陳晨

摘 要：關(guān)注和解決農(nóng)民工子女的教育問題，對(duì)于體現(xiàn)教育公平、構(gòu)建和諧社會(huì)具有重要意義。在城鄉(xiāng)實(shí)施免費(fèi)義務(wù)教育的新形勢(shì)下，如何賦予農(nóng)民工子女同等受教育的權(quán)利，保障農(nóng)民工子女享受公平的教育，是當(dāng)前亟待解決的重要問題。本文從公共管理的視角出發(fā)探究了導(dǎo)致農(nóng)民工子女教育問題的形成原因

關(guān)鍵詞：農(nóng)民工子女；教育公平；原因

2010年發(fā)布的《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》，將教育公平擺在了非常突出的位置，并明確提出“保障進(jìn)城務(wù)工人員子女平等接受義務(wù)教育”。然而由于受到國家政策、社會(huì)現(xiàn)狀、農(nóng)民工家庭的自身因素等的制約，農(nóng)民工子女在教育機(jī)會(huì)、教育過程、教育結(jié)果等各個(gè)方面都沒有受到與城市兒童相等的待遇，他們的受教育狀況令人堪憂。這不僅影響到農(nóng)民工子女自身的身心發(fā)展和未來，而且亦影響到教育公平的實(shí)現(xiàn)，本文主要從公共管理的視角下探究農(nóng)民工子女義務(wù)教育公平問題產(chǎn)生的原因。

1 教育政策主體的價(jià)值取向有失偏頗

教育是一個(gè)社會(huì)的公共產(chǎn)品，是全體社會(huì)成員可以以較小的代價(jià)和較便利的方式獲得的公共產(chǎn)品，政府在這一過程中有義務(wù)和責(zé)任提供各種支持，使公眾獲取這一公共產(chǎn)品所付的代價(jià)最小而獲得的便利最大。農(nóng)民工子女作為全體社會(huì)成員的一員，于情于理也應(yīng)享有該項(xiàng)權(quán)利。然而現(xiàn)實(shí)情況是，他們的求學(xué)之路并不平坦，不僅付出的代價(jià)大，而且也不便利。當(dāng)前農(nóng)民工子女義務(wù)教育反映出的眾多問題，實(shí)質(zhì)上是集中暴露出了現(xiàn)行的政策與社會(huì)轉(zhuǎn)型之間的矛盾和沖突，其要害之處就在于現(xiàn)有的政策無論在側(cè)重點(diǎn)上還是在實(shí)施力度方面，均沒有達(dá)到徹底消除這種教育機(jī)會(huì)不平等的程度。

從根本上說，教育機(jī)會(huì)不平等是與教育政策的基本價(jià)值取向有關(guān)的，也即在制定教育政策的時(shí)候是強(qiáng)調(diào)“效率”還是強(qiáng)調(diào)“公平”。而在較長的一段時(shí)期內(nèi)，我國的教育政策的價(jià)值取向還是偏向于“效率”的。當(dāng)今世界，教育公平已成為現(xiàn)代教育的基本價(jià)值。在社會(huì)主義的中國，教育公平更應(yīng)是教育發(fā)展的根本之所在。因此，作為教育政策制定的主體——政府，在制定教育政策時(shí)，必須首先強(qiáng)調(diào)教育的公平性。

2 城鄉(xiāng)二元的公共教育資源供給不均

2001國務(wù)院出臺(tái)了《關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》，該決定明確了“地方政府負(fù)責(zé)、分級(jí)管理、以縣為主”的農(nóng)村基礎(chǔ)教育管理體制。同時(shí)，由于我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的非平衡性，地區(qū)間因自然、歷史、體制、政策等諸多因素的影響，財(cái)政經(jīng)濟(jì)發(fā)展的差距不斷加大，這必然造成了我國基礎(chǔ)教育資源供給上的區(qū)域不均等和城鄉(xiāng)二元化的局面，具體體現(xiàn)在以下方面：

2.1 城鄉(xiāng)教育經(jīng)費(fèi)投入不均

近年來我國城鄉(xiāng)生均教育支出呈增長趨勢(shì)，且農(nóng)村教育生均教育支出增長率較城市略高，但是并沒有實(shí)現(xiàn)真正意義上的城鄉(xiāng)教育供給均等化。根據(jù)歷年的相關(guān)統(tǒng)計(jì)顯示，我國城市基礎(chǔ)教育的生均預(yù)算內(nèi)經(jīng)費(fèi)一直是農(nóng)村的倍數(shù)級(jí)差異。

2.2 城鄉(xiāng)師資力量水平不均

根據(jù)相關(guān)統(tǒng)計(jì)，我國農(nóng)村初等教育生師比明顯高于城市和縣鎮(zhèn)，同時(shí)，代課教師和兼職教師的比例也高于城市和縣鎮(zhèn)，由于受農(nóng)村環(huán)境艱苦，農(nóng)村教師待遇不高的局限，?？埔陨蠈W(xué)歷的農(nóng)村在編專任教師遠(yuǎn)低于城市與縣鎮(zhèn)的比例，這也說明我國城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育教師數(shù)量和質(zhì)量方面依然存在一定差距。

2.3 辦學(xué)條件差異明顯

我國城鄉(xiāng)教育服務(wù)在生均校舍面積、危房面積、計(jì)算機(jī)數(shù)量、圖書藏量以及固定資產(chǎn)總值等各個(gè)方面的存在明顯差距。以2008年為例，農(nóng)村小學(xué)危房的總體面積占到全國小學(xué)危房面積的50.38%，且新增的危房中56.12%出現(xiàn)在農(nóng)村。這些數(shù)據(jù)均反映出城鄉(xiāng)初等教宵辦學(xué)條件的非均等化。

城鄉(xiāng)間教育服務(wù)的不均等是吸引農(nóng)村學(xué)生選擇城市基礎(chǔ)教育的客觀動(dòng)力之一。但是，農(nóng)民工子女教育的需求一方面加重了城市及公立學(xué)校的財(cái)政、管理等壓力，另一方面降低了本地城市子女的教育服務(wù)質(zhì)量，降低了城市公立學(xué)校接納農(nóng)民工子女入學(xué)的積極性。然而，對(duì)于農(nóng)民工子女自身來說，即使入了學(xué)，在教育過程中也可能處于一種弱勢(shì)。具體來看，由于農(nóng)民工子女前期在農(nóng)村接受的教育服務(wù)相對(duì)落后，導(dǎo)致前期教育和后續(xù)教育難以銜接。因此，城鄉(xiāng)二元教育財(cái)政體制既影響了農(nóng)民工子女教育起點(diǎn)的均等性發(fā)展，也影響了其教育過程的均等性發(fā)展。

3 戶籍制度和社會(huì)保障制度落后

3.1 戶籍制度的制約

戶籍制度對(duì)農(nóng)民工子女在城市接受義務(wù)教育的影響在于：戶籍制度以“農(nóng)業(yè)”和“非農(nóng)業(yè)”戶口把城市兒童與農(nóng)村兒童割裂開來，人為地將適齡兒童分為兩個(gè)不同的群體，導(dǎo)致城鄉(xiāng)兒童在不同的制度架構(gòu)中獲取不均等的教育資源。

從表面看，戶籍制度與教育制度”捆綁”在一起，如“依戶籍所在地入學(xué)”的教育政策上是對(duì)農(nóng)民工子女教育的一種障礙。從深層次看，戶籍制度只不過是調(diào)控農(nóng)民工市民化和均等化公共服務(wù)的一種手段，也就是說，它只是阻礙農(nóng)民工享受均等化基礎(chǔ)教育服務(wù)的一種手段，戶籍制度的身后是身份壁壘、是附著在其中的城市福利制度和政府的公共服務(wù)理念。

3.2 社會(huì)保障制度的缺陷

社會(huì)保障制度上的缺陷造成了農(nóng)民工子女的教育問題層出不窮。農(nóng)民工子女的入學(xué)手續(xù)的辦理異常繁瑣和苛刻，進(jìn)入正規(guī)公辦學(xué)校的機(jī)會(huì)較??；針對(duì)流動(dòng)子女人口教育不合理的收費(fèi)現(xiàn)象普遍存在。雖然國家曾明令取消“借讀費(fèi)”，但是卻仍會(huì)有紛繁復(fù)雜的其他名目出現(xiàn)，并不能從根本上取消這種不平等的亂收費(fèi)現(xiàn)象；農(nóng)民工子女的居住環(huán)境混亂，對(duì)其的學(xué)習(xí)、生活造成了很大影響。

4 相關(guān)政策含糊不清

對(duì)農(nóng)民工子女教育問題的政策主要即為“兩為主”政策。“兩為主”政策是在 2001年《關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》中首次提出的，該政策要求“重視解決流動(dòng)人口子女接受義務(wù)教育問題，以流入地區(qū)政府管理為主，以全日制公辦中小學(xué)為主，采取多種形式，依法保障流動(dòng)人口子女接受義務(wù)教育的權(quán)利”。但是，政府的政策存在著含糊和不確定性。雖然該政策指明了流入地政府和公立學(xué)校對(duì)農(nóng)民工子女教育有接收責(zé)任，但沒有明確說明“流入地區(qū)政府”主要是指哪級(jí)政府，更沒有明確究竟流入地政府應(yīng)當(dāng)對(duì)農(nóng)民工子女提供什么樣的公共服務(wù)、沒有明確公立學(xué)校應(yīng)當(dāng)按什么比例接收農(nóng)民工子女入學(xué)、沒有明確公立學(xué)校在接收過程中應(yīng)當(dāng)承擔(dān)什么樣的責(zé)任和義務(wù)，沒有明確其中的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)與監(jiān)督機(jī)制。正是由于相關(guān)政策在規(guī)定上的不明確，造成了政策執(zhí)行中的誤讀，也給一部分不愿接收農(nóng)民工子女的公立學(xué)校提供了規(guī)避責(zé)任的空間。

5 對(duì)打工子弟學(xué)校的支持力度和監(jiān)管不夠

由于流入地公立教育資源供給不足，流動(dòng)人口受教育需求的不斷攀升，造成公立學(xué)校無法滿足所有農(nóng)民工子女的教育需求。同時(shí)，由于暫住地周邊環(huán)境的限制、監(jiān)護(hù)人特定工作性質(zhì)的限制及初中后教育的限制等，導(dǎo)致不少農(nóng)民工子女不得不進(jìn)入打工子弟學(xué)校就讀。因此，就目前的形式而言，打工子弟學(xué)校的出現(xiàn)是對(duì)公立教育資源的有益補(bǔ)充。但是從目前的情況上看，打工子弟學(xué)校一方面得不到政府的財(cái)政支持，另一方面又要與公立學(xué)校爭(zhēng)奪生源，這就必然導(dǎo)致其不得不降低辦學(xué)成本，進(jìn)而導(dǎo)致學(xué)校的師資、安全、衛(wèi)生條件均得不到保障、學(xué)生的教育需求與利益更得不到保障，造成了新環(huán)境下的教育不公平。

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