粵瓊戰(zhàn)略合作背景下海南城鎮(zhèn)化建設初探

黎友煥，齊曉龍

(1.廣東省社會科學綜合研究開發(fā)中心，廣東 廣州 510610;2.《企業(yè)社會責任》雜志社，廣東 廣州 510610)

一 粵瓊合作現狀

自1988年海南島脫離廣東的管轄成省以來，粵瓊之間的合作就從未停止過，兩省在交通、能源、投資、貿易、旅游、農業(yè)、勞務等領域的交流與合作頻繁。據不完全統(tǒng)計，2010年兩省在旅游、基礎設施等領域的投資超過二百億元。①資料來源:胡鍵，鄧紅輝:粵瓊合作潛力巨大前景廣闊——廣東海南兩省合作交流會暨戰(zhàn)略合作框架協(xié)議簽署儀式在海口舉行.南方日報，2010－12－30(A01)。然而，如此寬領域、多層次的合作卻一直缺乏統(tǒng)領性的合作機制。2010年12月29日，粵瓊兩省簽署了《廣東·海南戰(zhàn)略合作框架協(xié)議》(以下簡稱《協(xié)議》)，《協(xié)議》對兩省在發(fā)展理念和政策互動、跨界基礎設施、藍色經濟、現代農業(yè)、現代服務業(yè)、產業(yè)及科技創(chuàng)新、市場建設、社會事業(yè)以及環(huán)境保護等9 大具體領域的合作做出了安排。從協(xié)議簽署至今(2013年5月)，粵瓊兩省依據《協(xié)議》宗旨——攜手打造我國相鄰省份區(qū)域合作的典范，已經取得了若干合作成果(見表1)。

從粵瓊合作的現狀以及未來的發(fā)展趨勢來看，筆者認為，兩省之間的合作呈現如下幾個特點:第一，兩省合作地位更加平等。長期以來廣東處于南中國經濟發(fā)展的中心，海南則處于該中心的外圍，從而導致海南對廣東存在依附關系。而著眼未來，這種依附關系將隨著海南經濟實力不斷增強，以及新型發(fā)展格局的形成而發(fā)生改變。第二，兩省雙向互動關系增強。鑒于上文所述的這種依附關系決定了兩省長期以來以廣東對海南單方面的產業(yè)、資本、技術等方面的轉移與輸出為主。從表1 可以看出，目前兩省的互動交流明顯增強，單向關系開始改變。第三，兩省合作范圍更廣、更深。從表1 和《協(xié)議》可以看出，兩省不僅強調在經濟領域的合作，也加強了在政治、文化、醫(yī)療衛(wèi)生等各方面的交流。

表1 粵瓊兩省各領域合作成果一覽表(部分)①資料來源:根據海南省人民政府網、廣東省政府門戶網站、廣東省南海網、海南新聞網資料收集整理，相關資料統(tǒng)計起止時間為:2010年12月29日—2013年4月30日。

二 粵瓊城鎮(zhèn)化建設的對比分析

當前粵瓊兩省合作正在朝著多層次、多形式、全方位的方向發(fā)展，這種趨勢必然要求兩省在經濟發(fā)展和社會建設上同步推進。而從兩省發(fā)展現狀看，海南在經濟社會的眾多領域發(fā)展程度均遠遠落后于廣東，如何扭轉這種不利趨勢是擺在海南面前的重要問題?；诋斍拔覈洕鐣l(fā)展的政策導向以及海南的特殊省情，海南未來經濟增長極應在于通過城鎮(zhèn)化來推進經濟社會的發(fā)展。目前，海南的城鎮(zhèn)化水平與廣東相比，還存在明顯的差距。

(一)粵瓊城鎮(zhèn)化整體水平對比

改革開放三十多年來，粵瓊兩省的城鎮(zhèn)化水平均有顯著提高。從圖1 可以看出，粵瓊兩省的城鎮(zhèn)化率自1990年起均有很大程度提升，廣東城鎮(zhèn)化率從1990年的23.65%上升到2011年的66.5%，海南城鎮(zhèn)化率從1990年的17.85%上升到2011年的50.5%。但與全國相比，廣東城鎮(zhèn)化率自1994年起一直高于全國平均水平，②由于大量外來人口涌入廣東地區(qū)，因此，按照傳統(tǒng)的以戶口為主要依據的統(tǒng)計方法(表2、圖2 和圖3 中1990－1999年期間數據即按傳統(tǒng)方法計算)計算得出的城鎮(zhèn)化水平可能被低估，存在“隱性城鎮(zhèn)化”人口。而海南城鎮(zhèn)化率2000年以前均低于全國平均水平，且2010 與2011年的數據也略低于全國平均水平。從兩省數據來看，海南城鎮(zhèn)化率與廣東歷年數據相比，平均約有12 個百分點的差距。由于城鎮(zhèn)化與經濟發(fā)展水平存在一定程度的正相關關系，城鎮(zhèn)化建設對經濟的拉動作用顯著，［1］［2］［3］因此，從中我們也能找到兩省經濟發(fā)展差距的原因所在。

圖1 粵瓊兩省城鎮(zhèn)化水平與全國平均水平對比情況③資料來源:根據《中國統(tǒng)計年鑒(1991－2012)》、《廣東統(tǒng)計年鑒(1991－2012)》、《海南統(tǒng)計年鑒(2012)》整理。④2000年以后城鎮(zhèn)化率的計算方式發(fā)生變動。

(二)粵瓊城鎮(zhèn)化與工業(yè)化的關系對比

工業(yè)化與城鎮(zhèn)化二者都是衡量國家或地區(qū)經濟社會發(fā)展水平的重要指標，研究表明二者存在著相互依存、相互促進和共同發(fā)展的關系。［4］［5］從粵瓊兩省的發(fā)展現實來看，兩省工業(yè)化水平差距明顯，廣東尤其是珠三角地區(qū)作為中國經濟最具活力的地區(qū)之一，經濟要素高度集聚，工業(yè)體系特別是制造業(yè)體系已相當完備，而海南工業(yè)基礎較為薄弱，工業(yè)發(fā)展水平遠不及廣東。因此，筆者認為有必要對比分析粵瓊兩省在城鎮(zhèn)化與工業(yè)化關系上存在的差異。

本文采用國際通行的“IU、NU 比的0.5 和1.2國際標準法”①為工業(yè)化率，通常用工業(yè)勞動力或工業(yè)增加值占總勞動力或國內生產總值比值來衡量;N 為非農化率，通常用非農勞動力或非農產業(yè)增加值占總勞動力或國內生產總值比值來衡量;U 即城鎮(zhèn)化率;IU=I/U，NU=N/U。當IU=1 時，表明工業(yè)化率與城鎮(zhèn)化率相等;當IU ＜1 時，表明工業(yè)化率低于城鎮(zhèn)化率，城鎮(zhèn)里存在著第一、三產業(yè)的勞動力。當IU ＞1 時，表明工業(yè)化率高于城鎮(zhèn)化率，農村里存在著第二產業(yè)的勞動力。當NU ＞1 時，表明城鎮(zhèn)里存在著一定的農業(yè)人口;當NU ＜1 時，表明農村里存在著一定的非農業(yè)勞動力。當IU 為0.5 左右，NU 為1.2 左右時，城鎮(zhèn)化、工業(yè)化和非農化發(fā)展較為協(xié)調。當IU 明顯小于0.5 且NU 明顯小于1.2 時，說明從事工業(yè)和其他非農業(yè)生產經營的勞動人口大量聚集在城鎮(zhèn)地區(qū)，而且有相當數量農業(yè)生產人口也集中在城鎮(zhèn)地區(qū)，這種情況說明相對于工業(yè)化和非農化的發(fā)展程度而言，城鎮(zhèn)化是超前發(fā)展了，會出現過度城鎮(zhèn)化的態(tài)勢;反之，當IU 明顯大于0.5 且NU 明顯大于1.2 時，說明大量從事工業(yè)和其他非農業(yè)生產經營的勞動人口滯留于農村地區(qū)，未能向城鎮(zhèn)地區(qū)聚集，這種情形說明相對于工業(yè)化和非農化的發(fā)展程度而言，城鎮(zhèn)化的發(fā)展是滯后了，表明城鎮(zhèn)化發(fā)展不足。對粵瓊兩省工業(yè)化與城鎮(zhèn)化的關系進行量化分析。從表2 和圖2 可以看出，20世紀90年代期間，廣東IU 一直大于1，說明這段時期廣東的工業(yè)發(fā)展遠快于城鎮(zhèn)化建設，而此時廣東NU 也明顯大于1(見表2 和圖3)，根據IU、NU 比的0.5和1.2 國際標準法的判斷原則，當IU 明顯大于0.5且NU 明顯大于1.2 時，說明在廣東地區(qū)從事工業(yè)和其他非農業(yè)生產經營的勞動人口滯留于農村地區(qū)，未能向城鎮(zhèn)地區(qū)聚集。②此時，廣東地區(qū)出現農村城鎮(zhèn)化現象，沒有出現現代企業(yè)發(fā)展的空間集聚模式，而是出現“村村點火，戶戶冒煙”的工業(yè)發(fā)展現象。進入21世紀以后，經過市場的自發(fā)調節(jié)以及政府的宏觀調控，廣東IU和NU 數值逐漸趨向合理值(見表2、圖2 和圖3)，工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的相互作用機制日趨完善、合理。

表2 粵瓊兩省IU 與NU 變化情況對比③表中I 為第二產業(yè)就業(yè)人員占就業(yè)人員的比重;N 為第二、三產業(yè)就業(yè)人員占就業(yè)人員的比重。資料來源:根據《廣東統(tǒng)計年鑒(1991－2012)》、《海南統(tǒng)計年鑒(2012)》整理。

從表2、圖2 和圖3 可以看出，20世紀90年代期間，海南IU 顯著小于1 且NU 明顯大于1，由此我們可以判斷海南城鎮(zhèn)中普遍聚集了大量農業(yè)人口，也就是說在此期間，農業(yè)成為海南城鎮(zhèn)化的重要推動力，上述這一觀點也從其他文獻;［6］［7］中得到佐證。進入21世紀以后，我們看到海南IU 遠低于0.5 且NU 明顯低于1.2(見表2、圖2 和圖3)，由此可以推斷出海南的城鎮(zhèn)化建設相對于工業(yè)發(fā)展水平，呈現超前發(fā)展的現象。綜合以上分析可以看出，1990年至今，海南的城鎮(zhèn)化建設與工業(yè)化發(fā)展一直處于不協(xié)調的狀態(tài)。

通過上述對粵瓊兩省各自城鎮(zhèn)化與工業(yè)化關系的分析可以看出，廣東地區(qū)兩者關系目前呈現一種良性互動的健康態(tài)勢，而海南地區(qū)兩者關系則處于“亞健康”狀態(tài)。

圖2 粵瓊兩省IU 變化曲線④資料來源:根據《廣東統(tǒng)計年鑒(1991－2012)》、《海南統(tǒng)計年鑒(2012)》整理。

三 珠三角地區(qū)城鎮(zhèn)化建設的主要特征

珠三角地區(qū)作為全國改革開放的前沿陣地，經濟發(fā)展十分迅速，取得了舉世矚目的經濟奇跡，而珠三角的城鎮(zhèn)化過程不僅是改革開放以后中國城鎮(zhèn)化的縮影，更代表了中國城鎮(zhèn)化的發(fā)展趨勢。［8］在粵瓊戰(zhàn)略合作的大背景下，海南可以借鑒珠三角城鎮(zhèn)化建設的先進經驗，實現自身跨越式發(fā)展。下文將著重分析珠三角城鎮(zhèn)化建設的主要特征。

圖3 粵瓊兩省NU 變化曲線①資料來源:根據《廣東統(tǒng)計年鑒(1991－2012)》、《海南統(tǒng)計年鑒(2012)》整理。

(一)多核心、多層次的都市連綿帶初步形成

都市連綿帶(Megalopolis)是由法國地理學家Jean Gottmann 首次提出，指在某地域范圍內聚集形成的以若干大城市和特大城市為結點的巨大的、多核心、多層次的城市系統(tǒng)。［9］目前，在珠三角地區(qū)已經初步形成以廣州、深圳兩大城市為軸線，以軸線兩側的佛山、東莞、珠海、中山等發(fā)達城市為結點的巨大的城市網絡，而這樣都市連綿帶能夠產生很強的聚集和擴散效應，［10］不斷地創(chuàng)造出人流、資金流、物質流、信息流等，［11］以帶動珠三角乃至整個華南地區(qū)的社會發(fā)展與進步。

(二)不同類型、不同規(guī)模的專業(yè)鎮(zhèn)涌現

20世紀80年代末至90年代初，廣東部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)經濟發(fā)展模式往專業(yè)鎮(zhèn)模式發(fā)展，經過20 多年轉型升級，已經形成了“一城一品、一鎮(zhèn)一品”的專業(yè)鎮(zhèn)產業(yè)集群。根據廣東省專業(yè)鎮(zhèn)發(fā)展促進會統(tǒng)計資料顯示，截至2013年5月份，廣東省專業(yè)鎮(zhèn)共計342 個，其中珠三角地區(qū)141 個，占總數的41.23%。②資料來源:廣東省專業(yè)鎮(zhèn)發(fā)展促進會.魅力專業(yè)鎮(zhèn)專業(yè)鎮(zhèn)一覽［EB/OL］.(2013－05－01)［2013－05－01］.http://www.potic.org.cn/client/specialtytown/specialtytown_index.jsp。這些專業(yè)鎮(zhèn)出現所產生的產業(yè)聚集帶動了人口聚集，提升了區(qū)域競爭力，促進了區(qū)域工業(yè)化水平的提高，推動了鄉(xiāng)村人口向非農產業(yè)轉變，促使非農人口的增加，進而推動了城市化的進程。［12］

(三)外來勞動力大量涌入推動城鎮(zhèn)化進程

20世紀80年代末至90年代初，在珠三角地區(qū)出現了另一個現象——民工潮。珠三角專業(yè)鎮(zhèn)的涌現，提供了大量的就業(yè)機會，成為此時勞動力涌入珠三角的原因之一;而隨著全國改革開放的層次從城市深入農村，大量農村剩余勞動力出現，則為另一個原因。數據顯示，2007－2011年，外省定居珠三角地區(qū)半年以上流動人口分別為2058.21 萬人、2217.66 萬人、2394.7 萬人、2591.82 萬 人 和2572.64 萬人，③資料來源:根據《廣東統(tǒng)計年鑒(2012)》整理。五年期間增長了500 多萬人。大量外來人口流入，不僅為珠三角的發(fā)展提供了豐富廉價的勞動力資源，而且成為加速珠三角城鎮(zhèn)化進程的主動力之一。［13］

(四)政府主導的自上而下的城鎮(zhèn)化過程

珠三角的城鎮(zhèn)化建設過程中帶有明顯的政府宏觀調控特征，特別是近些年，廣州、佛山、珠海、江門、惠州等城市都在不同程度上對各自的行政區(qū)劃進行了調整。就廣州市而言，根據相關資料顯示，新中國成立以來，廣州進行了21 次大的行政區(qū)劃調整;其中，改革開放以來的調整有8 次。④資料來源:謝滌湘.行政區(qū)劃調整與大都市區(qū)發(fā)展——以廣州市為例［J］.現代城市研究，2007(12):25－31。城市對行政區(qū)劃進行調整，不僅有利于精簡機構，提高行政管理效率，而且有利于提高資源配置效率，優(yōu)化產業(yè)結構，促進區(qū)域經濟的整合與協(xié)調發(fā)展，最終提升城市的競爭力，加快城市化發(fā)展進程。［13］［14］

四 基于珠三角城鎮(zhèn)化建設經驗的海南城鎮(zhèn)化建設的路徑選擇

結合珠三角城鎮(zhèn)化建設的實際經驗以及海南發(fā)展現狀，筆者提出以下幾點關于海南城鎮(zhèn)化建設的對策建議。

第一，加快推進海南核心城市建設，增強城市圈的輻射能力。目前，?？凇⑷齺?、瓊海等海南核心城市的城市規(guī)模較小、輻射能力較弱，海南島尚未形成布局合理的城市圈。根據《海南省城鄉(xiāng)經濟社會發(fā)展一體化總體規(guī)劃(2010－2030)》(以下簡稱《規(guī)劃》)，全省應逐步建成以海口、三亞、瓊海、儋州為核心的四大都市生活圈，并以四大都市圈為平臺，配置教育、醫(yī)療、文化等完善的公共服務體系。因此，海南應按照《規(guī)劃》愿景并遵循海南島的產業(yè)特征和空間發(fā)展特點，進一步引導人口、勞動力、資金、技術等發(fā)展要素向海南核心城市集聚，發(fā)揮核心城市對全省城鄉(xiāng)發(fā)展的輻射帶動作用。［7］

第二，充分利用海南島資源，積極打造特色城鎮(zhèn)。由于海南島特殊的地理位置決定了島上存在豐富的熱帶農業(yè)資源、海洋資源、旅游資源、少數民族文化資源等。海南各市縣應該依據自身條件，科學開發(fā)和充分利用好這些資源，積極打造一批“基礎設施配套、特色產業(yè)支撐、人口聚集、文化魅力獨特的風情小鎮(zhèn)”。目前，海南省已經形成了觀瀾湖高爾夫小鎮(zhèn)、海棠灣風情小鎮(zhèn)、博鰲天堂小鎮(zhèn)、福山咖啡小鎮(zhèn)、儋州雪茄小鎮(zhèn)、萬寧希望小鎮(zhèn)、保亭三道旅游小鎮(zhèn)等特色小鎮(zhèn)，而這與《海南省城鎮(zhèn)體系規(guī)劃(2003－2020)》中“以環(huán)島海洋產業(yè)、工業(yè)、旅游業(yè)、特色農業(yè)為支撐，形成沿海點軸發(fā)展的‘項鏈狀’城鎮(zhèn)圈”還有較大差距。因此，海南應在全省統(tǒng)籌規(guī)劃的前提下，因地制宜地打造一批特色城鎮(zhèn)，最終形成符合海南現實、具有海南特色的城鎮(zhèn)體系，以加快推動海南農村城鎮(zhèn)化進程。

第三，慎建、精建工業(yè)體系，構筑瓊式工業(yè)發(fā)展模式。當前我們看出海南工業(yè)發(fā)展水平相對于城鎮(zhèn)化建設而言呈現滯后狀態(tài)，而工業(yè)化是加速經濟發(fā)展，提升城鎮(zhèn)化質量的必要步驟，因此，海南應夯實工業(yè)基礎，加快自身工業(yè)發(fā)展步伐?？紤]到海南島生態(tài)環(huán)境的重要性，決定了海南必須慎重選擇、精心打造符合海南生態(tài)規(guī)律的產業(yè)體系，側重發(fā)展低碳、科技含量與附加值高、海南地域與資源優(yōu)勢明顯的戰(zhàn)略性產業(yè)。［15］

《海南省國民經濟與社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》(以下簡稱《綱要》)指出，要重點培育油氣化工、漿紙及紙制品、汽車和裝備制造、礦產資源加工、新材料和新能源、制藥、電子信息、食品和熱帶農產品加工八大支柱產業(yè)，力爭到2015年培育十家成長性好、帶動力強、產值超百億元的本土企業(yè)。《綱要》給出的任務和目標決定了海南必須以“大企業(yè)進入、大項目帶動、高科技支撐”為產業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略，強化自身的后發(fā)優(yōu)勢，實現工業(yè)“跳躍式”發(fā)展。

第四，加強政府宏觀引導，確保城鎮(zhèn)化建設統(tǒng)一規(guī)劃、協(xié)調推進。海南目前采用的是省直管縣的特殊行政管理制度，這種制度有利于增強政府的宏觀統(tǒng)籌能力，使政府更能夠從全省發(fā)展的全局出發(fā)，統(tǒng)籌考慮，整體規(guī)劃。因此，海南省政府應充分利用好這一制度優(yōu)勢，以全島為單位對海南的城鎮(zhèn)化建設進行布局，確保海南城鎮(zhèn)化進程科學、有序。另外，在制度建設與創(chuàng)新方面，應完善土地征用與流轉制度、戶籍制度、社會保障制度等，積極鼓勵和引導農業(yè)人口逐步向城鎮(zhèn)居民轉變，以帶動各種要素合理流動，增強海南經濟發(fā)展活力。

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