增強保障項目的效益和效能。在公共服務體系的設(shè)計上，要特別注重制度的公平性和適切性，防止政策成為再次剝奪轉(zhuǎn)移群體的逆向調(diào)節(jié)工具。

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On the Differences，Causes and Lessons of Government Role in the Process of Rural Labor Transfer in China and India

XIONG Jing－wei，ZHONG Zhang－bao

(Sociology Department，Huazhong Agricultural University，Wuhan430070，China)

Due to distinctions of institutional structures and ecologies of public administration，China and India show great differences in governance philosophy of rural labor transfer and urbanization strategies．Generally，there are three major differences between them．Firstly，India is market－regulation based while China is government－regulation based in this process．Secondly，India adopts a more inclusive urbanization strategy while China adopts a more city－centered strategy．Thirdly，India is characterized by a service－driven pattern while China features a policy－driven pattern in terms of the rural－urban migration governance．The two countries should learn from each other on urbanization governance to enhance and optimize their policy effectiveness in aspects like positioning of government role，re－distributing welfare benefits between rural and urban sectors，as well as modernizing public service delivery．

rural labor force;transfer;urbanization;governance;difference

C913

A

1002－9753(2013)07－0016－09

2012－09－14

2013－04－23

熊景維(1985－)，男，漢族，湖北咸寧人，華中農(nóng)業(yè)大學講師，管理學博士，研究方向:城鎮(zhèn)化治理。

(本文責編:辛 城)