賈國棟

一、引言

現(xiàn)今，特種設(shè)備廣泛運用于我國經(jīng)濟建設(shè)和人民生活的各個領(lǐng)域，已成為我國社會生產(chǎn)和人民生活中不可缺少的生產(chǎn)裝置和生活設(shè)施。對特種設(shè)備的檢驗監(jiān)管既關(guān)系到民眾的生命財產(chǎn)安全，又事關(guān)我國社會的穩(wěn)定和經(jīng)濟發(fā)展。近年來，我國特種設(shè)備檢驗監(jiān)管體系不斷健全，但仍存在一些需改進的問題。特別是最近，頻發(fā)的特種設(shè)備質(zhì)量事故，讓我國特種設(shè)備檢驗監(jiān)管體系的改進具有了緊迫性。據(jù)國家質(zhì)檢總局統(tǒng)計，2013年4月份，全國共發(fā)生各類特種設(shè)備事故22起，其中鍋爐事故2起，壓力容器事故2起，氣瓶事故1起，電梯事故4起，起重機械事故6起，場（廠）內(nèi)專用機動車輛事故l起，大型游樂設(shè)施事故l起，房屋起重機械事故l起，其他相關(guān)事故4起，致死21人。與2012年同期相比，4月份發(fā)生的事故總起數(shù)增加3起，上升15.79%。

目前，對完善特種設(shè)備檢驗監(jiān)管問題，已有不少學(xué)者展開研究。從現(xiàn)有的研究文獻來看，研究主要從以下方面進行。一是從國內(nèi)外比較的視角來研究對中國特種設(shè)備檢驗監(jiān)管完善的啟示，如楚琳（2008）就歐盟對特種設(shè)備監(jiān)管方法的研究，提出我國特種設(shè)備檢驗監(jiān)管法規(guī)體系中法規(guī)與標(biāo)準的定位和相互關(guān)系；此外，陳鋼、謝鐵軍、宋繼紅等（2007），對國內(nèi)外特種設(shè)備標(biāo)準法規(guī)進行了綜合研究。二是針對具體區(qū)域和領(lǐng)域的特種設(shè)備檢驗監(jiān)管進行研究，如楊偉忠、馮薇平（2009）以福建省泉州市探索特種設(shè)備監(jiān)管模式的經(jīng)驗為例，提出特種設(shè)備檢驗監(jiān)管，應(yīng)落實企事業(yè)單位使用特種設(shè)備的安全生產(chǎn)主體責(zé)任，并在落實中行使“一票否決”制；李黨建、羅文斌（2011）以江西為例，提出特種設(shè)備檢驗監(jiān)管應(yīng)實施重點監(jiān)管、分類監(jiān)管和科學(xué)監(jiān)管等；王麗波、劉琪蕓（2013）通過對黑龍江省森工林區(qū)特種設(shè)備安全監(jiān)管進行分析，建議應(yīng)建立特種設(shè)備的強制檢驗制度。三是對特種設(shè)備檢驗監(jiān)管的職能和水平進行研究，如風(fēng)麗、肖北雁、王文彬（2012）提出特種設(shè)備檢驗監(jiān)管職能的實施應(yīng)正確處理監(jiān)管與服務(wù)關(guān)系；符棟良（2013）通過構(gòu)建政府與企業(yè)的博弈模型，分析了政府與企業(yè)在特種設(shè)備檢驗監(jiān)管與使用中的決策，從而對加強我國特種設(shè)備檢驗管理水平提出建議。

綜上可看出，這些文獻多立足于特種設(shè)備政府管理部門的單一視角，對特種設(shè)備檢驗監(jiān)管的實踐進行建言獻策，缺乏對現(xiàn)行特種設(shè)備檢驗監(jiān)管科學(xué)性的理論探討。本文運用新公共管理理論，對我國特種設(shè)備檢驗監(jiān)管進行理論分析，以期對我國特種設(shè)備檢驗監(jiān)管的改進和完善提供有效的建議。文章的結(jié)構(gòu)安排是：第一部分分析研究背景，并對已有相關(guān)文獻進行回顧；第二部分指出我國現(xiàn)行特種設(shè)備檢驗監(jiān)管體系的不足；第三部分運用新公共管理理論，對我國特種設(shè)備檢驗監(jiān)管進行理論分析；第四部分根據(jù)新公共管理理論，對我國特種設(shè)備檢驗監(jiān)管質(zhì)量的提升提出相關(guān)建議。

二、我國特種設(shè)備檢驗監(jiān)管體系的不足

《中華人民共和國特種設(shè)備安全法》由十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會于2013年6月29日通過，自2014年1月1日起施行。在該法正式實施前，特種設(shè)備領(lǐng)域的國家最高法規(guī)是國務(wù)院2003年頒布的《特種設(shè)備安全監(jiān)察條例》，該條例于2009年進行了小幅修改，至今已使用10年。按照《中華人民共和國特種設(shè)備安全法》，特種設(shè)備是指對人身和財產(chǎn)安全有較大危險性的鍋爐、壓力容器（含氣瓶）、壓力管道、電梯、起重機械、客運索道、大型游樂設(shè)施、場（廠）內(nèi)專用機動車輛以及法律、行政法規(guī)規(guī)定適用本法的其他特種設(shè)備。特種設(shè)備是人類生產(chǎn)生活不可或缺的基礎(chǔ)設(shè)備、設(shè)施，其安全狀況直接關(guān)系到人民生命財產(chǎn)安全和經(jīng)濟運行安全。隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，科學(xué)技術(shù)水平的提高，特種設(shè)備與經(jīng)濟社會發(fā)展的關(guān)聯(lián)度越來越高。2006年國務(wù)院發(fā)展研究中心向中央領(lǐng)導(dǎo)報送的專題報告指出，以特種設(shè)備為主要生產(chǎn)設(shè)備的行業(yè)的主營收入占GDP的64.13%。按照《中華人民共和國特種設(shè)備安全法》的規(guī)定，我國對特種設(shè)備實施分類的、全過程的安全監(jiān)督管理，涵蓋生產(chǎn)（包括設(shè)計、制造、安裝、改造、修理）、經(jīng)營、使用、檢驗、檢測等各個環(huán)節(jié)。在這些環(huán)節(jié)中，檢驗、檢測環(huán)節(jié)是其中非常關(guān)鍵的一個環(huán)節(jié)，檢驗檢測的正確實施，對于保證特種設(shè)備投用以后的安全至關(guān)重要。

我國當(dāng)前的特種設(shè)備檢驗監(jiān)管體系，其基本特點可以概括為“區(qū)域覆蓋、檢驗監(jiān)察責(zé)任落實到位”。這一體系在很長一段時期內(nèi)，對于保障特種設(shè)備安全和提高地方檢驗機構(gòu)的工作積極性，都發(fā)揮了重要作用。但隨著我國經(jīng)濟的不斷發(fā)展，企業(yè)自主安全責(zé)任的不斷落實，以及檢驗檢測技術(shù)水平的迅速提高，也逐步暴露出一些待完善之處，主要體現(xiàn)在以下幾個方面。

（一）政府、使用單位和檢驗機構(gòu)的檢驗責(zé)任關(guān)系不夠明確

對于責(zé)任，當(dāng)前正在實施的《特種設(shè)備安全監(jiān)察條例》明確規(guī)定，國務(wù)院特種設(shè)備安全監(jiān)督管理部門負責(zé)全國特種設(shè)備的安全監(jiān)察工作，縣以上地方負責(zé)特種設(shè)備安全監(jiān)督管理的部門對本行政區(qū)域內(nèi)特種設(shè)備實施安全監(jiān)察；特種設(shè)備生產(chǎn)、使用單位應(yīng)當(dāng)建立健全特種設(shè)備安全、節(jié)能管理制度和崗位安全、節(jié)能責(zé)任制度，特種設(shè)備生產(chǎn)、使用單位的主要負責(zé)人應(yīng)當(dāng)對本單位特種設(shè)備的安全和節(jié)能全面負責(zé)；特種設(shè)備檢驗檢測機構(gòu)，應(yīng)當(dāng)依照本條例規(guī)定，進行檢驗檢測工作，對其檢驗檢測結(jié)果、鑒定結(jié)論承擔(dān)法律責(zé)任。這些規(guī)定，非常明確地指出了對于特種設(shè)備的安全，使用單位負安全主體責(zé)任，是第一責(zé)任，政府負監(jiān)管責(zé)任，檢驗機構(gòu)負檢驗責(zé)任。而在實際執(zhí)行過程中，卻存在明顯偏差，主要表現(xiàn)為在計劃經(jīng)濟體制向市場體制轉(zhuǎn)軌過程中，特種設(shè)備安全監(jiān)察的一些作法仍帶有計劃經(jīng)濟時期的色彩，在部分工作職能定位上尚不夠清晰，在某些方面存在監(jiān)管過寬、過細、過度的問題，既有越位、錯位又有不到位。由于這些工作定位上的偏差，客觀上形成了“保姆式”的全過程監(jiān)管方法，使企業(yè)產(chǎn)生依賴思想，削弱了企業(yè)安全管理的能動性，模糊了安全責(zé)任界限，淡化乃至替代了企業(yè)作為第一責(zé)任人的主體責(zé)任。在一些地方，個別特種設(shè)備使用單位甚至存在特種設(shè)備安全就是政府的事，是檢驗機構(gòu)的事，與自己無關(guān)的錯誤觀念。

（二）市場配置檢驗資源的基礎(chǔ)性作用不夠

圖1 特種設(shè)備全過程安全監(jiān)察模式示意圖

幾年來，通過實施檢驗機構(gòu)聯(lián)合重組，在促進檢驗資源優(yōu)化配置上取得了積極成效。但是，我國現(xiàn)行的特種設(shè)備檢驗管理體制仍帶有計劃經(jīng)濟的色彩，市場配置檢驗資源的基礎(chǔ)性作用發(fā)揮不夠。一個區(qū)域內(nèi)的全部特種設(shè)備采用劃塊的方式由一家或幾家政府所屬檢驗機構(gòu)承包，一些地方檢驗工作量增加很快，系統(tǒng)內(nèi)檢驗力量明顯不足，發(fā)揮社會檢驗力量又不夠，導(dǎo)致一部分設(shè)備難以檢驗到位，承擔(dān)著不應(yīng)由政府所屬檢驗機構(gòu)承擔(dān)的連帶責(zé)任。相比監(jiān)管對象增長的幅度，安全監(jiān)察人員和檢驗機構(gòu)人員增長緩慢。從圖2可以看到，2007－2012年，安全監(jiān)察人員年平均增長率約為5.53%，檢驗機構(gòu)人員年平均增長率約為6.12%，與圖3現(xiàn)實的監(jiān)管對象年平均約13.13%的增長相比，人力資源缺乏與工作量增加之間的矛盾仍較大。此外，還存在著一些檢驗機構(gòu)的政府主管部門以追求經(jīng)濟效益為中心，以檢驗收入作為檢驗機構(gòu)考核目標(biāo)，導(dǎo)致檢驗機構(gòu)公益性質(zhì)定位受到了嚴重影響。同時，特種設(shè)備檢驗作為一種對象差異化很大的技術(shù)性活動，由于檢驗市場的相對封閉，導(dǎo)致改革發(fā)展創(chuàng)新的壓力和動力不足，尤其是技術(shù)進步的驅(qū)動力不足，這在很大程度上影響了我國特種設(shè)備檢驗行業(yè)整體的技術(shù)發(fā)展。

圖2 2007-2012年特種設(shè)備監(jiān)察、檢驗人員數(shù)量變化圖

圖3 2007-2012年全國在用特種設(shè)備增長趨勢圖

（三）安全技術(shù)規(guī)范與檢驗檢測標(biāo)準之間的關(guān)系不明晰

安全技術(shù)規(guī)范是由負責(zé)特種設(shè)備監(jiān)督管理的部門為了履行職責(zé)，落實法律、法規(guī)的要求，制訂的基本安全要求；標(biāo)準是為了達到產(chǎn)品的統(tǒng)一，由各方面協(xié)商而做出的普遍性規(guī)定。安全技術(shù)規(guī)范應(yīng)當(dāng)以基本安全要求和管理要求為重點，不過多涉及具體的實現(xiàn)方式和技術(shù)方法，安全技術(shù)規(guī)范規(guī)定了特種設(shè)備安全的基本要求。然而，由于歷史原因，我國在特種設(shè)備的檢驗技術(shù)領(lǐng)域，一直采用法規(guī)規(guī)定的形式，在技術(shù)標(biāo)準領(lǐng)域基本是個空白，這就導(dǎo)致了法規(guī)對具體的技術(shù)活動規(guī)定過細，剛性過強，當(dāng)外界條件變化時，無法同步更新，導(dǎo)致了一系列矛盾的出現(xiàn)。

以壓力容器壓力管道的檢驗為例，我國目前的壓力容器、壓力管道定期檢驗技術(shù)規(guī)范，其基本技術(shù)路線是通過檢查和檢測發(fā)現(xiàn)缺陷，根據(jù)缺陷情況評定容器、管道的安全狀況等級，根據(jù)安全狀況等級確定容器、管線的定期檢驗周期。這一技術(shù)路線的形成始于20世紀80年代初期，針對當(dāng)時普遍存在的壓力容器缺陷嚴重，制造質(zhì)量“先天不足”這一現(xiàn)實，根據(jù)“合于使用”的原則對設(shè)備進行安全狀況分級，將不能保證安全使用的設(shè)備報廢淘汰，將雖有原始制造缺陷，但仍能安全使用的設(shè)備保留并加以分級管理。實踐證明，當(dāng)前的定期檢驗規(guī)范適用于量大面廣的一般性壓力容器和壓力管道的定期檢驗，但隨著我國經(jīng)濟的快速發(fā)展、技術(shù)的不斷進步，壓力容器和壓力管道的定期檢驗面臨一些新的問題。一方面是承壓類裝置向大型化、高參數(shù)方向發(fā)展，運行風(fēng)險和不可預(yù)見因素增加，檢驗難度越來越大，對很多新的技術(shù)問題，當(dāng)前規(guī)范由于沒有相應(yīng)的技術(shù)標(biāo)準和基礎(chǔ)數(shù)據(jù)支撐，不能完全予以解決，例如我國很多煉油裝置的原料近年來從低硫、低酸變?yōu)楦吡?、高酸，由于工況趨于惡劣，導(dǎo)致檢驗檢測和結(jié)果判定的復(fù)雜程度大大增加，如果檢驗技術(shù)路線和相應(yīng)的檢驗規(guī)范不以進行失效機理分析為前提，不以掌握設(shè)備的剩余壽命為核心，在檢驗方法的選取、檢驗周期的確定等方面，就必然存在較大的盲目性，長此以往，就可能導(dǎo)致安全隱患。另一方面，我國加入WTO和全球經(jīng)濟一體化的發(fā)展，提出了裝置長周期運行的客觀需求，對于流程工業(yè)來講，最有效的降低成本的辦法之一就是延長成套裝置的運行周期。與國外相比，我國成套裝置的停產(chǎn)檢修周期要短得多。考慮到單套裝置停產(chǎn)對上、下游生產(chǎn)的影響，我國企業(yè)的運行成本在競爭中明顯處于劣勢。有鑒于此，國內(nèi)大型承壓類成套裝置的使用單位，均提出了延長裝置檢修周期的要求。但是，由于法規(guī)對檢驗周期的規(guī)定是剛性的，這就與長周期運行的要求相矛盾；同時長周期的首要前提就是安全，沒有了安全，長周期也就失去了意義，傳統(tǒng)的固定周期、固定檢驗方法、頻繁停機的檢驗思路顯然不能適應(yīng)這一需求。

三、優(yōu)化我國特種設(shè)備檢驗監(jiān)管的理論基礎(chǔ)——新公共管理理論

（一）新公共管理理論產(chǎn)生的背景和主要內(nèi)容

新公共管理理論興盛于80年代的英、美等西方國家，是一種新的公共行政理論和管理模式。它以現(xiàn)代經(jīng)濟學(xué)作為自己的理論基礎(chǔ)，主張在政府等公共部門廣泛采用企業(yè)等私營部門成功的管理方法和競爭機制，重視公共服務(wù)的產(chǎn)出，強調(diào)文官對社會公眾的影響力，倡導(dǎo)在人員錄用、任期等人事行政環(huán)節(jié)上實行更加靈活、卓有成效的管理。

新公共管理理論針對傳統(tǒng)行政理論中的政府和市場關(guān)系，進行了相應(yīng)的批判。在傳統(tǒng)行政理論中，政府和市場此消彼長，是一對矛盾關(guān)系。但新公共管理理論卻認為，公共部門要充分利用市場機制的基礎(chǔ)性作用，并與市場機制適當(dāng)融合，在對政府部門的核心功能進行準確定位的前提下尋求市場機制的擴張。該理論主張最大限度發(fā)揮市場功能，利用市場的競爭機制和效率機制來改善公共部門。這是新公共管理理論的基本價值取向。歐文·休斯在《公共管理導(dǎo)論》中也寫道：“有大量的證據(jù)表明，私人市場要優(yōu)于政府或政治市場。如果能夠減少政府在提供商品和服務(wù)方面的作用，整個經(jīng)濟將會從中受益。市場與無人負責(zé)的官僚制相比，具有更好的責(zé)任機制?！保W文·休斯，2001）

著名學(xué)者奧斯本和蓋布勒在《改革政府》中，提出了新公共管理理論的內(nèi)容，這一內(nèi)容被各界廣泛接受。其主要包括：1.政府應(yīng)是“掌舵”人而不是“劃槳”人。新公共管理理論贊成把政府的決策制定（掌舵）和決策執(zhí)行（劃槳）分離。為了實現(xiàn)兩者分離，新公共管理主張政府主要集中于掌舵性職能即決策職能，如擬訂法規(guī)政策、建立適當(dāng)?shù)募罴s束機制、監(jiān)督合同執(zhí)行等。而對于公共服務(wù)的供給即執(zhí)行職能，則可通過民營化的方式交由市場和社會來承接。2.引入現(xiàn)代企業(yè)管理方法。新公共管理理論認為管理具有相通性。在公共部門引入現(xiàn)代企業(yè)管理理念和方法，能夠提高政府的工作效率。如運用企業(yè)管理理念來構(gòu)建公共部門的組織文化；在公共部門實施項目預(yù)算、業(yè)績評估、顧客至上、產(chǎn)出控制、人力資源開發(fā)等私營部門的管理實踐做法等。這都是政府改革內(nèi)部工作最有效的方式。3.實施績效管理?？冃Ч芾硎峭ㄟ^對服務(wù)質(zhì)量、顧客滿意度、成本和效率收益的考評，在既定公共服務(wù)績效目標(biāo)基礎(chǔ)上，對公共部門提供公共服務(wù)的全過程進行跟蹤監(jiān)測并做出系統(tǒng)的績效評估。公共部門的績效評估主要是以“3E”為標(biāo)準，即經(jīng)濟、效率和效益。4.引入競爭機制。新公共管理提倡通過競爭來提高公共服務(wù)質(zhì)量。其主張運用市場的力量改造政府，公共部門和私人部門之間、各公共部門機構(gòu)之間應(yīng)充分展開競爭，以提高公共服務(wù)供給的效率。5.以顧客為中心。新公共管理認為，社會公眾是政府的“顧客”，政府要以“顧客的滿意”為宗旨。這就要求政府對顧客需求做出及時反應(yīng)，提供顧客積極參與政府決策的機會，并把顧客是否滿意作為衡量政府工作好壞的一個重要尺度。

（二）新公共管理理論體現(xiàn)了特種設(shè)備檢驗監(jiān)管的宗旨

新公共管理理論集中體現(xiàn)了特種設(shè)備檢驗監(jiān)管的宗旨。正如有學(xué)者說“新公共管理主要關(guān)注的是效率，當(dāng)問題是運用投入獲得產(chǎn)出的時候，效率就是最需要考慮的問題，在這種情況下，就應(yīng)該考慮運用新公共管理，雖然無法保證它就是最佳的治理機制?！保ê啞とR恩，2004）新公共管理理論強調(diào)政府施政主要價值在于三個：經(jīng)濟、效率、效能。提出通過引進競爭機制，以市場為導(dǎo)向，改變政府運作模式，建設(shè)“企業(yè)家”型政府，從而實現(xiàn)政府效率、效能的提高，使有限的行政資源配置優(yōu)化，從而獲得最佳的社會經(jīng)濟效益。而特種設(shè)備檢驗監(jiān)管是以追求行政活動的高效為目標(biāo)的檢驗監(jiān)管，其宗旨就是為實現(xiàn)“改善監(jiān)管方式管理，提高監(jiān)管效能”開展檢驗監(jiān)管活動。可見兩者在目標(biāo)宗旨上趨同，這為新公共管理理論指導(dǎo)特種設(shè)備檢驗監(jiān)管工作提供了可能。

（三）新公共管理理論豐富了特種設(shè)備檢驗監(jiān)管的內(nèi)涵

新公共管理改變了傳統(tǒng)模式下政府與公眾之間的關(guān)系，政府不再是發(fā)號施令的權(quán)威官僚機構(gòu)，而是“以人為本”的服務(wù)提供者，政府公共行政不再是“管治行政”而是“服務(wù)行政”。公民是享受公共服務(wù)的“顧客”，政府以顧客需求為導(dǎo)向，尊崇顧客主權(quán)，堅持服務(wù)取向。新公共管理關(guān)注政府項目實施的有效性，表現(xiàn)出一種目標(biāo)導(dǎo)向的趨勢，行政權(quán)力和行政行為從屬和服務(wù)于“顧客”的滿意度這一中心。在新公共管理看來，政府是負責(zé)任的“企業(yè)家”，而公民是其尊貴的“顧客”。特種設(shè)備安全直接關(guān)系到人的生命財產(chǎn)安全和經(jīng)濟發(fā)展安全，特種設(shè)備檢驗監(jiān)管的最終目標(biāo)是為了保障特種設(shè)備安全，落實“以人為本”的核心理念。這就要求要樹立全心全意為人民服務(wù)的宗旨，提高檢驗監(jiān)管效率，“毫不利己、勤政為民”，同時充分考慮公務(wù)人員的能力、需要和愿望，將公務(wù)人員的行為納入到合法、合理的范圍，更好地塑造勤政、廉潔、務(wù)實、高效的形象。

（四）新公共管理理論為特種設(shè)備檢驗監(jiān)管的發(fā)展提供了新動力

新公共管理中的“改革政府”理論為特種設(shè)備檢驗監(jiān)管的發(fā)展提供新動力。新公共管理理論認為政府的職能是“掌舵”而不是“劃槳”，同時政府還應(yīng)是具有“競爭力”政府，政府應(yīng)合理劃定管理對象和范圍，合理設(shè)置組織機構(gòu)，并且將競爭機制引入公共服務(wù)領(lǐng)域，使行政組織合理化、有序化并能為公眾提供更好的公共服務(wù)，從而實現(xiàn)轉(zhuǎn)變政府職能、提高政府行政效率，這些都為特種設(shè)備檢驗監(jiān)管的發(fā)展提供了新的動力。

四、應(yīng)用新公共管理理論提升我國特種設(shè)備檢驗監(jiān)管質(zhì)量

針對特種設(shè)備檢驗監(jiān)管領(lǐng)域中存在的政府、使用單位和檢驗機構(gòu)的檢驗責(zé)任關(guān)系不夠明確，市場配置檢驗資源的基礎(chǔ)性作用不夠，安全技術(shù)規(guī)范與檢驗檢測標(biāo)準之間關(guān)系不明晰的問題，本文認為，新公共管理理論能為這些實踐中存在的緊迫問題提供具體的理論指導(dǎo)，明確改革方向，提升檢驗監(jiān)管質(zhì)量。

（一）實施分類監(jiān)管，明確政府、使用單位和檢驗機構(gòu)的責(zé)任

在新公共管理學(xué)者的設(shè)想中，政府應(yīng)當(dāng)放松管制，向市場和社會放權(quán)，在公共物品和服務(wù)的供給上，除核心服務(wù)之外，政府應(yīng)該將任何可能的公共服務(wù)交由市場參與者在競爭的基礎(chǔ)上提供。這樣由市場和社會競爭基礎(chǔ)上提供的服務(wù)比政府單方面提供的服務(wù)效果要好，同時可以減輕政府負擔(dān)，明確政府、市場和社會的責(zé)任。面對我國特種設(shè)備種類多、數(shù)量大、增長快的特征，就要實施分類監(jiān)管，這樣既有利于監(jiān)管到位，又有利于提升效能。具體而言，一是對設(shè)備的分類監(jiān)管，機電類設(shè)備不同于承壓類設(shè)備，大型設(shè)備不同于小型設(shè)備，固定式設(shè)備不同于移動式設(shè)備，公共場所設(shè)備不同于一般的工礦企業(yè)設(shè)備，系統(tǒng)裝置設(shè)備不同于孤立的單個設(shè)備等等，對不同設(shè)備，在監(jiān)管上應(yīng)當(dāng)采取不同的方式，并以風(fēng)險分析為基礎(chǔ)提出科學(xué)的、規(guī)范的分類監(jiān)管指導(dǎo)文件。二是對企業(yè)的分類監(jiān)管，企業(yè)分類在理念上應(yīng)該體現(xiàn)企業(yè)主體責(zé)任的導(dǎo)向，將企業(yè)根據(jù)管理水平進行分類，用不同的方法進行監(jiān)管。簡單地說，就是，使用單位有能力管好自己的特種設(shè)備，承擔(dān)好安全主體責(zé)任，就放手讓使用單位自主管理，政府起監(jiān)管職能，包括試行對于一些主體責(zé)任能力強的使用單位，采用由企業(yè)自行進行設(shè)備注冊登記的方式；使用單位能力不足的，管不好的，或者由于種種原因沒人去管的，政府要承擔(dān)責(zé)任，把它管起來。

（二）理清檢驗屬性，改革檢驗機構(gòu)布局，實施政府法定檢驗和市場非法定檢驗的統(tǒng)一

新公共管理理論認為，政府在當(dāng)代社會中與其他社會組織一樣，發(fā)揮著重要功能，但政府不能成為全能政府，政府必須進行改革，成為“有效政府”，“政府要加強責(zé)任心，提高適應(yīng)能力和自身的透明度建設(shè)”；同時，政府要在社會中保持“低姿態(tài)”，這并不是忽視和弱化政府職能，而是像奧斯本在《改革政府》一書中所指出的：“政府要在公共管理中扮演催化劑和促進者的角色”，是“掌舵”，而不是“劃槳”（戴維·奧斯本等，2006）。也就是說，政府要從參辦經(jīng)濟實體和社會團體的大量事務(wù)中解脫出來，將社會能管理好的事務(wù)盡量交給或歸還給社會管理。

我國特種設(shè)備法定檢驗與非法定檢驗界限不清；屬于行政許可范疇內(nèi)、采用行政收費的檢驗項目與范疇屬于技術(shù)服務(wù)的檢驗項目界限不清，導(dǎo)致檢驗機構(gòu)的公益性形象受到損害，也直接影響了政府監(jiān)管的威信。要解決這個問題，根據(jù)新公共管理的理論，首先政府應(yīng)當(dāng)以監(jiān)管檢驗機構(gòu)的資質(zhì)為主，而不應(yīng)監(jiān)管檢驗機構(gòu)的檢驗任務(wù)，不應(yīng)由政府按照區(qū)域分派檢驗任務(wù)。其次，要明確體現(xiàn)政府責(zé)任采用行政收費方式的強制性檢驗范圍，不能隨意擴大延伸，使其成為檢驗機構(gòu)的盈利工具。本文認為，所謂法定檢驗，即強制性檢驗，應(yīng)當(dāng)是保證設(shè)備安全的最基本檢驗項目，其自由裁量空間是非常有限的，更多應(yīng)屬于監(jiān)督抽查或者形式審查的范疇，代表的是政府的權(quán)威，而技術(shù)差異化很大、可以由社會機構(gòu)從事的量大面廣檢驗行為，應(yīng)當(dāng)市場化。當(dāng)然，要劃清這一界限，前提條件之一是要理順強制性法規(guī)與技術(shù)標(biāo)準的關(guān)系。

對于檢驗機構(gòu)未來的改革，本文認為可以采用兩種方式，第一種方式是政府保留一部分純公益性檢驗機構(gòu)，類似于政府實驗室，或者目前安全監(jiān)察機構(gòu)的延伸，進行以監(jiān)督抽查為主的強制性檢驗，檢驗行為采用政府付費的方式，機構(gòu)不直接向受檢單位收取費用，對于非強制檢驗，則完全市場化，由社會化的檢驗機構(gòu)通過市場競爭來實施。第二種方式是所有的質(zhì)檢系統(tǒng)的檢驗機構(gòu)全部轉(zhuǎn)制為公益第三方機構(gòu)。公益第三方機構(gòu)是指涉及公共安全等領(lǐng)域，服務(wù)于國家和社會，在政府、社會、公眾等之間傳遞信任，經(jīng)過嚴格的合格評定程序由國家相關(guān)認可機構(gòu)進行認可，并由政府組織相關(guān)利益方共同參與組成的監(jiān)督管理委員會對其公益的第三方性質(zhì)予以監(jiān)督的非營利機構(gòu)。其必須具備以下四個條件：第一，不能有投資方；第二，不能有分紅；第三，不能上市；第四，不能從事特種設(shè)備設(shè)計、制造、安裝、改造、維修保養(yǎng)和銷售等經(jīng)營性活動。對于強制性檢驗，采用政府購買服務(wù)的方式由檢驗機構(gòu)實施，對于其它檢驗，由企業(yè)自主選擇，機構(gòu)平等競爭。無論從特種設(shè)備的安全屬性、當(dāng)前我國特種設(shè)備安全監(jiān)管體制現(xiàn)狀，還是國內(nèi)檢驗機構(gòu)的基本情況和長期發(fā)展機制看，采用第二種方式，都更具有可操作性。與第一種方式相比，改革的成本更小，政府與社會的職責(zé)劃分更加清晰，檢驗機構(gòu)也更具有未來發(fā)展的可持續(xù)性。

（三）理順法規(guī)標(biāo)準體系，體現(xiàn)法規(guī)的基本安全性和標(biāo)準的技術(shù)性特征

新公共管理主要關(guān)注的是效率，當(dāng)問題是運用投入獲得產(chǎn)出的時候，效率就是最需要考慮的問題。政府的公共服務(wù)要考慮績效和成本收益。同時，新公共管理認為，傳統(tǒng)公共行政只注重提供服務(wù)而不注重預(yù)防，結(jié)果當(dāng)問題變成危機時，再花大量的金錢、精力去進行治療。新公共管理認為社會更需要預(yù)防，即解決問題而不是提供服務(wù)。為此，政府應(yīng)該把更多的工作放在預(yù)防上。在法規(guī)和標(biāo)準的關(guān)系上，由于安全技術(shù)規(guī)范是政府主管部門為了落實本部門的責(zé)任，依據(jù)法律、法規(guī)，對其提出的基本安全要求和管理要求，是實施法律、法規(guī)，所采取的具體要求和措施，是政府管理意志的體現(xiàn)，不過多涉及具體的實現(xiàn)方式和技術(shù)方法。安全技術(shù)規(guī)范可以引用技術(shù)標(biāo)準，但只要能夠滿足安全的基本要求，任何的實現(xiàn)方式和技術(shù)方法都應(yīng)當(dāng)是可以接受的，否則將阻礙科學(xué)技術(shù)的發(fā)展。標(biāo)準是產(chǎn)品或方法要求，標(biāo)準指導(dǎo)產(chǎn)品的生產(chǎn)或技術(shù)方法的實現(xiàn)，側(cè)重環(huán)節(jié)控制和質(zhì)量要求（細節(jié)），是成熟技術(shù)或方法的體現(xiàn)，在滿足安全基本要求的基礎(chǔ)上，適當(dāng)考慮先進與實用、經(jīng)濟成本和各方利益。標(biāo)準體現(xiàn)各方面的利益，以滿足市場要求為主導(dǎo)，是安全技術(shù)規(guī)范的技術(shù)支撐，標(biāo)準要清晰表述如何實現(xiàn)及滿足基本安全要求，是達到基本要求的重要（主要）途徑，但不是唯一途徑；當(dāng)更新、更高的技術(shù)出現(xiàn)時，標(biāo)準要及時反映科學(xué)技術(shù)的進步。法規(guī)標(biāo)準應(yīng)當(dāng)相互融合，協(xié)調(diào)發(fā)展，互不排斥，一起構(gòu)成特種設(shè)備法規(guī)標(biāo)準和諧統(tǒng)一的體系。這種關(guān)系落實到檢驗環(huán)節(jié)，應(yīng)當(dāng)是法規(guī)規(guī)定基本技術(shù)要求和必須進行的強制性檢驗項目，其他檢驗，按技術(shù)標(biāo)準執(zhí)行。技術(shù)標(biāo)準的要求一方面要符合法規(guī)的基本安全要求；另一方面，也應(yīng)當(dāng)隨著技術(shù)的發(fā)展進步不斷更新；同時，標(biāo)準應(yīng)該以市場為基礎(chǔ)，緊跟科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，反映市場需求。

以前文所述的壓力容器壓力管道定期檢驗為例，我國當(dāng)前的壓力容器壓力管道定期檢驗規(guī)范體系，從其建立的背景看，更多的是為了解決二十年前我國承壓設(shè)備中普遍存在的制造質(zhì)量“先天不足”的問題，是一種補救措施，而不是預(yù)防機制。如果說，這個體系已經(jīng)基本解決了“生存”問題的話，那么，面對當(dāng)前經(jīng)濟發(fā)展和技術(shù)進步所帶來的客觀要求，現(xiàn)在要進行的工作，更多是解決“發(fā)展”的問題，是“防患于未然”的工作。如果用“發(fā)現(xiàn)缺陷”——“治病”來概括當(dāng)前的定期檢驗規(guī)范體系，那么未來的體系應(yīng)當(dāng)是“掌握機理”——“防病”。這實際上是一個轉(zhuǎn)變行業(yè)現(xiàn)有定期檢驗觀念的問題。

因此，有必要構(gòu)建一個新的體系，這個體系包含兩個模塊。第一個模塊適用于量大面廣的一般性壓力容器、壓力管道，基本沿用現(xiàn)行法規(guī)標(biāo)準；第二個模塊適用于有長周期運行需求的大型成套裝置和工況特殊的重要壓力容器，這一模塊下的法規(guī)，僅規(guī)定最基本的檢驗安全技術(shù)要求，在此前提下，以充分體現(xiàn)企業(yè)安全主體責(zé)任為原則，新建補充或者完善與國際技術(shù)發(fā)展同步的相應(yīng)技術(shù)標(biāo)準，形成新的壓力容器壓力管道定期檢驗?zāi)Ｊ健＿@種模式應(yīng)當(dāng)以風(fēng)險評估和危險源辨識為前提，根據(jù)評估結(jié)果確定檢驗計劃，允許采用在線檢測和合于使用評價，以設(shè)備的剩余壽命為檢驗核心，根據(jù)剩余壽命確定設(shè)備檢驗周期。這一模塊包含的技術(shù)標(biāo)準有：典型成套裝置、典型設(shè)備的檢驗指導(dǎo)技術(shù)標(biāo)準、風(fēng)險評估標(biāo)準、合于使用評價標(biāo)準、在線檢驗檢測標(biāo)準等。

五、結(jié)論

特種設(shè)備是人類生產(chǎn)生活不可或缺的基礎(chǔ)設(shè)備、設(shè)施，其安全直接關(guān)系到人民生命財產(chǎn)安全和經(jīng)濟運行安全。隨著我國經(jīng)濟的不斷發(fā)展，企業(yè)自主安全責(zé)任的不斷落實，檢驗檢測技術(shù)水平的迅速提高，也逐步暴露出一些待改進之處，主要表現(xiàn)為政府、企業(yè)、檢驗機構(gòu)的責(zé)任不夠明確，區(qū)域覆蓋原則存在執(zhí)行缺失，法規(guī)標(biāo)準關(guān)系不明晰，現(xiàn)行法規(guī)標(biāo)準與市場經(jīng)濟、技術(shù)進步的要求存在差距等。基于新公共管理理論的視角，本文認為政府應(yīng)當(dāng)放松管制，向市場和社會放權(quán)，在公共物品和服務(wù)的供給上，除核心服務(wù)之外，政府應(yīng)該將任何可能的公共服務(wù)交由市場參與者；政府的職能是“掌舵”而不是“劃槳”，政府應(yīng)是具有“競爭力”的政府，應(yīng)合理劃定管理對象和范圍；政府應(yīng)考慮效率的問題，應(yīng)把時間和精力更多放在預(yù)防上。在此基礎(chǔ)上，應(yīng)建立特種設(shè)備分類監(jiān)管體系，按照檢驗行為性質(zhì)分類管理，劃清法定與非法定檢驗的界限，開放技術(shù)類檢驗檢測市場，理順法規(guī)與標(biāo)準關(guān)系，建立與市場經(jīng)濟體制、與技術(shù)進步要求相一致的特種設(shè)備檢驗法規(guī)標(biāo)準體系等，最終目標(biāo)是為了保障特種設(shè)備安全，落實“以人為本”、“建設(shè)服務(wù)型政府”的核心理念。

[1]歐文·休斯，2001：《公共管理導(dǎo)論》，中譯本，中國人民大學(xué)出版社。

[2]簡·萊恩，2004：《新公共管理》，中譯本，中國青年出版社。

[3]丹尼斯·繆勒，1992：《公共選擇》，中譯本，商務(wù)印書館。

[4]戴維·奧斯本、特德·蓋布勒，2006：《改革政府：企業(yè)精神如何改革著公共部門》，中譯本上海譯文出版社。

[5]程虹，2009：《宏觀質(zhì)量管理》，湖北人民出版社。

[6]陳鋼等編著，2007：《21世紀特種設(shè)備安全科技發(fā)展戰(zhàn)略》，國防工業(yè)出版社。

[7]陳鋼等主編，2007：《國內(nèi)外特種設(shè)備標(biāo)準法規(guī)綜論》，中國標(biāo)準出版社。

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