王自亮 陳衛(wèi)鋒

一、問題的提出

哈丁的“公地悲劇”模型指出，一塊產(chǎn)權(quán)界定不明晰的公用牧地，將導(dǎo)致牧民無節(jié)制地放牧并造成對(duì)公地的毀壞。①Garrett Harding.The Tragedy of the Commons .Science 168.Dec.1968:1243 －1248.因此，要有效防止“公地悲劇”的出現(xiàn)，必須采用霍布斯的國(guó)家理論，引入集權(quán)干預(yù)。如今環(huán)境的污染和資源的枯竭促使各國(guó)政府都必須加速建立制度體系以規(guī)整公共資源的使用秩序。

2003年，英國(guó)政府在能源白皮書《我們未來的能源:創(chuàng)建低碳經(jīng)濟(jì)》中首次提出“低碳”、“低碳經(jīng)濟(jì)(Low Carbon Economy)”的概念②Department of Trade and Industry(DTI).UK Energy White Paper:Our Energy Future－creating a Low Carbon Economy.London:TSO，2003.，引起國(guó)際社會(huì)廣泛關(guān)注。隨后，世界各國(guó)關(guān)于低碳社會(huì)、低碳發(fā)展、低碳城市等一系列新概念隨之產(chǎn)生。從《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》到《京都議定書》，再到《巴厘島路線圖》，加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)、減少CO2排放量已經(jīng)成為全球共識(shí)。英國(guó)學(xué)者安東尼·吉登斯在《氣候變化的政治》一書中提出了“保障型政府”的概念，用以比喻低碳發(fā)展時(shí)期政府的重要戰(zhàn)略角色。③安東尼·吉登斯:《氣候變化的政治》，曹榮湘譯，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2009年版，第157頁(yè)。作為公共權(quán)力的行使者，政府也必須通過制定、實(shí)施、評(píng)估和完善相應(yīng)的公共政策來履行自身的歷史責(zé)任。

熊焰認(rèn)為政府在低碳社會(huì)中應(yīng)發(fā)揮三個(gè)方面的重要作用:規(guī)則制定先行、政策引導(dǎo)跟進(jìn)、管理措施得力①熊焰:《低碳之路:重新定義世界和我們的生活》，中國(guó)經(jīng)濟(jì)出版社2010年，第216頁(yè)。，許彬和樓均指出地方低碳經(jīng)濟(jì)治理有可能要采取政府、非營(yíng)利性部門等多主體共同治理模式②許彬、樓均:《多元治理、比較優(yōu)勢(shì)與低碳經(jīng)濟(jì)——浙江省低碳經(jīng)濟(jì)治理模式的選擇》，《中共浙江省委黨校學(xué)報(bào)》，2010年第3期。。陳亞雯指出以英國(guó)為代表的西方國(guó)家較早地將氣候變化稅、氣候變化協(xié)議等引進(jìn)政府和企業(yè)之中是發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的制度優(yōu)勢(shì)。③陳亞雯:《西方國(guó)家低碳經(jīng)濟(jì)政策與實(shí)踐創(chuàng)新對(duì)中國(guó)的啟示》，《經(jīng)濟(jì)問題探索》，2010年第8期。劉冰潔認(rèn)為美國(guó)在政策上極力推動(dòng)新能源的發(fā)展，法國(guó)政府對(duì)企業(yè)采取限制性和激勵(lì)性經(jīng)濟(jì)措施并舉的做法，都值得中國(guó)的借鑒。④劉冰潔:《英美德低碳政策對(duì)我國(guó)發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的啟示》，《中國(guó)集體經(jīng)濟(jì)》，2010年第19期。肖榮波和艾勇軍指出法國(guó)從區(qū)域規(guī)劃視角下進(jìn)行的城市節(jié)能，通過立法加以保障后，開闊了城市節(jié)能的新視野。⑤肖榮波，艾勇軍:《歐洲城市低碳發(fā)展的節(jié)能規(guī)劃與啟示》，《現(xiàn)代城市研究》，2009年第11期。

既然公共政策制定對(duì)于低碳社會(huì)的構(gòu)建有著決定性的影響，那么如何確立低碳政策制定的核心原則及設(shè)計(jì)模型是建立低碳政策體系過程中必須面對(duì)和解決的重要課題。核心原則和制定模型的提出是為了減少政策失范現(xiàn)象的出現(xiàn)。所謂公共政策失范主要是指在公共政策過程中，不同層級(jí)的政策規(guī)范之間在主要條款或關(guān)鍵細(xì)節(jié)上發(fā)生的偏離，以及政策規(guī)范的執(zhí)行結(jié)果與政策目的之間產(chǎn)生的偏離。⑥朱勛克:《公共政策失范及其政策管理研究》，《理論與改革》，2010年第6期。

就已實(shí)施但是效果并不理想的公共政策的研究，對(duì)把握低碳政策制定中必須遵循的若干原則，有著重要的借鑒意義。

二、理性不足:“限塑令”政策失范的本因

塑料袋生產(chǎn)、焚燒等會(huì)造成大量資源浪費(fèi)，也會(huì)造成大氣和土壤的嚴(yán)重污染，為了有效減少塑料袋使用的數(shù)量，我國(guó)政府制定實(shí)施了《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于限制生產(chǎn)銷售使用塑料購(gòu)物袋的通知》(以下簡(jiǎn)稱“限塑令”)，規(guī)定從2008年6月1日起在全國(guó)范圍內(nèi)禁止生產(chǎn)、銷售、使用厚度小于0.025毫米的塑料購(gòu)物袋，并將實(shí)行塑料購(gòu)物袋有償使用制度⑦參見《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于限制生產(chǎn)銷售使用塑料購(gòu)物袋的通知》，2007年。。塑料袋有償使用制度也為韓國(guó)、德國(guó)等其他國(guó)家所重視，南非、不丹等國(guó)家甚至完全禁止生產(chǎn)和使用塑料袋。“限塑令”是我國(guó)已出臺(tái)的實(shí)施范圍最廣、涉及人數(shù)最多、經(jīng)歷時(shí)間較長(zhǎng)的環(huán)境類公共政策，具有重要的代表性。

諸多學(xué)者對(duì)“限塑令”的實(shí)施狀況進(jìn)行了實(shí)證研究。以2010年度為例，周紅對(duì)上海三個(gè)小區(qū)進(jìn)行研究后發(fā)現(xiàn)，在實(shí)施“限塑令”后塑料袋的消費(fèi)總量只減少了13.7%。⑧周紅等:《限塑令政策有效性評(píng)估的實(shí)例分析》，《上海環(huán)境科學(xué)》，2010年第2期。陳衛(wèi)鋒等調(diào)查發(fā)現(xiàn)88%的人認(rèn)為“限塑令”的實(shí)施對(duì)自身使用塑料袋的頻率沒有明顯的影響。⑨陳衛(wèi)鋒等:《我國(guó)低碳政策實(shí)施現(xiàn)狀與對(duì)策研究》，中國(guó)未來研究會(huì)編:《轉(zhuǎn)型期的中國(guó)未來》，2011年9月，第93頁(yè)。王笑天和丁亞秋調(diào)查發(fā)現(xiàn)，只有約15%的人明顯地減少了對(duì)塑料袋的使用數(shù)量。⑩王笑天、丁亞秋:《限塑令實(shí)施以來的實(shí)施效果及政策建議》，《遼寧經(jīng)濟(jì)管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)》，2010年第2期。隨著時(shí)間的推進(jìn)，社會(huì)公眾對(duì)塑料袋收費(fèi)使用制度適應(yīng)性的增強(qiáng)，以及社會(huì)環(huán)境日趨復(fù)雜，“限塑令”的執(zhí)行效果仍將有漸弱的趨勢(shì)。

綜合來看，“限塑令”對(duì)于居民塑料袋消費(fèi)行為的調(diào)控作用并不明顯，居民日常塑料袋使用數(shù)量依然龐大。政策執(zhí)行效果和政策預(yù)期目標(biāo)的偏離顯示出“限塑令”出現(xiàn)了政策失范，其核心原因在于“限塑令”政策制定的理性不足:

第一，對(duì)環(huán)保成本的界定和分配不合理。學(xué)界普遍認(rèn)為，“公共政策是對(duì)全社會(huì)的價(jià)值作有權(quán)威的分配”?陳慶云:《公共政策十大理論問題再思考》，《中國(guó)行政管理》，1999年第12期。，因此低碳政策的制定必須合理地評(píng)估各相關(guān)群體的利益分配狀況。然而由于在制定過程中缺少其他主體的參與，“限塑令”并未有效地界定和分配環(huán)保成本，而單一性地將環(huán)保成本轉(zhuǎn)嫁給消費(fèi)者群體，超市等經(jīng)營(yíng)單位反而因?yàn)樗芰洗袃斒圪u成為這一政策的獲益者，由于對(duì)塑料袋生產(chǎn)規(guī)格的嚴(yán)格規(guī)定，眾多中小型塑料袋廠商的技術(shù)更新成本急劇增大，福州在“限塑令”實(shí)施后有近1/3的塑料袋生產(chǎn)企業(yè)已經(jīng)倒閉①中華商務(wù)網(wǎng):《福州三成塑料袋廠家倒閉》，2008年6月5日。，河北雄縣是華北最大的塑料袋集散地，“限塑令”帶來的蝴蝶效應(yīng)卻使2000多家塑料袋生產(chǎn)企業(yè)中的一半處于停產(chǎn)或半停產(chǎn)狀態(tài)②中國(guó)網(wǎng):《“限塑令”帶來蝴蝶效應(yīng)，眾多塑料袋廠倒閉工人失業(yè)》，2008年6月5日。。

第二，所規(guī)定的政策覆蓋領(lǐng)域不全面。低碳社會(huì)的構(gòu)建關(guān)乎社會(huì)生活的各個(gè)方面，塑料袋的數(shù)量減少不僅需要公共權(quán)力在流通環(huán)節(jié)進(jìn)行適當(dāng)干預(yù)，更需要在塑料袋的垃圾管理、回收利用方面的全盤考慮?！跋匏芰睢痹谝陨檄h(huán)節(jié)雖有規(guī)定，但是由于缺少具體的實(shí)施方案以及后續(xù)的政策制定支持，這些方面的工作沒有充分展開。

第三，未對(duì)權(quán)力和責(zé)任進(jìn)行明確分配。政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)依賴于政策的有效執(zhí)行，“限塑令”雖然規(guī)定質(zhì)監(jiān)部門要建立監(jiān)督機(jī)制，工商部門要加強(qiáng)監(jiān)督檢查，但是由于缺少相應(yīng)的執(zhí)行細(xì)則，且沒有明確區(qū)分和界定各部門在“限塑令”執(zhí)行過程的權(quán)責(zé)關(guān)系，因而始終沒有建立起有效的運(yùn)行體系，調(diào)查發(fā)現(xiàn)集中于商場(chǎng)和集貿(mào)市場(chǎng)中的各種獨(dú)立零售單位，以及小型非連鎖超市、小賣部、雜貨鋪等其他零售單位，對(duì)塑料購(gòu)物袋收費(fèi)的比例僅為26.3%③環(huán)球網(wǎng):《劉質(zhì)新:中國(guó)應(yīng)全面禁止使用塑料袋》，2011年6月18日。。

第四，缺少政策執(zhí)行的矯正機(jī)制。政策方案的評(píng)估和改進(jìn)是公共政策管理的重要內(nèi)容之一，也是為了達(dá)成政策目標(biāo)所必須的步驟。由于監(jiān)督部門責(zé)任不明確以及評(píng)估程序的缺乏，“限塑令”在運(yùn)行過程中出現(xiàn)的許多問題無法得到及時(shí)的矯正。

上述原因均反映出“限塑令”在政策設(shè)計(jì)中的多方面缺陷，而科學(xué)地制定低碳政策是發(fā)揮政策工具有效性的基礎(chǔ)條件。環(huán)保成本的合理界定和分配有賴于社會(huì)多元主體的共同參與，政策所覆蓋的領(lǐng)域和環(huán)節(jié)需要系統(tǒng)地進(jìn)行設(shè)計(jì)和論證，權(quán)力和責(zé)任的合理配置必須有效確立并貫徹始終，政策的評(píng)估和矯正理應(yīng)承接政策之執(zhí)行脈絡(luò)，政策系統(tǒng)的合理性和合法性依托于公共參與機(jī)制的建構(gòu)。因此，為充分改進(jìn)低碳政策制定過程的科學(xué)性、合理性，必須首先確定低碳政策制定理性原則的維度，并創(chuàng)設(shè)相應(yīng)的議程設(shè)置模式。

三、低碳政策制定的核心原則

根據(jù)前述分析，本文認(rèn)為低碳政策制定的理性原則應(yīng)該包括多元協(xié)作、社會(huì)參與、系統(tǒng)考量、權(quán)責(zé)明確、持續(xù)監(jiān)管和管理創(chuàng)新六個(gè)維度，政策制定的模型也應(yīng)該圍繞這六個(gè)原則進(jìn)行設(shè)計(jì)。

(一)堅(jiān)持多元協(xié)作原則

塔克在“囚徒困境”模型分析中指出，在非零和博弈中，個(gè)體的理性行動(dòng)將最終導(dǎo)致集體的非理性結(jié)果。④白波:《博弈游戲(第1版)》，哈爾濱出版社2004年版，第18－19頁(yè)。因此，在公共事務(wù)的治理過程中，必須加強(qiáng)各方的信息溝通和共同參與。低碳發(fā)展、環(huán)境保護(hù)作為一種公共訴求，不僅是政府的職能，更與企業(yè)和公眾密切相關(guān)，要實(shí)現(xiàn)三方利益均衡，必須讓政府、企業(yè)和公眾代表都能夠參與到環(huán)境保護(hù)的政策制定和執(zhí)行中來。公共政策依托公共權(quán)力而形成，也依托公共權(quán)力來發(fā)揮自己的作用。⑤王春福:《論公共政策的內(nèi)在意蘊(yùn)》，《浙江工商大學(xué)學(xué)報(bào)》，2008年第4期。為了保證公共權(quán)力的有效行使，建立多主體的共同參與治理機(jī)制就顯得至關(guān)重要。然而在“限塑令”的制定過程中除了政府部門的政策輸出外，并未涉及相應(yīng)的其他主體的更多介入，沒有廣泛吸取各方意見和建議。這導(dǎo)致了環(huán)保成本分配的不合理，而且難以全面獲取各方理解和支持。

(二)堅(jiān)持社會(huì)參與原則

有研究成果證實(shí)，當(dāng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段的時(shí)候，擴(kuò)大公眾參與環(huán)境保護(hù)的力度與深度，有著極其重要的理論和實(shí)際意義。⑥Henry Sidgwick:The methods Of Ethics.P459.在整個(gè)政策方案制定過程中，更需要引進(jìn)公民參與機(jī)制，“主動(dòng)地采取諸如民意調(diào)查、征詢意見、舉行聽證會(huì)等方式，了解社會(huì)不同階層民眾的心理需求和政策偏好，使出臺(tái)的政策方案盡可能體現(xiàn)民意，盡可能公平合理，力求具有廣泛的社會(huì)認(rèn)可度?！雹咂ふ?《關(guān)于我國(guó)公共政策執(zhí)行力的思考》，《湖北師范學(xué)院學(xué)報(bào)》，2005年第2期。而在政策實(shí)施后，政策目標(biāo)群體對(duì)于政策的回應(yīng)依然重要，如果回應(yīng)機(jī)制弱化必然導(dǎo)致公共秩序失衡。⑧王春福:《公共政策的回應(yīng)機(jī)制與公共秩序》，《江西行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2009年第2期。因此加強(qiáng)政策核心理念傳導(dǎo)，全面獲取公眾對(duì)政策的支持與擁護(hù)，充分調(diào)動(dòng)民眾環(huán)保意識(shí)，發(fā)揮民眾積極性，實(shí)現(xiàn)“限塑”行動(dòng)由自上而下的模式向上下互動(dòng)的模式進(jìn)行轉(zhuǎn)變是推動(dòng)“限塑令”等低碳政策有效實(shí)行的重要因素。以英國(guó)為例，減少甚至停止塑料袋使用是由英國(guó)廣播公司攝影師里貝加·奧斯金在英國(guó)德文郡小鎮(zhèn)莫德伯里發(fā)起的。在政府尚未出臺(tái)相關(guān)法規(guī)之前，莫德伯里已經(jīng)有43家商店自行禁止向顧客提供免費(fèi)塑料袋，改為出售環(huán)保購(gòu)物袋。隨后，其他城鎮(zhèn)紛紛效仿，發(fā)起“無塑料袋”活動(dòng)，英國(guó)禁用塑料袋的城鎮(zhèn)已有約80個(gè)，公民參與極大地促進(jìn)了限塑效果的增強(qiáng)。

(三)堅(jiān)持系統(tǒng)考量原則

低碳政策的制定務(wù)必系統(tǒng)地對(duì)各主體、各領(lǐng)域、各環(huán)節(jié)進(jìn)行全面考量，其中又集中體現(xiàn)在以下三個(gè)方面。第一，各主體承擔(dān)的環(huán)保成本分配要合理。低碳政策的出臺(tái)意味著社會(huì)價(jià)值和環(huán)保成本的重新分配，為了更好地達(dá)到治理目標(biāo)，政策的制定除了規(guī)整現(xiàn)有的社會(huì)秩序外，還應(yīng)最大程度地爭(zhēng)取各主體的公共認(rèn)同，因此對(duì)于政府、社會(huì)組織、公民個(gè)體的成本合理的界定和分配極為關(guān)鍵，同時(shí)，在同一群體中的成員的成本分配要均等。第二，政策覆蓋領(lǐng)域和環(huán)節(jié)要全面。領(lǐng)域和環(huán)節(jié)的狹隘不利于整體的低碳社會(huì)構(gòu)建，如在限制塑料袋使用的過程中，“限塑令”的出臺(tái)和實(shí)施過分集中于流通領(lǐng)域，而沒有根據(jù)“3R”原則(reduce、reuse、recycle)在塑料袋的垃圾管理、回收和利用環(huán)節(jié)切實(shí)地制定相關(guān)政策并予以實(shí)施。第三，政策的具體條款要切實(shí)可行，要兼顧科學(xué)性和有效性，特別要兼顧目標(biāo)群體對(duì)政策的可接受程度。因此，如何根據(jù)當(dāng)前條件和時(shí)代發(fā)展科學(xué)、合理地評(píng)估和確定政策涉及各主體、各領(lǐng)域、各環(huán)節(jié)的環(huán)保成本和整體配合等，將是系統(tǒng)考量原則的核心內(nèi)容。

(四)堅(jiān)持權(quán)責(zé)明確原則

在低碳政策的制定中，必須要保證權(quán)責(zé)落實(shí)到位。低碳政策的實(shí)施涉及多家執(zhí)法主體及管理部門。其中，宣傳部門負(fù)責(zé)政策的宣傳推廣，質(zhì)監(jiān)部門負(fù)責(zé)源頭管理，工商部門負(fù)責(zé)市場(chǎng)管理，鐵路、交通、民航等部門負(fù)責(zé)自律管理，環(huán)保部門負(fù)責(zé)退市管理，這樣的鏈條式監(jiān)管機(jī)制將賦予相應(yīng)部門很大的權(quán)力，因此有必要明確權(quán)責(zé)，并建立相應(yīng)的問責(zé)制度。以“限塑令”來說，同樣要建立“限塑令”的問責(zé)機(jī)制，增加“限塑令”的政策制定和執(zhí)行部門的責(zé)任意識(shí)，同時(shí)也要完善問責(zé)機(jī)制，通過劃分權(quán)責(zé)和問責(zé)范圍來明確問責(zé)主體與客體，并將其以制度化的形式確定下來，確保問責(zé)的真正實(shí)現(xiàn)。另外也需要增加異體問責(zé)的比例，讓社會(huì)組織和公民參與進(jìn)來，避免在同體問責(zé)主體的庇護(hù)下“偽問責(zé)”現(xiàn)象的出現(xiàn)。

(五)堅(jiān)持持續(xù)監(jiān)管原則

美國(guó)著名行政學(xué)家埃莉諾·奧斯特羅姆指出，在每一個(gè)群體中，都有不顧道德規(guī)范、一有可能便采取機(jī)會(huì)主義行為的人;也都存在這樣的情況，其潛在收益是如此之高以至于極守信用的人也會(huì)違反規(guī)范，因此，有了行為規(guī)范也不可能完全消除機(jī)會(huì)主義行為。①期埃莉諾·奧斯特羅姆:《制度分析與發(fā)展的反思》，王誠(chéng)等譯，商務(wù)印書館1996年版。因此在低碳政策制定中，必須明確具體監(jiān)管部門的主體和內(nèi)容，并通過加強(qiáng)對(duì)市場(chǎng)監(jiān)管人員的培訓(xùn)和素質(zhì)教育，提高其在監(jiān)管過程中的效率。印度的馬哈拉施特拉邦在推行“限塑令”時(shí)，出臺(tái)禁令規(guī)定生產(chǎn)、銷售和使用塑料袋的人將被處以一定的罰款或牢刑，政府還采取定期監(jiān)管來保證該政策的有效實(shí)行。在孟買，被發(fā)現(xiàn)提供塑料袋的銷售商會(huì)被停業(yè)一個(gè)月。

(六)堅(jiān)持管理創(chuàng)新原則

在制定低碳政策時(shí)，除了直接規(guī)整社會(huì)行為外，還要?jiǎng)?chuàng)造性地運(yùn)用設(shè)置激勵(lì)措施、引導(dǎo)環(huán)境NGO介入、積極研發(fā)替代品等配套措施。奧爾森在《集體行動(dòng)的邏輯》中指出，為了促使集體成員采取有利于集團(tuán)的行為，必須引入有別于集體物品的“選擇性激勵(lì)”制度。②曼瑟爾·奧爾森:《集體行動(dòng)的邏輯》，陳郁等譯，上海人民出版社1995年版，第40－42頁(yè)。而不應(yīng)該如“限塑令”一樣僅僅限定于懲罰性措施。環(huán)境NGO是由很多熱心于環(huán)境保護(hù)事業(yè)的人士志愿組成的以環(huán)保利益為宗旨的非政府、非營(yíng)利性的公益組織。因?yàn)镹GO的公益性、志愿性和非營(yíng)利性，并且擁有強(qiáng)大的群眾基礎(chǔ)和社會(huì)輿論支持，從而成為政府和市場(chǎng)之外的第三方力量。同時(shí)，環(huán)境NGO在社會(huì)環(huán)保文化中也起著長(zhǎng)期的促進(jìn)作用，保羅·霍肯在《商業(yè)生態(tài)學(xué)》中強(qiáng)調(diào)人是其文化的產(chǎn)物，是受文化和環(huán)境的影響的，但那種快速又巨大的轉(zhuǎn)變是很少發(fā)生的。③保羅·霍肯:《商業(yè)生態(tài)學(xué)》，夏善晨等譯，上海譯文出版社2001年版，第56頁(yè)。因此加快環(huán)保NGO在環(huán)保事業(yè)方面的介入就顯得相當(dāng)重要。同時(shí)，政府部門有必要加大對(duì)可替代品的投入和支持，可通過積極引進(jìn)先進(jìn)的技術(shù)，加緊研制生產(chǎn)可降解的環(huán)保塑料袋等更便利的替代品以豐富替代品的種類，為人們提供更多的選擇。

四、低碳政策制定的模型設(shè)計(jì)

合理的政策制定議程設(shè)置是貫徹上述六點(diǎn)原則的制度基礎(chǔ)，金登認(rèn)為，議程就是對(duì)政府官員以及與其密切相關(guān)的政府外人員在任何給定的時(shí)間認(rèn)真關(guān)注的問題進(jìn)行編目。它決定了政府將就哪些事項(xiàng)做出決定，就哪些問題做出處理?！白h程設(shè)置的結(jié)果就是將一個(gè)社會(huì)問題轉(zhuǎn)變成可操作、可決策的政策議案?！雹偌s翰·W·金登:《議程、備選方案與公共政策(第二版)》，丁煌等譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社，2004年版，第4頁(yè)。

本文對(duì)低碳政策制定的議程設(shè)置研究，引入了由May Peter提出的議程設(shè)置模型，它將議程建立者分為政府和社會(huì)中各類非政府成員，并以主導(dǎo)者參與程度為緯度，將政府主導(dǎo)的模式劃分為內(nèi)部自生和動(dòng)員，將社會(huì)主導(dǎo)的模式分為外部自生和聯(lián)合②Peter.J.May.Reconsidering Policy Design:Policy and Publics.Journal of Public Policy，Vol.11，No.2(1991):187 －206.，見表1:

表1 梅·彼特(May Peter)的議程設(shè)置模型

以上文提出的多元協(xié)作、社會(huì)參與、系統(tǒng)考量、權(quán)責(zé)明確、持續(xù)監(jiān)管和管理創(chuàng)新等六個(gè)原則為基準(zhǔn)，根據(jù)這個(gè)模型，本文擬提出以下低碳政策制定的議程設(shè)置流程圖(圖1)，在縱向上，自上而下表征了從環(huán)境問題發(fā)生到低碳政策制定并完善的過程，在橫向上，它區(qū)分了低碳政策在制定過程中由于參與主體的不同而被區(qū)分為兩類步驟。它強(qiáng)調(diào)了政府在低碳政策制定中要靈便地在自生模式和動(dòng)員模式中尋找過渡，同時(shí)政策、環(huán)境、社會(huì)等方面的專家，環(huán)境NGO，企業(yè)組織和社會(huì)公眾等非政府成員在政策制定及推進(jìn)過程中也應(yīng)分別適用于外部自生模式和聯(lián)合模式，這對(duì)于政府的行政方法和技術(shù)也提出了質(zhì)的要求。

圖1 低碳政策制定的議程設(shè)置模型

(一)關(guān)于低碳議題提出的說明

低碳議題是指隨著社會(huì)整體認(rèn)知水平和環(huán)保意識(shí)的提高，有關(guān)于低碳社會(huì)營(yíng)建可能納入政府議事日程的相關(guān)社會(huì)話題③此概念的提出是為了將低碳政策相關(guān)議題與其他如社會(huì)保障、權(quán)利維護(hù)等議題予以區(qū)分。，如塑料袋的限制使用，煙草制品的減少流通等。低碳議題的提出可以經(jīng)由三種路徑:其一，由行政機(jī)關(guān)通過日常的政策制定議程提出，即在相關(guān)基礎(chǔ)性調(diào)研基礎(chǔ)上對(duì)低碳議題予以認(rèn)識(shí)和提出。其二，由公民個(gè)體意見綜合成社會(huì)民意產(chǎn)生，即社會(huì)公眾基于個(gè)體的認(rèn)知和觀點(diǎn)形成相關(guān)社會(huì)輿論話題。其三，由新聞媒體、環(huán)保NGO等公共機(jī)構(gòu)提出，即由公共機(jī)構(gòu)根據(jù)自身對(duì)于社會(huì)的關(guān)注和調(diào)查形成相關(guān)意見或建議，這些機(jī)構(gòu)因?yàn)榫哂邢鄬?duì)獨(dú)立性、公信力高、有批評(píng)政府的傳統(tǒng)、信息傳播效率高等特點(diǎn)，而被稱為是除立法、行政和司法之外的“第四種權(quán)力”。政府部門應(yīng)該致力于創(chuàng)新和構(gòu)建公民在低碳政策制定中有序政治參與的渠道，并引導(dǎo)規(guī)范公共機(jī)構(gòu)在低碳社會(huì)營(yíng)建中發(fā)揮重要作用。

(二)關(guān)于圓桌會(huì)議開展的說明

“圓桌會(huì)議”是指一種平等、對(duì)話的協(xié)商會(huì)議形式。在環(huán)境圓桌會(huì)議模式中相關(guān)利益團(tuán)體，如居民、政府、企業(yè)代表、新聞媒體、社團(tuán)、環(huán)保NGO及環(huán)境專家等將在一起，在政府的主導(dǎo)支持下，為制定解決環(huán)境問題的相關(guān)政策而進(jìn)行平等對(duì)話和協(xié)商，共同致力于人與自然的和諧共處。①葛俊杰、畢軍:《利益均衡視角下的環(huán)境保護(hù)模式創(chuàng)新——社區(qū)環(huán)境圓桌會(huì)議的理論與實(shí)踐》，《江海學(xué)刊》，2009年第3期。通過這一模式制定低碳政策的優(yōu)越性在于:一方面，為公民提供了環(huán)境權(quán)益表達(dá)、疏導(dǎo)、協(xié)調(diào)和保障的制度平臺(tái)，使公民從被動(dòng)承受塑料袋成本轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃?dòng)為改善環(huán)境質(zhì)量而努力，形成健康低碳的消費(fèi)模式，增進(jìn)人與自然的和諧;另一方面，使環(huán)保政策制定更加透明化，明確了政府、塑料袋生產(chǎn)商以及銷售商、消費(fèi)者在政策制定中的地位，有助于形成公眾對(duì)政府和企業(yè)環(huán)境行為的制衡，對(duì)政策執(zhí)行起到監(jiān)督和約束作用。

(三)關(guān)于草案擬定、論證的說明

通過圓桌會(huì)議協(xié)商形成的各方意見需要通過擬定具體的草案加以體現(xiàn)和實(shí)行。草案的擬定應(yīng)充分吸收各方意見，同時(shí)借鑒相關(guān)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)。對(duì)于草案的論證可由政府政策研究部門、專家學(xué)者或者社會(huì)第三方機(jī)構(gòu)執(zhí)行，重點(diǎn)是對(duì)草案實(shí)行的可行性，包括時(shí)間成本、經(jīng)濟(jì)成本、社會(huì)可接受程度、預(yù)期效果等方面進(jìn)行分析。同時(shí)，可以通過試點(diǎn)運(yùn)行等方式，對(duì)具體草案的運(yùn)作進(jìn)行評(píng)估論證。

(四)關(guān)于完善修正的說明

政策的運(yùn)作過程理應(yīng)也是不斷進(jìn)行適應(yīng)和補(bǔ)充完善的過程。政策的完善修正分為兩個(gè)層面:其一，在橫向上，由于社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化等環(huán)境要素的變化造成低碳政策與時(shí)代發(fā)展不相適應(yīng)，需要進(jìn)行相應(yīng)的修改或廢止。其二，在縱向上，由于各地方條件的不一致，地方政府可在征求民意情況下根據(jù)本地區(qū)實(shí)際情況對(duì)相關(guān)政策進(jìn)行修改并實(shí)施。

(五)關(guān)于公布實(shí)施的說明

在科學(xué)制定政策的基礎(chǔ)上，為了保證低碳政策的效果最優(yōu)化，在政策制度設(shè)計(jì)和實(shí)施過程中，一方面要通過開展輿情調(diào)查、組織聽證會(huì)等對(duì)政策的實(shí)施現(xiàn)狀進(jìn)行反饋并評(píng)估和完善;另一方面，要將相關(guān)的政府行為予以公開，在保障公民知情權(quán)的同時(shí)爭(zhēng)取社會(huì)各方面的支持。

五、結(jié) 語

針對(duì)“限塑令”政策系統(tǒng)設(shè)計(jì)中的缺陷，我們提出的低碳政策制定的核心原則及模型設(shè)計(jì)，對(duì)于低碳政策理性原則的厘清和貫徹應(yīng)該具有指導(dǎo)意義，但是制度的修正和完善是一個(gè)長(zhǎng)期的歷史過程。作為公共權(quán)力的執(zhí)行者，政府角色的靈活轉(zhuǎn)換無疑是低碳社會(huì)構(gòu)建的核心動(dòng)力。