□ 郁建興 邱 越

隨著社會建設(shè)的不斷推進(jìn)，城市居民對社區(qū)服務(wù)供給水平的要求越來越高。在這一背景下，建立健全社區(qū)服務(wù)供給的主體結(jié)構(gòu)，創(chuàng)新服務(wù)供給機(jī)制，構(gòu)建優(yōu)質(zhì)高效的社區(qū)服務(wù)供給模式，具有重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。本文基于寧波市鎮(zhèn)海區(qū)招寶山街道的“微民生”工程案例，聚焦社區(qū)服務(wù)供給中的主體結(jié)構(gòu)與機(jī)制創(chuàng)新，試圖探尋提高社區(qū)服務(wù)供給質(zhì)量的答案。

一、社區(qū)服務(wù)及其供給

建設(shè)服務(wù)型政府要求地方政府關(guān)注民眾福利。在相當(dāng)長時(shí)間里，地方政府主要將精力集中于基本公共服務(wù)供給上。但是，居民的福利水平不僅僅取決于基本公共服務(wù)的供給水平，社區(qū)服務(wù)供給水平對居民福利水平也有相當(dāng)大的影響。

民政部1993年發(fā)布的《關(guān)于加快發(fā)展社區(qū)服務(wù)業(yè)的意見》將社區(qū)服務(wù)業(yè)定義為“在政府倡導(dǎo)下，為滿足社會成員多種需求，以街道、鎮(zhèn)和居委會的社區(qū)組織為依托，具有社會福利性的居民服務(wù)業(yè)”。這說明社區(qū)服務(wù)具有福利性和公益性色彩，政府不能在其中缺位。在較長時(shí)期內(nèi)，我國大多數(shù)社區(qū)服務(wù)項(xiàng)目依托主要由當(dāng)?shù)卣顿Y和開辦的社區(qū)服務(wù)中心運(yùn)行，但因?yàn)檎度胗邢?，所以社區(qū)服務(wù)中心商業(yè)化乃至空殼化成為了當(dāng)時(shí)較為普遍的問題。2011年，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃(2011－2015年)》，提出要加強(qiáng)社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)，滿足日趨個(gè)性化、多元化的社區(qū)居民服務(wù)需求。2013年全國民政工作會議提出要在構(gòu)建基本公共服務(wù)、便民利民服務(wù)、志愿互助服務(wù)相銜接的社區(qū)服務(wù)體系上取得新進(jìn)展。這就要求地方政府以適應(yīng)當(dāng)?shù)厍闆r的方式參與社區(qū)服務(wù)供給。北京、浙江等地都提出并基本實(shí)現(xiàn)了社區(qū)工作服務(wù)用房達(dá)到350㎡以上的目標(biāo)。然而，目前大多地區(qū)居民的社區(qū)服務(wù)需求仍然沒有得到充分滿足。如果說對于基本公共服務(wù)水平較低的地區(qū)而言，地方政府需要將更多的精力集中于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和基本公共服務(wù)供給的話，那么對那些基本公共服務(wù)供給水平相對較高的地區(qū)而言，進(jìn)一步提高社區(qū)服務(wù)質(zhì)量就成為了當(dāng)?shù)卣豁?xiàng)重要而緊迫的任務(wù)。

社區(qū)服務(wù)與基本公共服務(wù)之間有許多相似之處，如兩者在內(nèi)容上都涵蓋了教育、養(yǎng)老、衛(wèi)生等議題，兩者的供給中政府都要承擔(dān)相應(yīng)的重要責(zé)任，兩者都鼓勵(lì)多元主體共同參與供給等。但是它們之間仍然存在著許多差別(見表1)。

表1 社區(qū)服務(wù)與基本公共服務(wù)比較

基于社區(qū)服務(wù)與基本公共服務(wù)之間的相同、相似之處，地方政府可以借鑒基本公共服務(wù)供給中的許多經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，應(yīng)用到社區(qū)服務(wù)供給中。而這兩者之間的差別使得政府不能簡單地在社區(qū)服務(wù)供給中套用基本公共服務(wù)供給的工作方式和工作流程。有時(shí)，兩者之間的相似性反而可能誤導(dǎo)地方政府的社區(qū)服務(wù)供給。準(zhǔn)確區(qū)分兩者具有重要意義。

在我們看來，基本公共服務(wù)供給與社區(qū)服務(wù)供給之間最重要的區(qū)別是，前者是政府的當(dāng)然職責(zé)，而后者因?yàn)槠涫芤嫒巳翰⒎侨w公民，具有個(gè)性化、非規(guī)?；奶卣?，所以政府很難也不應(yīng)將社區(qū)服務(wù)完全承擔(dān)起來。對基本公共服務(wù)供給機(jī)制的研究多討論的是如何更加高效地提供高質(zhì)量的基本公共服務(wù)，很少涉及政府責(zé)任的分擔(dān)程度的問題，而政府參與社區(qū)服務(wù)供給的討論中，除了提高效率以外，主體間責(zé)任分擔(dān)也是不能繞開的話題。

主體間責(zé)任分擔(dān)當(dāng)然意味著多元主體的參與?；竟卜?wù)和社區(qū)服務(wù)在多元主體參與這一點(diǎn)上存在著很多相似之處。政府單獨(dú)供給基本公共服務(wù)往往被認(rèn)為效率不高，而基本公共服務(wù)所具有的非競爭性、非排他性的色彩又使得單純的市場機(jī)制無法發(fā)揮出應(yīng)有的作用。因此，基本公共服務(wù)供給的過程也是這些主體之間進(jìn)行職能分配、各司其職的過程。其中政府和第三部門在國內(nèi)外公共服務(wù)供給中表現(xiàn)得尤為活躍。社區(qū)服務(wù)供給中更是主體眾多。早在1992年，就有文獻(xiàn)指出城市社區(qū)服務(wù)牽涉到家庭、社區(qū)、社會團(tuán)體、工作單位和黨政機(jī)關(guān)，這些主體應(yīng)被串在一起，形成合力①唐鈞:《關(guān)于城市社區(qū)服務(wù)的理論思考》，《中國社會科學(xué)》，1992年第4期。。目前，民政部門是社會服務(wù)的行業(yè)主管部門，負(fù)責(zé)制定社區(qū)服務(wù)業(yè)的規(guī)劃、政策及法規(guī)，進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)和服務(wù);加強(qiáng)從業(yè)管理，實(shí)行資格認(rèn)證，保證社區(qū)服務(wù)的社會福利性和居民服務(wù)的正確方向;建立統(tǒng)計(jì)指標(biāo)體系，進(jìn)行科學(xué)評估。街道、居委會等行政和自治組織是落實(shí)執(zhí)行社區(qū)服務(wù)政策、推動社區(qū)服務(wù)發(fā)展的主體②婁成武、孫萍:《社區(qū)管理》，高等教育出版社2003年版，第186頁。。社區(qū)服務(wù)供給的多元主體案例非常多，比如新加坡政府在社區(qū)建設(shè)中主要制定政策并實(shí)施監(jiān)督管理，所有私人企業(yè)和個(gè)人能夠開展的服務(wù)項(xiàng)目全部交給私人。為了更好地管理社區(qū)事務(wù)，政府專設(shè)一個(gè)名為“人民協(xié)會”的職能部門作為基層組織的主管機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)社區(qū)事務(wù)的組織、領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)，承擔(dān)上傳下達(dá)的工作任務(wù)③張春楓:《新加坡社區(qū)管理服務(wù)的啟示》，湖南民政網(wǎng)，2012－12－04。。

在多元主體互動的過程中，為了盡可能減少互動所產(chǎn)生的交易成本，需要建立一套合理的制度框架，留出足夠的制度創(chuàng)新空間。治理結(jié)構(gòu)應(yīng)當(dāng)由不同的交易屬性決定，產(chǎn)生于多元主體之間的大量重復(fù)博弈①吳玉霞、郁建興:《服務(wù)型政府視野中的公共服務(wù)分工》，《浙江社會科學(xué)》，2011年第12期。。政府購買服務(wù)是一種常見的結(jié)構(gòu)。有許多學(xué)者基于案例，對我國非政府組織參與政府公共服務(wù)購買的類型進(jìn)行了區(qū)分，如王名等就基于政府與社會組織之間的關(guān)系將這種參與分為三個(gè)模式，分別是依賴關(guān)系非競爭性購買、獨(dú)立關(guān)系非競爭性購買和獨(dú)立關(guān)系競爭性購買②王名、樂園:《中國民間組織參與公共服務(wù)購買的模式分析》，《中共浙江省委黨校學(xué)報(bào)》，2008年第4期。。而韓俊魁則主要將這種行為分為競爭性購買和非競爭性購買兩大類，主要區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)是公開招標(biāo)和建立在不同主體契約關(guān)系之上的購買程序和購買合同兩大要件的存在與否③韓俊魁:《當(dāng)前我國非政府組織參與政府購買服務(wù)的模式比較》，《經(jīng)濟(jì)社會體制比較》，2009年第6期。?？偟膩碚f，他們對政府與社會組織關(guān)系的判斷基本一致。

政府購買服務(wù)優(yōu)點(diǎn)顯而易見，但其風(fēng)險(xiǎn)也不應(yīng)被忽視。周俊對政府購買公共服務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)做了認(rèn)真的研究，認(rèn)為表演性的服務(wù)購買對無論政府還是非政府組織都是需要注意的執(zhí)行性風(fēng)險(xiǎn)。這需要政府加強(qiáng)對政府購買公共服務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)識和管理，在引入和建立這一制度的同時(shí)，確立以政府、供應(yīng)方和公民三方為主體，以公共責(zé)任為核心的風(fēng)險(xiǎn)防范框架，并為這一責(zé)任結(jié)構(gòu)的實(shí)現(xiàn)創(chuàng)造制度、組織和社會環(huán)境④周俊:《政府購買公共服務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)及其防范》，《中國行政管理》，2010年第6期。。

對政府購買公共服務(wù)過程中的責(zé)任分配問題，2004年世界銀行報(bào)告專門為此建立了一個(gè)公共服務(wù)提供的責(zé)任框架，認(rèn)為提供公共服務(wù)的政府對居民擁有長線責(zé)任，而實(shí)際生產(chǎn)公共服務(wù)的主體如非政府組織則主要對(作為委托方的)政府持有短線責(zé)任⑤世界銀行:《讓服務(wù)惠及窮人》，中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社2004年版，第49頁。?？梢?，供給方式的變化并不影響政府在基本公共服務(wù)供給中對公民所負(fù)的責(zé)任。

由此可見，要更好地提供公共服務(wù)，需要建立合適的機(jī)制。作為一個(gè)復(fù)雜系統(tǒng)，公共服務(wù)供給在實(shí)踐中會出現(xiàn)不同機(jī)制混合的現(xiàn)象。對此，我們曾提出了公共服務(wù)供給的復(fù)合模型，認(rèn)為在公共服務(wù)生產(chǎn)中存在二次分工，第一次分工是將公共服務(wù)的規(guī)劃者和生產(chǎn)者進(jìn)行分離;第二次分工則發(fā)生在生產(chǎn)者整合其他服務(wù)資源來生產(chǎn)其自身本不能有效生產(chǎn)的服務(wù)時(shí)。這一模型說明公共服務(wù)復(fù)合供給機(jī)制的關(guān)鍵是把社會生活中分散的、個(gè)性化的服務(wù)需求與不規(guī)則的供給進(jìn)行對接，使得提高供給效率和公平程度成為可能⑥郁建興、吳玉霞:《公共服務(wù)供給機(jī)制創(chuàng)新:一個(gè)新的分析框架》，《學(xué)術(shù)月刊》，2009年第12期。。楊團(tuán)等也基于案例研究為政府委托非政府非營利組織經(jīng)管社區(qū)乃至社會公共設(shè)施進(jìn)行了探索⑦楊團(tuán):《社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施托管的新模式——以羅山市民會館為例》，《社會學(xué)研究》，2001年第3期。。

在社區(qū)中，比較常見的服務(wù)主體包括居委會和社區(qū)社會組織。居委會在法律上被規(guī)定為第三部門，卻同時(shí)具有政府派出機(jī)構(gòu)的濃厚色彩。根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)社區(qū)服務(wù)工作的意見》，社區(qū)居委會是協(xié)助政府了解社區(qū)居民需求的助手，在便民服務(wù)提供和組織居民、發(fā)動社會各方面力量參與方面有著獨(dú)特的優(yōu)勢。因此，當(dāng)我們討論社區(qū)服務(wù)供給時(shí)，不應(yīng)忽視社區(qū)居委會這一重要主體。

社區(qū)社會組織也是社區(qū)內(nèi)活躍的重要主體。我們曾經(jīng)指出，在社區(qū)社會組織的發(fā)展過程中，普遍存在著政策統(tǒng)一性不足、對政府依賴性較強(qiáng)、自身能力相對較弱、發(fā)展不平衡等問題。因此，政府需要在制度化規(guī)定社區(qū)社會組織的地位和功能后，賦予社區(qū)社會組織更多的服務(wù)職能，減少政府直接提供社區(qū)相關(guān)服務(wù)的職能，將這種職能通過購買服務(wù)等形式交給相應(yīng)的社區(qū)社會組織，在協(xié)同過程中以居民需求為導(dǎo)向，推動多元主體參與，建立扁平化、彈性化的互動網(wǎng)絡(luò)⑧郁建興、金蕾:《社區(qū)社會組織在社會管理中的協(xié)同作用——以杭州市為例》，《經(jīng)濟(jì)社會體制比較》，2012年第4期。。

圖1 社區(qū)服務(wù)供給機(jī)制示意圖

為了在社區(qū)服務(wù)供給中做到服務(wù)質(zhì)量與責(zé)任分擔(dān)的平衡，我們建立了一種社區(qū)服務(wù)供給機(jī)制模型(見圖1)。在這一機(jī)制中，政府的主要任務(wù)包括建立和維持機(jī)制的運(yùn)轉(zhuǎn)，監(jiān)督、指導(dǎo)規(guī)制社區(qū)主體的運(yùn)行，并為社區(qū)服務(wù)的運(yùn)行提供部分資金;社區(qū)服務(wù)主體在政府的監(jiān)督、規(guī)制下為社區(qū)居民提供服務(wù)，同時(shí)也對政府進(jìn)行監(jiān)督。社區(qū)服務(wù)主體之間應(yīng)該存在競爭，這種競爭表現(xiàn)在對政府和居民的爭取上。居民監(jiān)督社區(qū)服務(wù)的具體運(yùn)行，向具體執(zhí)行社區(qū)服務(wù)的社區(qū)服務(wù)主體提供意見和反饋，并針對不滿意或空白的社區(qū)服務(wù)項(xiàng)目成立新的社區(qū)主體，參與社區(qū)服務(wù)供給的競爭。與此同時(shí)，居民也可以直接對政府提出意見、反饋，并對政府在這一框架中的行為進(jìn)行監(jiān)督。在這一框架中，政府主要負(fù)責(zé)構(gòu)建起社區(qū)服務(wù)的供給機(jī)制。機(jī)制建立后，政府的主要責(zé)任在于維護(hù)機(jī)制運(yùn)行，并在有余力的情況下對社區(qū)服務(wù)進(jìn)行指導(dǎo)和補(bǔ)貼。這里與基本公共服務(wù)多元主體供給不同的是，社區(qū)主體對居民并不僅僅承擔(dān)對客戶的短線責(zé)任。相比于基本公共服務(wù)供給中的服務(wù)供給方，他們對居民承擔(dān)了更多的責(zé)任。如果居民對這些社區(qū)服務(wù)主體所提供的服務(wù)不滿意，一方面如同基本公共服務(wù)供給一樣，他們可以向服務(wù)提供方和服務(wù)生產(chǎn)方提出意見，另一方面他們也可以成立或引入新的服務(wù)主體參與到服務(wù)的供給中。這樣也能使得社區(qū)服務(wù)內(nèi)容與時(shí)俱進(jìn)，及時(shí)滿足居民的合理需要。

相應(yīng)地，政府在這一模式中不對社區(qū)服務(wù)負(fù)“全”責(zé)，居民可以獨(dú)自或組團(tuán)參與供給社區(qū)服務(wù)，這是這一模式與政府購買基本公共服務(wù)相比的最大變化。盡管如此，政府仍可利用資金和競爭的設(shè)計(jì)保證服務(wù)質(zhì)量在一定水準(zhǔn)之上。

我們認(rèn)為，這樣的機(jī)制能夠平衡政府的責(zé)任與社區(qū)服務(wù)的績效，而要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，需要思路明確清晰、能力足以發(fā)揮主導(dǎo)作用的政府，以及積極參與的社區(qū)多元主體。

寧波市鎮(zhèn)海區(qū)招寶山街道以“微民生”工程作為平臺，將居委會、社區(qū)社會組織、駐區(qū)企業(yè)乃至居民個(gè)人等都納入社區(qū)服務(wù)供給機(jī)制中，在政府主導(dǎo)下提供符合居民需要的社區(qū)服務(wù)。社區(qū)服務(wù)項(xiàng)目主要由社區(qū)多元主體而非政府負(fù)責(zé)具體運(yùn)行，政府的主要工作是建立、維護(hù)和運(yùn)行“微民生”機(jī)制。這一探索取得了良好績效，驗(yàn)證了上述機(jī)制模型的有效性。

二、案例:寧波市鎮(zhèn)海區(qū)招寶山街道“微民生”工程

招寶山街道位于寧波市鎮(zhèn)海區(qū)東部，是鎮(zhèn)海區(qū)政治、經(jīng)濟(jì)、文化中心，下轄10個(gè)社區(qū)，人口共計(jì)6．23萬人。早在數(shù)年前，寧波市就已經(jīng)對各級政府單位所需承擔(dān)的民生責(zé)任進(jìn)行了明確的劃分，其中被劃入基本公共服務(wù)的教育、醫(yī)療、住房等公共服務(wù)供給均交由區(qū)及以上層級政府提供，而街道主要負(fù)責(zé)社區(qū)服務(wù)、協(xié)助社會秩序、促進(jìn)就業(yè)等工作。以教育為例，自2002年鎮(zhèn)海區(qū)調(diào)整了招寶山街道小學(xué)的管理體制后，招寶山街道轄區(qū)內(nèi)的小學(xué)、初中教育經(jīng)費(fèi)不再由招寶山街道統(tǒng)籌。在居民的基本公共服務(wù)需求已基本被覆蓋，且街道事實(shí)上并不承擔(dān)基本公共服務(wù)供給任務(wù)的背景下，招寶山街道將注意力集中于滿足居民個(gè)性化的社區(qū)服務(wù)。同浙江省其他地方一樣，招寶山街道也以居委會管轄范圍劃分社區(qū)。

招寶山街道于2009年開始實(shí)施“微民生”工程，通過項(xiàng)目制的方式將居民個(gè)性化、非規(guī)?；墓卜?wù)需求擇優(yōu)發(fā)包給各方主體，有效改進(jìn)了社區(qū)居民公共服務(wù)的供給效率?！拔⒚裆惫こ添?xiàng)目在內(nèi)容上涵蓋助老助殘、健康促進(jìn)、精神文明、日常生活、社會管理等五大類型。服務(wù)提供方包括政府、社區(qū)、社會組織、駐社區(qū)單位、企業(yè)。

在招寶山街道的“微民生”工作實(shí)踐中，(社區(qū))社會組織是重要的承擔(dān)主體。還有一些項(xiàng)目雖然由社區(qū)“兩委”予以組織執(zhí)行，但是其中很大一部分參與的人員也是社區(qū)中擁有一技之長的骨干。如有些項(xiàng)目中社區(qū)發(fā)動樓組長等積極分子參與項(xiàng)目的執(zhí)行。這樣的志愿者隊(duì)伍雖然沒有“社會組織”之名，卻也符合其他社區(qū)社會組織所擁有的大多數(shù)特征?！拔⒚裆表?xiàng)目也激發(fā)了不少新的社區(qū)社會組織。

表2 招寶山街道“微民生”項(xiàng)目街道、社區(qū)級別項(xiàng)目對比

由表2可以看出，“微民生”項(xiàng)目主要承擔(dān)對象是社區(qū)中的各類主體。在這里，街道辦事處與社區(qū)之間有了很明顯的區(qū)別——街道借這一平臺實(shí)現(xiàn)一些覆蓋整個(gè)街道范疇的服務(wù)供給，而社區(qū)則主要在其范圍內(nèi)組織人員完成其任務(wù)。而由這些項(xiàng)目所得到的相對有限的經(jīng)費(fèi)中不難看出，其承擔(dān)的也絕不是被列入社會政策范疇的基本公共服務(wù)供給任務(wù)。這體現(xiàn)了“微民生”項(xiàng)目主體豐富，形式靈活的特征。

社區(qū)社會組織之所以能夠在其中起到中流砥柱的作用，至少部分需要?dú)w功于招寶山街道為這些社會組織提供的配套培育舉措，其中較為重要的是社區(qū)社會組織聯(lián)合會。2008年9月招寶山街道主導(dǎo)成立了社區(qū)社會組織聯(lián)合會，接受在街道轄區(qū)內(nèi)的尚未達(dá)到民政局登記條件，但有規(guī)范化的固定名稱、固定的組織負(fù)責(zé)人、相對固定的活動場所、組織章程、能正常開展活動并有一定社會影響力的，會員人數(shù)達(dá)到25人以上的社區(qū)社會組織的加入。目前，聯(lián)合會共有會員224個(gè)，其中個(gè)人會員18名，團(tuán)體會員206個(gè)(包括社區(qū)社會組織173家)。以這一聯(lián)合會為樞紐，招寶山街道每年為90多個(gè)社區(qū)社會組織提供從1000到4000元不等的日常經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助，這筆經(jīng)費(fèi)由街道和社區(qū)以6:4的比例劃撥;同時(shí)每年約安排50萬資金組織社區(qū)服務(wù)項(xiàng)目，向社區(qū)社會組織購買服務(wù)。此外，街道還會對獲得“街道十佳稱號”的社區(qū)社會組織提供每年2000元的獎(jiǎng)勵(lì)，并對在重大比賽、活動中獲獎(jiǎng)或被表彰的社會組織提供一次性配套獎(jiǎng)勵(lì)。除了經(jīng)費(fèi)支持和項(xiàng)目發(fā)包外，聯(lián)合會還為社區(qū)社會組織編印了工作手冊，組織社區(qū)社會組織負(fù)責(zé)人舉辦業(yè)務(wù)培訓(xùn)班和交流會議等，促進(jìn)社區(qū)社會組織的正規(guī)發(fā)育。

此外，針對社區(qū)社會組織最為欠缺的活動用房，該街道累計(jì)新建、改建社區(qū)活動用房6000余平方米;整合而成各類社區(qū)文化服務(wù)活動廣場16個(gè)，社區(qū)服務(wù)活動點(diǎn)100余個(gè);社區(qū)平均配套服務(wù)用房面積達(dá)到1500平方米。這些平臺為社區(qū)社會組織提供了活動的場地。

這些措施配套的實(shí)施，推動了招寶山街道社區(qū)社會組織的發(fā)展。這些社區(qū)社會組織既較好地完成街道所發(fā)包的任務(wù)，也提升了組織社區(qū)活動、參與社區(qū)服務(wù)供給的能力。

“微民生”項(xiàng)目的運(yùn)行包括需求確定、項(xiàng)目立項(xiàng)、項(xiàng)目執(zhí)行、項(xiàng)目評估四個(gè)階段(見圖2)。其中項(xiàng)目評估結(jié)果將反饋到街道并作為之后工作的依據(jù)。

圖2 “微民生”項(xiàng)目運(yùn)行流程圖

在目前“微民生”項(xiàng)目運(yùn)行過程中，絕大多數(shù)服務(wù)項(xiàng)目的需求確定是通過居民聽證會論證、共建理事會商討、居民代表大會審議等程序后確定。而經(jīng)過“微民生”工程運(yùn)行幾年的探索之后，當(dāng)前社區(qū)服務(wù)項(xiàng)目在推出前，街道還要進(jìn)行資源調(diào)查和立項(xiàng)審批。每個(gè)項(xiàng)目的運(yùn)行時(shí)間原則上為一年，項(xiàng)目結(jié)束后，招寶山街道將組織評估組，按照既定程序?qū)ι鐓^(qū)服務(wù)項(xiàng)目進(jìn)行評估，評估從項(xiàng)目流程、項(xiàng)目實(shí)施、項(xiàng)目成效三個(gè)方面及項(xiàng)目的有效性、項(xiàng)目的適用范圍、項(xiàng)目的效益、項(xiàng)目的推廣性、項(xiàng)目的可持續(xù)性等五個(gè)指標(biāo)進(jìn)行動態(tài)評估。項(xiàng)目評估通過滿意度測評、聽取項(xiàng)目自評匯報(bào)、查閱有關(guān)資料及實(shí)地抽查等形式進(jìn)行，評估結(jié)果與街道的資金補(bǔ)助直接掛鉤，確保了社區(qū)服務(wù)項(xiàng)目的針對性和實(shí)效性。街道和社區(qū)還會繼續(xù)支持和推廣被評估為“持續(xù)發(fā)展好”，被認(rèn)為有推廣價(jià)值的項(xiàng)目。近幾年“微民生”工程各年的評估結(jié)果及相應(yīng)的資金投入見表3。

表3 招寶山街道“微民生”項(xiàng)目評估情況

可見，招寶山街道對“微民生”項(xiàng)目的評估并不是形式性的，而且每個(gè)項(xiàng)目的評估結(jié)果與補(bǔ)助水平相關(guān)。評估除了與資金掛鉤以外，評估組也將對各項(xiàng)目在街道內(nèi)的可推廣性做出判定，并在街道范圍內(nèi)推廣成功的項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)。街道、社區(qū)除了補(bǔ)貼當(dāng)年立項(xiàng)的“微民生”工程項(xiàng)目外，也向值得推廣的項(xiàng)目提供持續(xù)支持。僅2012年，街道、社區(qū)就對16個(gè)2012年之前立項(xiàng)的項(xiàng)目進(jìn)一步撥付了總額達(dá)74．232萬元的補(bǔ)助資金，其中社區(qū)投入54．032萬元，街道補(bǔ)貼16．2萬元。

這些與評估結(jié)果掛鉤的舉措，使“微民生”項(xiàng)目的整個(gè)運(yùn)行過程變?yōu)榱碎]環(huán)回路。反饋結(jié)果將能使得效果良好的項(xiàng)目得以繼續(xù)發(fā)展，而及時(shí)中止不合適的項(xiàng)目。閉環(huán)使得作為發(fā)包方的街道能夠?qū)?xiàng)目執(zhí)行過程中出乎意料外的情況做出及時(shí)回應(yīng)或至少做出回應(yīng)，這一設(shè)計(jì)有利于在項(xiàng)目結(jié)束時(shí)得到與預(yù)期相近的結(jié)果。這對于具有非規(guī)模化、個(gè)性化特征的社區(qū)服務(wù)而言，尤為重要。

表4 “微民生”項(xiàng)目中各社區(qū)承擔(dān)的項(xiàng)目數(shù)量和項(xiàng)目得到的投入總量

2009年是“微民生”工程的第一年，完成了包括社區(qū)LED平臺建設(shè)在內(nèi)的一些硬件建設(shè)項(xiàng)目，因此相應(yīng)的經(jīng)費(fèi)投入較多。2012年，一些社區(qū)在新增項(xiàng)目數(shù)量上有下滑趨勢，但這些社區(qū)仍在支持若干經(jīng)評估被認(rèn)為有持續(xù)發(fā)展價(jià)值的項(xiàng)目，如城東社區(qū)就仍在支持著2010年推出的兩個(gè)被評估為“持續(xù)發(fā)展好”項(xiàng)目。社區(qū)在“微民生”工程中的積極參與和居民們對“微民生”工程項(xiàng)目的好評(見表5)，說明這種社區(qū)服務(wù)供給方式本身受到從街道到社區(qū)乃至居民等各界參與者的廣泛認(rèn)可。

表5 招寶山街道居民在調(diào)查中對“微民生”項(xiàng)目的評價(jià)結(jié)果

三、案例分析

縱觀寧波鎮(zhèn)海招寶山的“微民生”工程，可以發(fā)現(xiàn)其以下特征。

首先，地方政府在實(shí)施“微民生”項(xiàng)目中明確了公域與私域之間的界限。盡管“微民生”工程中的項(xiàng)目都在街道層面上完成立項(xiàng)，但是項(xiàng)目從產(chǎn)生到運(yùn)行都在社區(qū)層面上完成。街道對項(xiàng)目的主要干預(yù)表現(xiàn)在對項(xiàng)目的評估、與評估結(jié)果相掛鉤的經(jīng)費(fèi)撥給以及優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目的街道內(nèi)推廣上。在這一過程中，雖然政府將服務(wù)送入了社區(qū)，卻并沒有干涉社區(qū)的自我運(yùn)行，兩者之間的邊界仍然明確而穩(wěn)定。這既有別于一些地方所推行的由政府派出機(jī)構(gòu)向社區(qū)居民提供類似物業(yè)服務(wù)的社區(qū)服務(wù)或利用項(xiàng)目制平臺向社區(qū)服務(wù)進(jìn)行全額政府撥款，又有別于一些地方因?yàn)榻?jīng)費(fèi)、財(cái)政的不足等原因而忽視社區(qū)服務(wù)供給的現(xiàn)象。前者不僅無助于高效地向居民提供高質(zhì)的社區(qū)服務(wù)，也模糊了政府與社會的邊界;后者則更是地方政府未能充分履行政府職能的表現(xiàn)。

其次，地方政府積極創(chuàng)新公共服務(wù)供給機(jī)制。在較長時(shí)期內(nèi)，我國地方政府的工作重心在于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和基本公共服務(wù)供給。隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和不同層級地方政府間分工的細(xì)化，正如我們在招寶山街道所看到那樣，街道從為轄區(qū)內(nèi)居民提供基本公共服務(wù)中被“解脫”了出來，進(jìn)而將工作對象轉(zhuǎn)移到了具有非規(guī)?；?、個(gè)性化等特征的社區(qū)服務(wù)供給上。在工作對象特性發(fā)生巨大變化的情況下，如果地方政府仍然守著原有的工作方式不變，那么其工作效果勢必將受到負(fù)面影響。只有進(jìn)行地方政府創(chuàng)新，改革工作機(jī)制，才能適應(yīng)全新的工作環(huán)境，保證政府工作的效果。在“微民生”工程體制中，通過評價(jià)反饋以及與之掛鉤的資金補(bǔ)貼、獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，招寶山街道有機(jī)會對社區(qū)中為數(shù)眾多的活動主體和服務(wù)項(xiàng)目進(jìn)行選擇培育。在制度運(yùn)行良好的情況下，這一機(jī)制能夠?qū)崿F(xiàn)對相對零散的社區(qū)服務(wù)需求的擇優(yōu)供給。

再次，社區(qū)居委會組織社區(qū)主體協(xié)同供給社區(qū)服務(wù)。在“微民生”體制下，社區(qū)居委會從服務(wù)的實(shí)際供給者變?yōu)榱私M織者。隨著“微民生”工程立項(xiàng)制度的不斷完善，社區(qū)內(nèi)不同需求的滿足順序由街道、社區(qū)精英決策的情況越來越少，而更多的來自社區(qū)居民的意見匯聚。一開始，社區(qū)中較為活躍的積極分子、樓組長等在這一平臺中能發(fā)揮出遠(yuǎn)比其他居民更大的影響力，但是隨著社區(qū)服務(wù)項(xiàng)目的不斷開展，我們有理由對居民的廣泛而積極的參與做出樂觀的預(yù)期。同時(shí)，“微民生”工程為居委會提供了一定的經(jīng)濟(jì)支持。對于大多數(shù)社區(qū)而言，無論其所在的地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，如果我們詢問他們社區(qū)工作中的困難所在，工作經(jīng)費(fèi)的匱乏一定不能回避?！拔⒚裆惫こ虨樯鐓^(qū)服務(wù)項(xiàng)目提供了額外的經(jīng)費(fèi)支持，使得這些項(xiàng)目能更加順暢地運(yùn)行。同時(shí)，街道統(tǒng)一組織的社區(qū)服務(wù)驗(yàn)收、反饋機(jī)制也為社區(qū)分擔(dān)了一些壓力。這就從制度設(shè)計(jì)上減少了社區(qū)居委會提供同等質(zhì)量社區(qū)服務(wù)的成本。

第四，小區(qū)居民擁有了參與社區(qū)服務(wù)的渠道。在公共財(cái)政規(guī)模與政府規(guī)模的剛性約束下，由政府供給公共服務(wù)難以滿足居民不斷增長的需求。一家社區(qū)社會組織的成功往往來源于出色的領(lǐng)導(dǎo)者和主要成員，尤其在缺少政策支持的情況下更是如此。這是當(dāng)前大多數(shù)社區(qū)社會組織難以獲得較大發(fā)展的重要原因?！拔⒚裆惫こ讨新犠C、立項(xiàng)和驗(yàn)收等環(huán)節(jié)減少了這些社區(qū)社會組織參與中走彎路的可能，降低了它們的成本?！拔⒚裆惫こ獭百M(fèi)隨事轉(zhuǎn)”的原則也為這些社區(qū)社會組織的參與提供了必要的經(jīng)費(fèi)支持。雖然相比于鎮(zhèn)海區(qū)城鎮(zhèn)居民可支配收入，每個(gè)項(xiàng)目所分得的資金數(shù)量比較有限，但是考慮到社區(qū)服務(wù)規(guī)模有限的特征，這些資金還是可觀的。同時(shí)，因?yàn)閰⑴c到社區(qū)服務(wù)供給中的人員中許多同時(shí)也是社區(qū)居民，所以他們在參與中也有動機(jī)降低供給成本，提高供給質(zhì)量，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)更加優(yōu)質(zhì)的服務(wù)供給。

總的來說，“微民生”工程是一種較為有效的社區(qū)服務(wù)供給機(jī)制，無論街道對群眾滿意度的調(diào)查，還是街道為評估各項(xiàng)目的效果而組織的專家評審，都能說明這一點(diǎn)。招寶山街道將居民滿意度這一項(xiàng)列入對“微民生”工程各項(xiàng)目的評估中并作為評估的重要指標(biāo)，本身就說明了其認(rèn)為社區(qū)服務(wù)的最終目標(biāo)仍然是要讓居民認(rèn)可其所帶來的生活品質(zhì)的提高。調(diào)查結(jié)果也表明，居民們對這些項(xiàng)目是了解和滿意的。

當(dāng)然，在實(shí)踐中這一模式還有許多可以改進(jìn)的地方，比如說，如何更加公平、高效地提高社區(qū)服務(wù)需求的獲取效率，如何更加實(shí)時(shí)、準(zhǔn)確地獲得居民對不同的項(xiàng)目的看法和意見，如何進(jìn)一步激發(fā)居民和其他主體的參與，“微民生”這一平臺能否為社會資金投資社區(qū)服務(wù)提供進(jìn)入平臺，這些問題都值得進(jìn)一步研究和實(shí)踐探索。除了這些事關(guān)效率的問題以外，招寶山街道在“微民生”工程中仍然表現(xiàn)出了相當(dāng)強(qiáng)的父愛主義特征，其之所以沒有包攬社區(qū)服務(wù)的責(zé)任，更多是因?yàn)槟芰Σ蛔愣怯幸庾R地放權(quán)。盡管如此，街道非常注重社區(qū)社會力量的培育，因此“微民生”工程能否進(jìn)一步向著高效供給與責(zé)任合理分擔(dān)平衡的社區(qū)服務(wù)模式發(fā)展，仍值得我們進(jìn)一步的觀察。

四、結(jié)論與討論

如何整合多元力量，為轄區(qū)居民供給優(yōu)質(zhì)高效的社區(qū)服務(wù)是地方政府需要解決的現(xiàn)實(shí)問題。這需要地方政府根據(jù)當(dāng)?shù)氐恼?、?jīng)濟(jì)、社會條件構(gòu)建起能夠整合各方力量的機(jī)制。寧波市鎮(zhèn)海區(qū)招寶山街道“微民生”工程的經(jīng)驗(yàn)表明，通過政府的機(jī)制設(shè)計(jì)，將各類主體統(tǒng)籌進(jìn)社區(qū)服務(wù)中，合理分擔(dān)各主體間的責(zé)任，能有效地提高社區(qū)服務(wù)的供給效率，提升居民的生活品質(zhì)。在社區(qū)服務(wù)層面，這些主體至少包括地方政府、居委會、社區(qū)社會組織以及社區(qū)居民。

在匯聚各方力量供給社區(qū)服務(wù)的過程中，地方政府需要把握好自身所處的位置，既不能包辦一切，也不能撒手不管。招寶山街道的案例表明，既能夠使政府不必過多地陷于社區(qū)服務(wù)的具體事務(wù)，又能夠保證參與社區(qū)服務(wù)生產(chǎn)的各主體所提供的服務(wù)質(zhì)量的機(jī)制是存在的。

必須指出，招寶山街道的經(jīng)驗(yàn)也顯示，建立起這樣的機(jī)制，并使其真正運(yùn)轉(zhuǎn)起來，需要當(dāng)?shù)卣g職能分工明確、社區(qū)參與水平較高、基層政府財(cái)政收入較高等。招寶山街道所轄10個(gè)社區(qū)的居民同質(zhì)化程度相對較高，再加上招寶山街道長期注重培育發(fā)展社區(qū)社會組織，社區(qū)參與較為充分。而街道將注意力集中于社區(qū)服務(wù)供給，加上鎮(zhèn)海地區(qū)相對發(fā)達(dá)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，這些都是招寶山街道“微民生”工程能夠取得成功的要件。

盡管如此，建立并運(yùn)轉(zhuǎn)上述機(jī)制，并不只停留于招寶山街道的“孤例”之中。招寶山街道的經(jīng)驗(yàn)具有普遍意義，雖然其所需的各個(gè)要件各自應(yīng)發(fā)展到什么水平才能滿足建立并運(yùn)轉(zhuǎn)這樣的機(jī)制的要求尚待進(jìn)一步研究，但是不同地區(qū)間類似機(jī)制之間的差別不會觸及政府與社會的責(zé)任分擔(dān)這一核心。

在需要滿足的諸多條件中，社區(qū)居民參與是一個(gè)重要而又能夠由各級地方政府著手改變的變量。有效發(fā)動社區(qū)居民和社區(qū)社會組織積極參與社區(qū)服務(wù)供給，需要較高的社區(qū)居民參與水平，但是如果僅僅為了讓這些主體參與到社區(qū)服務(wù)供給中去而培育、動員，卻又過于急功近利。這需要地方政府將工作做在平時(shí)，在加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理過程中積極培育社區(qū)內(nèi)社會資本。