祝 捷

自2006年“阜陽劣質(zhì)奶粉事件”和2008年“三鹿奶粉事件”后，乳制品質(zhì)量安全已經(jīng)成為中國(guó)最受關(guān)注的民生議題之一（武漢大學(xué)質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略研究院中國(guó)質(zhì)量觀測(cè)課題組，2013）。以《食品安全法》為基準(zhǔn)法，國(guó)務(wù)院分別于2010年發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)乳品質(zhì)量安全工作的通知》（簡(jiǎn)稱“2010年通知”）、2011年頒布行政法規(guī)層級(jí)的《乳品質(zhì)量安全監(jiān)督管理?xiàng)l例》（簡(jiǎn)稱“《乳品條例》”）、2013年轉(zhuǎn)發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)嬰幼兒配方乳粉質(zhì)量安全工作意見的通知》（簡(jiǎn)稱“2013年通知”），將乳制品安全作為我國(guó)食品質(zhì)量安全工作的突破口。盡管上述三規(guī)范對(duì)于乳制品安全表現(xiàn)出空前的重視，但并未獲得良好的監(jiān)管效果，也沒有改變民眾對(duì)中國(guó)乳制品安全的普遍不信任狀況。這一方面固然是因?yàn)楸O(jiān)管效果還需時(shí)間發(fā)酵，另一方面也是由于現(xiàn)有的監(jiān)管方法與乳制品供應(yīng)鏈的特征并非完全符合。本文以乳制品供應(yīng)鏈為觀察對(duì)象，通過對(duì)個(gè)案和規(guī)范的分析，揭示現(xiàn)有乳制品安全監(jiān)管方法的不足，并基于乳制品供應(yīng)鏈的特征，提出改革乳制品安全監(jiān)管方法的建議。

一、供應(yīng)鏈和乳制品安全

運(yùn)用供應(yīng)鏈理論研究食品安全的政府監(jiān)管問題，已經(jīng)成為食品安全研究的“顯學(xué)”。但是，大多數(shù)文獻(xiàn)依循管理學(xué)的研究范式，重點(diǎn)研究企業(yè)（尤其是供應(yīng)鏈中的核心企業(yè)）的行為和作用（田源、張文敏，2008；劉東、賈愚，2010；吳定玉，2013），對(duì)于政府監(jiān)管食品安全的作用、方法及其與現(xiàn)行食品安全法規(guī)范的銜接并未給予足夠的重視。將供應(yīng)鏈這一管理學(xué)的概念和研究范式運(yùn)用于法學(xué)研究，是因?yàn)楣?yīng)鏈理論與政府監(jiān)管乳制品安全的重點(diǎn)和過程相契合，能夠?yàn)榻忉屓橹破钒踩谋举|(zhì)和政府監(jiān)管乳制品的方法提供新的框架。

（一）乳制品供應(yīng)鏈和監(jiān)管鏈

傳統(tǒng)意義的供應(yīng)鏈用于描述分布在生產(chǎn)、銷售企業(yè)之間的縱向一體化關(guān)系，是指圍繞核心企業(yè)，從原材料采購(gòu)，通過信息、物流、資金流等的管理，產(chǎn)生最終產(chǎn)品，由各級(jí)流通銷售渠道，把產(chǎn)品送到最終消費(fèi)者，而形成的一個(gè)整體的功能網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)模式（馬士華等，2000）。食品供應(yīng)鏈形成于傳統(tǒng)意義的供應(yīng)鏈。由于食品供應(yīng)的“feed－food”（“從種子到食品”）特點(diǎn)，食品供應(yīng)鏈常常向上游延伸至農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)（種植或養(yǎng)殖）環(huán)節(jié)、向下游延伸至食品的消費(fèi)環(huán)節(jié)。乳制品供應(yīng)鏈作為食品供應(yīng)鏈的一類，上游延伸至奶畜養(yǎng)殖，下游延伸至消費(fèi)者食用乳制品的環(huán)節(jié)，包括奶畜養(yǎng)殖、生鮮乳收購(gòu)、乳制品生產(chǎn)、乳制品銷售和消費(fèi)者食用各環(huán)節(jié)?！度槠窏l例》以乳制品供應(yīng)鏈的范圍為依據(jù)，構(gòu)建法規(guī)結(jié)構(gòu)的主干：《乳品條例》第二章到第五章，分別對(duì)應(yīng)奶畜養(yǎng)殖、生鮮乳收購(gòu)、乳制品生產(chǎn)和乳制品銷售的環(huán)節(jié)。因此，乳制品供應(yīng)鏈不僅是對(duì)乳制品生產(chǎn)過程的描述，亦為法律規(guī)范所確認(rèn)。

乳制品供應(yīng)鏈具有長(zhǎng)供應(yīng)鏈（long supply chain）特征，長(zhǎng)供應(yīng)鏈隱含著較高的質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)。乳制品供應(yīng)鏈各環(huán)節(jié)之間存在著信息不對(duì)稱、信任缺失等問題，對(duì)于乳制品安全所需的信息對(duì)稱和各環(huán)節(jié)的互信關(guān)系產(chǎn)生消極影響，安全風(fēng)險(xiǎn)可能出現(xiàn)在供應(yīng)鏈的任何環(huán)節(jié)且具有累積性。為消除因長(zhǎng)供應(yīng)鏈帶來的乳制品安全風(fēng)險(xiǎn)，我國(guó)采取的監(jiān)管策略是形成一條與乳制品供應(yīng)鏈幾乎完全對(duì)應(yīng)的“監(jiān)管鏈”，由各環(huán)節(jié)的監(jiān)管部門監(jiān)管相應(yīng)的供應(yīng)鏈參與主體。根據(jù)《乳品條例》第4條、第6條和第51條，農(nóng)業(yè)行政部門負(fù)責(zé)奶畜飼養(yǎng)以及生鮮乳生產(chǎn)環(huán)節(jié)、收購(gòu)環(huán)節(jié)的監(jiān)管，質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫部門負(fù)責(zé)乳制品生產(chǎn)環(huán)節(jié)和乳品進(jìn)出口環(huán)節(jié)的監(jiān)管，工商行政管理部門負(fù)責(zé)乳制品銷售環(huán)節(jié)的監(jiān)督管理，食品藥品監(jiān)督管理部門負(fù)責(zé)乳制品餐飲服務(wù)環(huán)節(jié)的監(jiān)督管理，衛(wèi)生行政部門負(fù)責(zé)乳品質(zhì)量安全監(jiān)督管理的綜合協(xié)調(diào)、組織查處食品安全重大事故、組織制定乳品質(zhì)量安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)和統(tǒng)一發(fā)布乳品質(zhì)量安全事故信息。另根據(jù)2011年中央編制委員會(huì)辦公室《關(guān)于國(guó)務(wù)院食品安全委員會(huì)辦公室機(jī)構(gòu)編制和職責(zé)調(diào)整有關(guān)問題的批復(fù)》，衛(wèi)生部食品安全綜合協(xié)調(diào)、牽頭組織食品安全重大事故調(diào)查、統(tǒng)一發(fā)布重大食品安全信息的職權(quán)劃歸國(guó)務(wù)院食品安全委員會(huì)辦公室（簡(jiǎn)稱“國(guó)務(wù)院食安辦”），衛(wèi)生行政部門相應(yīng)的乳制品安全監(jiān)管職責(zé)亦劃歸該辦公室。乳制品的“分段監(jiān)管”的體制因各監(jiān)管環(huán)節(jié)銜接不夠緊密，監(jiān)管力量分散，造成各監(jiān)管部門對(duì)乳制品質(zhì)量安全的監(jiān)管職能不清、責(zé)任不明、監(jiān)管效率較低等問題（國(guó)務(wù)院辦公廳，2011）。

2013年3月，十二屆全國(guó)人大一次會(huì)議通過《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》，對(duì)食品安全監(jiān)管體制作出重大調(diào)整：國(guó)務(wù)院食品安全委員會(huì)辦公室、國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局、國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局、國(guó)家工商行政管理總局各自的食品安全監(jiān)管職責(zé)整合，組建國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局，對(duì)生產(chǎn)、流通、消費(fèi)環(huán)節(jié)的食品安全實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理。相應(yīng)的，乳制品監(jiān)管鏈也從與供應(yīng)鏈一一對(duì)應(yīng)的“長(zhǎng)監(jiān)管鏈”向僅由農(nóng)業(yè)行政部門和食品藥品監(jiān)督管理部門組成的“短監(jiān)管鏈”轉(zhuǎn)變。乳制品供應(yīng)鏈與2013年前后兩個(gè)監(jiān)管鏈之間的關(guān)系如圖1所示：

圖1 乳制品供應(yīng)鏈與監(jiān)管鏈對(duì)應(yīng)圖

從長(zhǎng)監(jiān)管鏈向短監(jiān)管鏈的轉(zhuǎn)變，表明政府已經(jīng)開始注意到乳制品供應(yīng)鏈與監(jiān)管鏈關(guān)系的困境：第一，長(zhǎng)監(jiān)管鏈不僅無法消除長(zhǎng)供應(yīng)鏈所產(chǎn)生的信息不對(duì)稱和信任缺失現(xiàn)象，而且在監(jiān)管鏈內(nèi)部容易因缺乏信息、資源共享機(jī)制造成監(jiān)管困境，并且因協(xié)調(diào)監(jiān)管鏈各參與者的關(guān)系而造成監(jiān)管資源的浪費(fèi)，如衛(wèi)生行政部門的食品安全協(xié)調(diào)職能以及國(guó)務(wù)院食安辦的設(shè)立；第二，監(jiān)管鏈與供應(yīng)鏈一一對(duì)應(yīng)的監(jiān)管體制并不能獲得較好的監(jiān)管效果，前者仍然以向供應(yīng)鏈各參與主體施加強(qiáng)制性義務(wù)為主要方法，既不能重構(gòu)乳制品供應(yīng)鏈的基本格局，調(diào)整供應(yīng)鏈各參與主體的利益關(guān)系，也無法調(diào)動(dòng)供應(yīng)鏈各參與主體維護(hù)和提高乳制品安全的能動(dòng)性。然而，縮短供應(yīng)鏈的監(jiān)管體制改革方式至多只能有限度地解決監(jiān)管鏈內(nèi)部的困境，無法對(duì)乳制品供應(yīng)鏈內(nèi)部特征和結(jié)構(gòu)作出根本性的改變。因此，監(jiān)管乳制品安全除應(yīng)繼續(xù)完善監(jiān)管體制外，還應(yīng)當(dāng)改革乳制品安全的監(jiān)管方法。

（二）食品安全與乳制品安全

我國(guó)《食品安全法》將“食品安全”定義為一種狀態(tài)。《食品安全法》第99條對(duì)“食品安全”的立法解釋是：食品無毒、無害、符合應(yīng)當(dāng)有的營(yíng)養(yǎng)要求，對(duì)人體健康不造成任何急性、亞急性或者慢性危害。較《食品安全法》早頒布的《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》對(duì)于“農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全”的定義是“農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量符合保障人的健康、安全的要求”，與《食品安全法》的定義方法相同?！度槠窏l例》沒有對(duì)乳制品安全作出明確的立法解釋。由于乳制品與食品構(gòu)成種屬關(guān)系，因而我國(guó)法律對(duì)于食品安全的定義可以擴(kuò)展至乳制品安全。據(jù)此，我國(guó)法律規(guī)范也是將乳制品安全定義為乳制品的一種“狀態(tài)”。上述定義與世界衛(wèi)生組織（WHO）在1996年前對(duì)食品安全的定義是相同的。但WHO在1996年發(fā)布的一份報(bào)告中，將食品衛(wèi)生定義為“對(duì)食品按其原定用途進(jìn)行制作或食用時(shí)不會(huì)使消費(fèi)者健康受到損害的一種擔(dān)?！保x予了食品安全新的內(nèi)涵。

將食品安全定義為一種擔(dān)保，充分考慮了供應(yīng)鏈對(duì)于食品安全的影響。食品安全包括通常的產(chǎn)品屬性和信任屬性（Credence Attributes）兩部分構(gòu)成（Golan et al.，2003）。前者是指消費(fèi)者基于生活經(jīng)驗(yàn)和觸覺、味覺、嗅覺等普通感官就能夠辨別的質(zhì)量屬性，如乳制品的口味、質(zhì)地、色澤和外觀等。后者是指消費(fèi)者基于簡(jiǎn)單的生活經(jīng)驗(yàn)和普通感官無法辨別的質(zhì)量屬性，消費(fèi)者只能基于信任購(gòu)買或消費(fèi)食品，這是其被稱為信任屬性的原因。如消費(fèi)者無法通過品嘗或以其他日常方式辨別乳制品是否含有三聚氰胺成分，因而只能基于對(duì)乳制品的信任作出購(gòu)買或消費(fèi)行為。食品安全的信任屬性又分為內(nèi)容屬性（Content Attributes）和過程屬性（Process Attributes）。內(nèi)容屬性影響食品的物理性質(zhì)，而這種物理性質(zhì)是消費(fèi)者難以感知的（Golan et al.，2003），如消費(fèi)者不借助專業(yè)技術(shù)無法辨別乳制品中三聚氰胺含量。過程屬性用于描述食品生產(chǎn)過程的特點(diǎn)。在一般情況下，無論是消費(fèi)者還是專業(yè)檢測(cè)設(shè)備都無法辨別過程屬性（Golan et al.，2003）。如奶牛飼料是否為有機(jī)牧草、是否含有轉(zhuǎn)基因物質(zhì)以及生鮮奶運(yùn)輸是否采取全程冷鏈等過程性因素，都無法通過對(duì)乳制品本身的檢驗(yàn)獲知，更無法由消費(fèi)者通過經(jīng)驗(yàn)和感官獲知。乳制品安全的信任屬性對(duì)于消費(fèi)者的行為選擇有著極端重要性：消費(fèi)者在無從知曉乳制品真實(shí)質(zhì)量狀況時(shí)，必須建立起對(duì)乳制品安全的信任，方能發(fā)生消費(fèi)行為。對(duì)于食品的生產(chǎn)者和銷售者而言，食品安全的信任屬性要求生產(chǎn)者和銷售者對(duì)食品內(nèi)容和生產(chǎn)、銷售過程安全性作出擔(dān)保。消費(fèi)者或許并不信任生產(chǎn)者和消費(fèi)者本身，但基于對(duì)生產(chǎn)者和消費(fèi)者擔(dān)保的信任，因而產(chǎn)生對(duì)食品的信任。這也是從“擔(dān)?！钡慕嵌榷x食品安全的重要價(jià)值。

遺憾的是，乳制品供應(yīng)鏈并不能提供消費(fèi)者所需的信任擔(dān)保：1.乳制品供應(yīng)鏈?zhǔn)且粭l長(zhǎng)供應(yīng)鏈，各參與主體之間存在著嚴(yán)重的信息不對(duì)稱，各參與主體無法獨(dú)自作出有效擔(dān)保；2.乳制品供應(yīng)鏈的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體，在供應(yīng)鏈核心企業(yè)主導(dǎo)下，可能形成利益共同體，導(dǎo)致重大信息被集體隱瞞；3.在乳制品安全已經(jīng)遭到普遍質(zhì)疑的情況下，乳制品供應(yīng)鏈各主體的公信力極低，無法滿足建構(gòu)消費(fèi)者信任的需求。因此，乳制品供應(yīng)鏈自身無法提供對(duì)乳制品安全的擔(dān)保，只能尋求供應(yīng)鏈外部主體對(duì)乳制品安全提供擔(dān)保。

二、乳制品安全的監(jiān)管方法和監(jiān)管失靈

“監(jiān)管”（Regulation，常被譯為“規(guī)制”）用于描述政府管理市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，是指由行政機(jī)構(gòu)制定并執(zhí)行的直接干預(yù)市場(chǎng)配置機(jī)制或間接改變企業(yè)和消費(fèi)者的供需關(guān)系決策的一般規(guī)則或特殊行為（史普博，1999）。監(jiān)管的主體是政府，因而監(jiān)管方法本質(zhì)上是政府用于改變?cè)瓤刂剖袌?chǎng)交易的行政及法律制度框架（史普博，1999）。乳制品供應(yīng)鏈的特征、乳制品監(jiān)管鏈的缺陷、乳制品安全的“擔(dān)?！北举|(zhì)，決定了政府必須運(yùn)用公權(quán)力對(duì)乳制品安全進(jìn)行監(jiān)管。目前，我國(guó)《食品安全法》和前述乳制品三規(guī)范規(guī)定了乳制品監(jiān)管的主要方法，然而，乳制品安全已經(jīng)發(fā)生了監(jiān)管失靈（王彩霞，2011）——這既是人民群眾的主觀感受（見表1，武漢大學(xué)質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略研究院中國(guó)質(zhì)量觀測(cè)課題組，2013），也為政府所承認(rèn)（國(guó)務(wù)院辦公廳，2011）。除了法規(guī)范執(zhí)行不力和部分監(jiān)管人員尋租外，監(jiān)管方法自身的問題也是乳制品安全監(jiān)管效果不理想的重要原因。

表1 乳制品與主要產(chǎn)品質(zhì)量CSI的對(duì)比

多數(shù)文獻(xiàn)未專門研究乳制品安全的監(jiān)管方法，而是將其放置于食品安全監(jiān)管方法的框架之下。英國(guó)學(xué)者安東尼·奧格斯認(rèn)為，食品安全屬于因市場(chǎng)失靈而產(chǎn)生的政府監(jiān)管，而市場(chǎng)失靈的主要原因是商品供應(yīng)者和消費(fèi)者之間的信息不對(duì)稱，因此，政府監(jiān)管的目的是消除和避免這種信息不對(duì)稱，政府可以選擇干預(yù)程度較低的監(jiān)管方法，而非過度干預(yù)供應(yīng)者的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)行為（奧格斯，2008）。政府可以選擇的監(jiān)管方法有強(qiáng)制性信息披露、標(biāo)準(zhǔn)、事前批準(zhǔn)、經(jīng)濟(jì)工具和民法上的責(zé)任追究（私的規(guī)制）等（奧格斯，2008）。除此以外，安東尼·奧格斯還提及了英國(guó)1990年《食品安全法》提供的兩種政府干預(yù)程度較低的監(jiān)管方法：1.授權(quán)政府頒布《行為守則》，為食品供應(yīng)商提供指引；2.允許食品供應(yīng)商在司法程序中以已經(jīng)采取所有合理的預(yù)防措施并盡到了審慎注意的義務(wù)作為抗辯事由，目的是鼓勵(lì)和引導(dǎo)供應(yīng)商建立食品安全的自我監(jiān)管體系。安東尼·奧格斯的總結(jié)既是對(duì)英國(guó)食品安全監(jiān)管方法的整理，也是一種具有普適意義的分析框架。以下將根據(jù)這一分析框架，結(jié)合我國(guó)《食品安全法》和乳制品三規(guī)范，對(duì)我國(guó)乳制品安全監(jiān)管方法進(jìn)行整理，并基于乳制品供應(yīng)鏈的特征，對(duì)監(jiān)管方法失靈的表現(xiàn)形式和原因進(jìn)行分析。

（一）信息監(jiān)管方法

信息不對(duì)稱是影響乳制品安全的主要因素。通過公權(quán)力的介入，彌補(bǔ)乳制品供應(yīng)鏈各參與主體之間，尤其是生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)和消費(fèi)者之間的信息不對(duì)稱，是乳制品安全監(jiān)管的主要方法。我國(guó)的信息監(jiān)管方法主要有乳制品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)的強(qiáng)制性信息披露制度和監(jiān)管部門的安全信息管理制度。

根據(jù)《乳品條例》，乳制品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)的強(qiáng)制性信息披露制度包括安全檔案（記錄、臺(tái)賬）制度、進(jìn)貨查驗(yàn)制度、成品外包裝標(biāo)簽制度等。強(qiáng)制性信息披露制度的目的是消除乳制品供應(yīng)鏈中各生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體之間的信息不對(duì)稱。監(jiān)管部門的安全信息管理制度利用了“消費(fèi)者擬制”的質(zhì)量安全監(jiān)管原理（祝捷，2010a），由監(jiān)管部門運(yùn)用公權(quán)力替代處于信息弱勢(shì)地位的消費(fèi)者獲取乳制品風(fēng)險(xiǎn)信息，并利用公權(quán)力的信息資源優(yōu)勢(shì)，向消費(fèi)者發(fā)布風(fēng)險(xiǎn)信息，如乳制品安全風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估、監(jiān)測(cè)和集中披露等。信息監(jiān)管方法試圖彌補(bǔ)和平衡乳制品供應(yīng)鏈中生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)和消費(fèi)者之間的信息不對(duì)稱，以構(gòu)建消費(fèi)者對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)的信任關(guān)系。

信息是監(jiān)管政策的核心（Breyer，1982），信息披露和甄別是對(duì)信息不對(duì)稱的最佳回應(yīng)（桑斯坦，2008）。信息監(jiān)管方法是與乳制品安全“擔(dān)?！北举|(zhì)最為貼合的方法，也有利于乳制品安全風(fēng)險(xiǎn)的事前預(yù)防。但是，強(qiáng)制性信息披露制度在設(shè)計(jì)上主要依靠各環(huán)節(jié)交接時(shí)的索證索票方式完成，因而缺乏有效的外部監(jiān)管。由于生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)在總體利益上的一致性，容易產(chǎn)生乳制品生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)企業(yè)之間、企業(yè)內(nèi)部員工的集體沉默（戚建剛，2011），從而導(dǎo)致強(qiáng)制性信息披露制度流于形式。此外，在政績(jī)和責(zé)任的雙重壓力下，監(jiān)管部門履行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、監(jiān)測(cè)和集中披露職能的動(dòng)力有限。因此，本應(yīng)在乳制品安全監(jiān)管中扮演關(guān)鍵角色的信息監(jiān)管方法，實(shí)踐效果并不理想。

（二）事前監(jiān)管方法

事前監(jiān)管方法通過制定安全標(biāo)準(zhǔn)、行政許可和認(rèn)證的方式，對(duì)乳制品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)進(jìn)行事前規(guī)范和控制。《乳品條例》規(guī)定的事前監(jiān)管方法主要有事先制定的乳制品安全標(biāo)準(zhǔn)、對(duì)乳制品供應(yīng)鏈各環(huán)節(jié)的行政許可和對(duì)嬰幼兒奶粉生產(chǎn)的強(qiáng)制性危害分析與關(guān)鍵控制點(diǎn)體系（HACCP體系）認(rèn)證等。事前監(jiān)管方法的原理是監(jiān)管部門預(yù)先制定作為審查乳制品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)資質(zhì)的安全標(biāo)準(zhǔn)，并通過檢審查乳制品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)是否符合標(biāo)準(zhǔn)，借助公權(quán)力的公信力形成具有授信功能的外部標(biāo)志（許可證、認(rèn)證標(biāo)志等），為消費(fèi)者提供外部可見的信任符號(hào)，幫助消費(fèi)者建立對(duì)乳制品安全的信任。因此，事前監(jiān)管的本質(zhì)是將消費(fèi)者對(duì)于公權(quán)力的信任轉(zhuǎn)化為對(duì)乳制品安全的信任，監(jiān)管部門以其公信力為乳制品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)提供乳制品安全擔(dān)保。

事前監(jiān)管方法有效的基礎(chǔ)是消費(fèi)者對(duì)于公權(quán)力的信任，而此種信任在乳制品監(jiān)管領(lǐng)域是非常微弱的。實(shí)踐中，消費(fèi)者缺位于標(biāo)準(zhǔn)制定、監(jiān)管部門的不作為和尋租、認(rèn)證機(jī)構(gòu)的趨利偏好都導(dǎo)致了消費(fèi)者對(duì)監(jiān)管部門的信任流失。據(jù)武漢大學(xué)質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略研究院發(fā)布的調(diào)查報(bào)告，認(rèn)為我國(guó)政府現(xiàn)有的質(zhì)量管理效果“一般”、“不理想”和“很不理想”的人群累計(jì)占到接受調(diào)查人群總數(shù)的91.32%，認(rèn)為質(zhì)量管理效果“理想”的人群僅為接受調(diào)查人群總數(shù)的8.1%（武漢大學(xué)質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略研究院中國(guó)質(zhì)量觀測(cè)課題組，2013）。由此可見，消費(fèi)者對(duì)于政府質(zhì)量監(jiān)管的效果持普遍的不信任心理，事前監(jiān)管方法的公信力基礎(chǔ)十分薄弱。

（三）強(qiáng)制性監(jiān)督措施

強(qiáng)制性監(jiān)督措施，是監(jiān)管部門運(yùn)用公權(quán)力，向違反乳制品安全規(guī)范的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位施加不利負(fù)擔(dān)的監(jiān)管方法。乳制品企業(yè)從事法規(guī)范禁止的活動(dòng)，如不履行強(qiáng)制性信息披露義務(wù)、未執(zhí)行乳制品安全標(biāo)準(zhǔn)、未經(jīng)許可從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)行為等，都理應(yīng)承受不利負(fù)擔(dān)。強(qiáng)制性監(jiān)督措施是以“命令－控制”為特征的傳統(tǒng)監(jiān)管模式（奧格斯，2008）的最后手段。

乳制品三規(guī)范所規(guī)定的強(qiáng)制性監(jiān)督措施包括信用懲罰（如建立企業(yè)“黑名單”制度、違法行為記錄納入企業(yè)信用信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)等）、生產(chǎn)企業(yè)的召回和銷售企業(yè)的追回制度、監(jiān)管部門監(jiān)督檢查以及行政、刑事懲罰等。這些監(jiān)管方法對(duì)于威懾乳制品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)、懲治和矯正違反乳制品安全規(guī)范的行為有著重要的作用。但是，這些手段在實(shí)踐中也遭遇到一些問題：1.大量乳制品企業(yè)，尤其是一些小作坊，游離于國(guó)家信用體制之外，信用懲罰的效果并不理想；2.我國(guó)當(dāng)前的食品召回制度仍以生產(chǎn)企業(yè)的主動(dòng)召回為主、監(jiān)管部門的責(zé)令召回為輔（祝捷，2010a），過于依賴生產(chǎn)企業(yè)的自覺性，乳制品生產(chǎn)企業(yè)召回的案例數(shù)量與消費(fèi)者對(duì)乳制品安全的主觀感受明顯不成正比，甚至曾發(fā)生乳制品生產(chǎn)企業(yè)消極應(yīng)對(duì)消費(fèi)者召回要求的案例；3.由于監(jiān)管部門執(zhí)法人員有限，能夠監(jiān)督和查處的乳制品安全案件偏少，監(jiān)督檢查和行政、刑事懲罰的威懾懲治效果并不明顯。

（四）經(jīng)濟(jì)工具和鼓勵(lì)性政策

不同于“命令－控制型”的監(jiān)管，經(jīng)濟(jì)工具和鼓勵(lì)性政策是通過經(jīng)濟(jì)利益的引導(dǎo)作用，確保生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)按照市場(chǎng)規(guī)律運(yùn)行或自行作出符合消費(fèi)者安全需求的管理決策（奧格斯，2008）。乳制品安全三規(guī)范規(guī)定的經(jīng)濟(jì)工具和鼓勵(lì)性政策主要有補(bǔ)貼、有獎(jiǎng)舉報(bào)、信貸支持和食品安全責(zé)任保險(xiǎn)等制度。但是，由于制度設(shè)計(jì)和實(shí)踐的消極因素，經(jīng)濟(jì)工具和鼓勵(lì)性政策的監(jiān)管效果也十分有限。

補(bǔ)貼和信貸支持是經(jīng)濟(jì)工具中最能發(fā)揮引導(dǎo)作用的監(jiān)管方法?！度槠窏l例》吸取“三鹿奶粉事件”中奶站出于經(jīng)濟(jì)利益添加三聚氰胺的教訓(xùn)，于第10條規(guī)定，省級(jí)以上人民政府安排支持奶業(yè)發(fā)展資金，對(duì)奶畜企業(yè)給予信貸支持，并建立奶畜政策性保險(xiǎn)制度，對(duì)參保奶畜企業(yè)給予保費(fèi)補(bǔ)助。不過，補(bǔ)貼和信貸支持的監(jiān)管方法目前僅適用于奶畜養(yǎng)殖環(huán)節(jié)，而在乳制品安全風(fēng)險(xiǎn)較大的生產(chǎn)環(huán)節(jié)沒有適用。

有獎(jiǎng)舉報(bào)制度是監(jiān)管部門廣泛設(shè)立的監(jiān)管方法。有獎(jiǎng)舉報(bào)制度的本質(zhì)是一種信息交易（應(yīng)飛虎，2003），監(jiān)管部門希望通過行政獎(jiǎng)勵(lì)引導(dǎo)掌握乳制品安全信息的公民參加乳制品安全的監(jiān)管，以彌補(bǔ)監(jiān)管部門和乳制品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)之間的信息不對(duì)稱。然而，由于我國(guó)食品安全有獎(jiǎng)舉報(bào)制度存在獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)與信息價(jià)值明顯不相稱、獎(jiǎng)勵(lì)給付程序復(fù)雜、舉報(bào)人必須實(shí)名舉報(bào)和對(duì)舉報(bào)人保密措施有限等弊?。☉?yīng)飛虎，2013），又低估了供應(yīng)鏈上各生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體的利益結(jié)合程度，有獎(jiǎng)舉報(bào)制度的監(jiān)管效果因而有限。

保險(xiǎn)制度以商業(yè)保險(xiǎn)公司為樞紐，利用保費(fèi)、保率和保險(xiǎn)標(biāo)的價(jià)值評(píng)估等機(jī)制，引導(dǎo)和規(guī)范乳制品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)的行為，本應(yīng)是乳制品安全監(jiān)管的樞紐性制度。但是，至少到目前為止，食品安全責(zé)任保險(xiǎn)的作用并未顯現(xiàn)（梁敉靜，2011），原因主要是：1.監(jiān)管部門推進(jìn)食品安全保險(xiǎn)制度的目的，是為分散國(guó)家和企業(yè)的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，提高食品安全事故的民事賠付能力，而沒有注意到保險(xiǎn)制度在乳制品安全監(jiān)管中的樞紐性地位；2.食品安全責(zé)任保險(xiǎn)制度采取自愿保險(xiǎn)制度，并未實(shí)行強(qiáng)制保險(xiǎn)制度，乳制品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)又沒有足夠的動(dòng)力購(gòu)買食品安全責(zé)任保險(xiǎn)，保險(xiǎn)制度的功能因而無法發(fā)揮作用。

三、基于乳制品供應(yīng)鏈的監(jiān)管方法改革

監(jiān)管方法失靈所造成的乳制品安全亂象，與消費(fèi)者對(duì)于乳制品安全的主觀感受是相一致的。除進(jìn)一步加大對(duì)現(xiàn)有監(jiān)管方法的執(zhí)行力度外，改革乳制品安全的監(jiān)管方法，發(fā)揮監(jiān)管對(duì)乳制品供應(yīng)鏈各參與主體的利益分配與重構(gòu)功能，提高乳制品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)提高乳制品安全的能動(dòng)性，給予消費(fèi)者具有較高公信力的信任符號(hào)，引入消費(fèi)者參與監(jiān)管的機(jī)制，恢復(fù)消費(fèi)者對(duì)中國(guó)乳制品安全的信心，是當(dāng)前《食品安全法》修訂和乳制品安全法規(guī)范深化實(shí)施的重點(diǎn)。本文以乳制品供應(yīng)鏈的構(gòu)成與運(yùn)行特征為基礎(chǔ)，提出改革乳制品安全監(jiān)管方法的建議。

（一）構(gòu)建對(duì)稱型供應(yīng)鏈

較長(zhǎng)的乳制品供應(yīng)鏈隱含著較高的質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)，因此，監(jiān)管乳制品安全的一個(gè)可行思路是減少供應(yīng)鏈的長(zhǎng)度。這一思路在嬰幼兒乳制品監(jiān)管中已經(jīng)獲得了初步體現(xiàn)。“2013年通知”規(guī)定：“嬰幼兒配方乳粉生產(chǎn)企業(yè)須具備自建自控奶源”、“任何企業(yè)不得以委托、貼牌、分裝方式生產(chǎn)嬰幼兒配方乳粉，不得用同一配方生產(chǎn)不同品牌的嬰幼兒配方乳粉”。這些規(guī)定吸取了三鹿奶粉因奶源問題和貼牌過濫導(dǎo)致質(zhì)量失控的教訓(xùn)（張煜、汪壽陽，2010），試圖整合奶畜養(yǎng)殖、生鮮奶收購(gòu)和乳制品生產(chǎn)三個(gè)環(huán)節(jié)，強(qiáng)制要求嬰幼兒乳制品生產(chǎn)企業(yè)統(tǒng)一從事三個(gè)環(huán)節(jié)的業(yè)務(wù)，以縮短供應(yīng)鏈、降低質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)。

“2013年通知”的本意雖然與縮短供應(yīng)鏈長(zhǎng)度的理論思路一致，但沒有注意到縮短供應(yīng)鏈長(zhǎng)度后的利益對(duì)稱性。隨著奶畜養(yǎng)殖、生鮮奶收購(gòu)和乳制品生產(chǎn)三個(gè)環(huán)節(jié)的整合，這三個(gè)供應(yīng)鏈環(huán)節(jié)的內(nèi)部制約會(huì)被取消，乳制品供應(yīng)鏈上會(huì)出現(xiàn)一個(gè)完全生產(chǎn)者（the Complete Producer），本已是乳制品供應(yīng)鏈核心企業(yè)的生產(chǎn)企業(yè)，威權(quán)性將獲得進(jìn)一步強(qiáng)化?！度槠窏l例》規(guī)定的強(qiáng)制性信息披露制度更加難以發(fā)揮實(shí)際效果，信息不對(duì)稱的痼疾不僅不會(huì)消除而且會(huì)更加嚴(yán)重。

構(gòu)建對(duì)稱型的供應(yīng)鏈，創(chuàng)造一個(gè)“完全銷售者”（the Complete Marketer），形成與“完全生產(chǎn)者”的制衡關(guān)系（Golan et al.，2002），既符合縮短供應(yīng)鏈長(zhǎng)度的思路，又能強(qiáng)化供應(yīng)鏈內(nèi)部的制約關(guān)系。對(duì)稱型供應(yīng)鏈?zhǔn)侵溉橹破酚砂绦箴B(yǎng)殖業(yè)務(wù)在內(nèi)的生產(chǎn)企業(yè)進(jìn)行生產(chǎn)，而由大型專業(yè)市場(chǎng)或大型連鎖超市進(jìn)行銷售的供應(yīng)鏈。監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)對(duì)經(jīng)營(yíng)乳制品的銷售企業(yè)實(shí)行高于一般食品流通許可條件的特別許可，必要時(shí)采取限額許可，以控制乳制品銷售企業(yè)的數(shù)量。對(duì)稱型的乳制品供應(yīng)鏈在生產(chǎn)上體現(xiàn)為奶源自備自供、訂單式生產(chǎn)、統(tǒng)一物流和集中式配貨等形式；在銷售上由銷售者根據(jù)市場(chǎng)情況決定訂貨品牌和數(shù)量，進(jìn)行集中性進(jìn)場(chǎng)質(zhì)量檢驗(yàn)，并利用對(duì)銷售渠道的相對(duì)集中控制，對(duì)生產(chǎn)者的核心企業(yè)地位形成制衡。

建立對(duì)稱型供應(yīng)鏈，預(yù)期的作用主要有：1.形成乳制品供應(yīng)鏈的“雙核心企業(yè)”樣態(tài)，克服生產(chǎn)企業(yè)作為單一核心企業(yè)產(chǎn)生的弊病，推動(dòng)乳制品供應(yīng)鏈各參與主體的利益重構(gòu)；2.通過完全生產(chǎn)者和完全銷售者，形成相對(duì)封閉的乳制品供應(yīng)鏈，從而吸納和限制零散從事乳制品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的小作坊，逐漸消除小作坊無序生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的亂象；3.減少監(jiān)管環(huán)節(jié)，簡(jiǎn)化責(zé)任劃分機(jī)制，提高強(qiáng)制性監(jiān)督措施的使用效率。

（二）建立單一乳制品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)

2013年食品安全監(jiān)管體制改革后，我國(guó)乳制品監(jiān)管鏈隨之縮短。分段監(jiān)管的弊病在一定程度上獲得克服。但是，目前的短監(jiān)管鏈仍然是由農(nóng)業(yè)行政部門和食品藥品安全監(jiān)管部門分段監(jiān)管，容易造成政府監(jiān)管的漏洞。更為嚴(yán)重的是，由于分段監(jiān)管導(dǎo)致監(jiān)管鏈內(nèi)部資源缺乏整合，乳制品安全注定只能采取被動(dòng)監(jiān)管和事后監(jiān)管的辦法，“補(bǔ)救”（Redress）成為唯一的途徑（Pei，2011）。

要完全消除分段監(jiān)管的弊病，唯有建立單一乳制品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一承擔(dān)乳制品安全的監(jiān)管工作。單一乳制品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)具備如下特征：1.覆蓋乳制品供應(yīng)鏈從奶畜養(yǎng)殖、生鮮乳收購(gòu)、生產(chǎn)環(huán)節(jié)、銷售環(huán)節(jié)到消費(fèi)環(huán)節(jié)的全過程，包括食品安全重大事故調(diào)查、單一發(fā)布重大食品安全信息等綜合性職能；2.建立獨(dú)立于地方政府的垂直管理體系，至少應(yīng)實(shí)現(xiàn)類似于當(dāng)前質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督系統(tǒng)的省級(jí)以下垂直管理，避免地方保護(hù)主義對(duì)乳制品安全的影響；3.單一乳制品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)所實(shí)現(xiàn)的是職能有機(jī)統(tǒng)一，對(duì)于乳制品安全標(biāo)準(zhǔn)制定、乳制品檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)、認(rèn)證機(jī)構(gòu)的資質(zhì)評(píng)定等事項(xiàng)，仍宜由其他部門承擔(dān)，以對(duì)單一乳制品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)形成制約，以形成“職能有機(jī)統(tǒng)一、功能合理分離”的部門格局（祝捷，2010b）；4.單一乳制品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)運(yùn)用對(duì)全供應(yīng)鏈實(shí)施監(jiān)管的有利制度優(yōu)勢(shì)，綜合運(yùn)用監(jiān)管資源和監(jiān)管方法，建立“強(qiáng)制措施前移”的回溯性監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)乳制品安全監(jiān)管從懲罰到預(yù)防的轉(zhuǎn)變（Rouvière et al.，2012）。結(jié)合現(xiàn)行體制，食品藥品監(jiān)督管理局可以作為單一乳制品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)，承擔(dān)統(tǒng)一監(jiān)管乳制品安全的職責(zé)。

綜合對(duì)稱型供應(yīng)鏈和單一乳制品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)，圖1所示的乳制品供應(yīng)鏈與監(jiān)管鏈對(duì)應(yīng)關(guān)系圖可以修改為圖2：

圖2 改革后乳制品供應(yīng)鏈與監(jiān)管鏈對(duì)應(yīng)圖

（三）建立基于雙重檢驗(yàn)的信任符號(hào)提供機(jī)制

由具有公信力的外部主體提供信任符號(hào)（如許可證、檢驗(yàn)報(bào)告、認(rèn)證標(biāo)志等），是幫助消費(fèi)者信任乳制品供應(yīng)鏈的重要方法。有權(quán)機(jī)構(gòu)提供乳制品信任符號(hào)的根據(jù)，是對(duì)乳制品是否符合安全標(biāo)準(zhǔn)的檢驗(yàn)活動(dòng)，因此，檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)的公信力，是乳制品信任符號(hào)是否具有可信度的關(guān)鍵。乳制品安全的檢驗(yàn)工作目前主要由國(guó)有檢測(cè)機(jī)構(gòu)承擔(dān)，而國(guó)有檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)大多依附于監(jiān)管機(jī)構(gòu)（食品藥品監(jiān)督管理部門），因而在消費(fèi)者的心理上，國(guó)有檢測(cè)機(jī)構(gòu)提供的信任符號(hào)，具有較強(qiáng)的公權(quán)力屬性。在消費(fèi)者對(duì)于公權(quán)力監(jiān)管質(zhì)量效果普遍存疑的情況下，單純由國(guó)有檢測(cè)機(jī)構(gòu)提供的信任符號(hào)，顯然不具有足夠的公信力。因此，有必要引入不具有公權(quán)力性質(zhì)、獨(dú)立于乳制品供應(yīng)鏈和監(jiān)管鏈的第三方檢測(cè)機(jī)構(gòu)（外資或民營(yíng)的檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)）?？紤]到第三方檢測(cè)機(jī)構(gòu)的趨利性，國(guó)有檢測(cè)機(jī)構(gòu)仍應(yīng)作為重要的檢測(cè)主體，補(bǔ)強(qiáng)檢驗(yàn)結(jié)果的準(zhǔn)確性和客觀性，形成國(guó)有檢測(cè)機(jī)構(gòu)和第三方檢測(cè)機(jī)構(gòu)分別檢驗(yàn)的雙重檢驗(yàn)格局。

公私部門協(xié)同已經(jīng)成為發(fā)達(dá)國(guó)家監(jiān)管食品安全的通例（Henson et al.，1999）。建立基于雙重檢驗(yàn)的信任符號(hào)提供機(jī)制，改變《乳品條例》等法規(guī)范規(guī)定的單一檢測(cè)制度，引入公私協(xié)同監(jiān)管的方法，能夠增強(qiáng)具有信任符號(hào)的可信度，平衡消費(fèi)者與乳制品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)因乳制品安全的內(nèi)容屬性和過程屬性而產(chǎn)生的信息不對(duì)稱。當(dāng)然，這一機(jī)制也會(huì)帶來新的挑戰(zhàn)，主要有對(duì)第三方檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)的監(jiān)管、國(guó)有檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)和第三方檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)因利益趨同導(dǎo)致共同尋租等。解決這些問題的辦法，可以采取由非食品藥品監(jiān)督管理部門評(píng)定和監(jiān)管第三方檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)的辦法，增大國(guó)有檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)和第三方檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)之間的體制區(qū)隔，形成分立且制衡的關(guān)系。

（四）引入消費(fèi)者參與機(jī)制

消費(fèi)者處于乳制品供應(yīng)鏈的末端，對(duì)于乳制品安全不產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響，是乳制品安全的被動(dòng)接受者。乳制品安全監(jiān)管往往根據(jù)“消費(fèi)者擬制”的原理，自我擬制為消費(fèi)者，反而較少注意到真正消費(fèi)者的作用。消費(fèi)者是乳制品安全最大的利益相關(guān)方，也是乳制品安全事件的直接受害者，因而不應(yīng)缺位于乳制品安全的監(jiān)管。消費(fèi)者參與機(jī)制貫穿乳制品監(jiān)管的全過程，而當(dāng)前急需建立的是消費(fèi)者參與乳制品安全標(biāo)準(zhǔn)制定和信息獲取的機(jī)制。

第一，建立消費(fèi)者或消費(fèi)者聘請(qǐng)的專家參與制定乳制品安全標(biāo)準(zhǔn)的機(jī)制。乳制品安全標(biāo)準(zhǔn)從源頭上決定乳制品安全。但是，乳制品安全標(biāo)準(zhǔn)制定過程中消費(fèi)者的制度性缺位，導(dǎo)致乳制品安全標(biāo)準(zhǔn)更多是體現(xiàn)監(jiān)管部門和大型乳制品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)的意志（董偉，2011）。2010年4月，衛(wèi)生部頒布的食品安全國(guó)家安全標(biāo)準(zhǔn)《生乳》（GB19301－2010），其中蛋白質(zhì)含量低于發(fā)達(dá)國(guó)家同類標(biāo)準(zhǔn)，而菌落總數(shù)高于發(fā)達(dá)國(guó)家同類標(biāo)準(zhǔn)20倍。公民趙某要求衛(wèi)生部公開該標(biāo)準(zhǔn)制定時(shí)的會(huì)議紀(jì)要，遭到衛(wèi)生部拒絕。趙某提起針對(duì)衛(wèi)生部的行政訴訟，仍遭不利裁判（楊于澤，2012）。由本案可見，普通消費(fèi)者獲取標(biāo)準(zhǔn)制定過程的信息尚且困難，更遑論參加標(biāo)準(zhǔn)的制定。事實(shí)上，即便衛(wèi)生部向消費(fèi)者公開標(biāo)準(zhǔn)制定的會(huì)議紀(jì)要，甚至允許消費(fèi)者參加標(biāo)準(zhǔn)制定的會(huì)議，不具有專業(yè)知識(shí)的消費(fèi)者也無法有效參與標(biāo)準(zhǔn)的制定工作。因此，在乳制品安全標(biāo)準(zhǔn)中體現(xiàn)消費(fèi)者的利益，應(yīng)當(dāng)建立消費(fèi)者參與制定乳制品安全標(biāo)準(zhǔn)的機(jī)制?？紤]到標(biāo)準(zhǔn)的專業(yè)性，宜允許消費(fèi)者組織代表消費(fèi)者聘請(qǐng)專家參加乳制品安全標(biāo)準(zhǔn)的制定。

第二，將消費(fèi)者對(duì)乳制品安全的主觀評(píng)價(jià)納入乳制品安全信息的收集范圍。根據(jù)“2010年通知”，監(jiān)管部門對(duì)乳制品安全信息的收集范圍包括生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)的信息數(shù)據(jù)，以及從奶源、采購(gòu)、生產(chǎn)、出廠、運(yùn)輸?shù)戒N售終端的信息，消費(fèi)者對(duì)乳制品安全的主觀評(píng)價(jià)并不屬于乳制品安全信息的收集范圍。這一規(guī)定既未關(guān)注到消費(fèi)者主觀評(píng)價(jià)在乳制品安全監(jiān)管中的重要地位，也不符合消費(fèi)者的需求（見表2）。據(jù)此，監(jiān)管部門在收集乳制品安全信息時(shí)，應(yīng)當(dāng)將消費(fèi)者對(duì)于乳制品安全的主觀評(píng)價(jià)納入收集范圍，并將消費(fèi)者的評(píng)價(jià)，作為制定和執(zhí)行乳制品監(jiān)管方法的重要依據(jù)。

表2 政府獲取質(zhì)量安全信息來源的消費(fèi)者需求

四、結(jié)語

監(jiān)管是公共機(jī)構(gòu)針對(duì)社會(huì)共同體認(rèn)為重要的活動(dòng)所施加的持續(xù)且集中的控制（奧格斯，2008）。乳制品安全是當(dāng)下社會(huì)共同體認(rèn)為的重要議題之一。包括乳制品在內(nèi)的食品安全監(jiān)管，與其他行政事務(wù)的監(jiān)管不同，供應(yīng)鏈的特征是構(gòu)建監(jiān)管制度和設(shè)計(jì)監(jiān)管方法時(shí)必須關(guān)注的因素?；谌橹破饭?yīng)鏈的特征，檢討現(xiàn)有乳制品安全監(jiān)管方法及其失靈的原因，并提出相應(yīng)的改革建議，對(duì)于乳制品安全監(jiān)管方法的完善因而有著重大而現(xiàn)實(shí)的意義。本文即是在此方面的理論嘗試。

[1]董偉，2011：《乳業(yè)新國(guó)標(biāo)爭(zhēng)論的背后》，《中國(guó)青年報(bào)》2011年8月29日。

[2]國(guó)務(wù)院辦公廳，2011：《國(guó)家食品安全監(jiān)管體系“十二五”規(guī)劃》，資料來源：http：／／www.gov.cn／zwgk／2012－07／21／content＿2188309.htm。

[3]劉東、賈愚，2010：《食品質(zhì)量安全供應(yīng)鏈規(guī)制研究：以乳品為例》，《商業(yè)研究》第2期。

[4]梁敉靜，2011：《惱人的食品責(zé)任險(xiǎn)》，《金融世界》第7期。

[5]馬士華等，2000：《供應(yīng)鏈管理》，機(jī)械工業(yè)出版社。

[6]戚建剛，2011：《向權(quán)力說真相：食品安全風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制中的信息工具之運(yùn)用》，《江淮論壇》第5期。

[7]田源、張文敏，2008：《基于供應(yīng)鏈的食品安全保障體系研究》，《生產(chǎn)力研究》第24期。

[8]吳定玉，2013：《供應(yīng)鏈企業(yè)社會(huì)責(zé)任管理研究》，《中國(guó)軟科學(xué)》第2期。

[9]王彩霞，2011：《政府監(jiān)管失靈、公眾預(yù)期調(diào)整與低信任陷阱——基于乳品行業(yè)質(zhì)量監(jiān)管的實(shí)證分析》，《宏觀經(jīng)濟(jì)研究》第2期。

[10]武漢大學(xué)質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略研究院中國(guó)質(zhì)量觀測(cè)課題組，2013：《2012年中國(guó)質(zhì)量發(fā)展觀測(cè)報(bào)告》，《宏觀質(zhì)量研究》第1期。

[11]應(yīng)飛虎，2003：《我國(guó)懸賞舉報(bào)制度構(gòu)建之探討》，《社會(huì)科學(xué)研究》第1期。

[12]應(yīng)飛虎，2013：《食品安全有獎(jiǎng)舉報(bào)制度研究》，《社會(huì)科學(xué)》第3期。

[13]楊于澤，2012：《政府決策過程性信息不公開違背常識(shí)》，《中國(guó)青年報(bào)》2012年10月24日。

[14]祝捷：2010：《缺陷產(chǎn)品召回方式的立法思路評(píng)析》，《江蘇行政學(xué)院學(xué)報(bào)》第5期。

[15]祝捷：2010：《我國(guó)政府機(jī)構(gòu)改革的回顧與反思》，《廣東行政學(xué)院學(xué)報(bào)》第5期。

[16]張煜、汪壽陽，2010：《食品供應(yīng)鏈質(zhì)量安全管理模式研究》，《管理評(píng)論》第10期。

[17]安東尼·奧格斯，2008：《規(guī)制：法律形式與經(jīng)濟(jì)學(xué)理論》，中譯本，中國(guó)人民大學(xué)出版社。

[18]丹尼斯·F·史普博，1999：《管制與市場(chǎng)》，中譯本，上海人民出版社。

[19]凱斯·R·桑斯坦，2008：《權(quán)利革命之后：重塑規(guī)制國(guó)》，中譯本，中國(guó)人民大學(xué)出版社。

[20]Breyer，S.，1982，RegulationandItsReform，Harvard University Press.

[21]Henson，S.，and Caswell J.，1999，F(xiàn)ood safety regulation：an overview of contemporary issues，F(xiàn)oodPolicy（6）.

[22]Golan，E.，Krissoff，B.，and Kuchler F.，2002，Traceability for food Marketing and Food Safety：What's the next step，AgricultureOutlook（1－2）.

[23]Golan，E.，Krissoff B.，Kuchler F.Nelson，K.Price G.，and Calvin L.，2003，Traceability in the US Food Supply：Dead End or Superhighway？Choices（SecondQuarter）.

[24]Pei，X.，Tandon A.，Alldrick A.et al.，2011，The China Melamine Milk Scandal and Its Implications for Food Safety Regulation，F(xiàn)oodPolicy（3）.

[25]Rouvière，E.，and Caswell J.，2012，F(xiàn)rom Punishment to Prevention：A French Case Study of the Introduction of Co－regulation in Enforcing Food Safety，F(xiàn)oodPolicy（3）.