關(guān)于推進(jìn)昌吉州城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的調(diào)研報告

王小琳

摘要：隨著昌吉州新型工業(yè)化，農(nóng)牧業(yè)現(xiàn)代化和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的加快發(fā)展，與之相適應(yīng)的城鄉(xiāng)一體化建設(shè)推進(jìn)工作也進(jìn)一步加快，并取得了明顯的成效。同時也存在許多制約因素，為了更好破解難題，結(jié)合州情、縣情，有針對性地提出相應(yīng)的對策建議。

關(guān)鍵詞：中心村；城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)；產(chǎn)業(yè)化；以工促農(nóng)；以城帶鄉(xiāng)

一、推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的基礎(chǔ)和條件

“十一五”期間，在昌吉州黨委、州人民政府的正確領(lǐng)導(dǎo)下，各級黨委政府深入貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，緊緊圍繞“三個率先”目標(biāo)、跨越式發(fā)展和長治久安兩大歷史任務(wù)，取得了改革發(fā)展穩(wěn)定的新成就，圓滿完成了“十一五”規(guī)劃，主要經(jīng)濟(jì)社會指標(biāo)均完成或超額完成“十一五”規(guī)劃目標(biāo)，國民經(jīng)濟(jì)步入加快發(fā)展新時期，為加快推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)奠定了基礎(chǔ)。

1.經(jīng)濟(jì)發(fā)展加快提速

預(yù)計2011年實現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值702億元，較2007年增長81.3%，年均增長16%；地方財政一般預(yù)算收入48.2億元，增長2.5倍。自治州被確定為“全國科技進(jìn)步先進(jìn)地州”“國家知識產(chǎn)權(quán)示范創(chuàng)建市州”“全國計劃生育綜合改革示范地州”。

2.城鄉(xiāng)居民生活明顯改善

預(yù)計2011年城鎮(zhèn)居民人均可支配收入15301元，較2007年增加4861元；農(nóng)牧民人均純收入10166元，增加4130元。城鎮(zhèn)登記失業(yè)率控制在3.5%以內(nèi)。新農(nóng)保提前一年實現(xiàn)全覆蓋。

3.城鄉(xiāng)一體化試點取得成效

各縣市都根據(jù)實際情況實施城鄉(xiāng)一體化試點示范，如奇臺縣把城郊鄉(xiāng)村建設(shè)納入城市發(fā)展總體規(guī)劃統(tǒng)籌安排，大力推進(jìn)城鄉(xiāng)結(jié)合部農(nóng)民新區(qū)建設(shè)，完成了“新農(nóng)苑”小區(qū)、西北灣新村一二三期、南湖村居民住宅等一批農(nóng)民新居示范工程，實現(xiàn)農(nóng)民居住生活社區(qū)化。阜康市采取統(tǒng)一規(guī)劃、整體開發(fā)、分步實施的模式，加快推進(jìn)棚戶區(qū)和城中村改造步伐，全市新增綠地面積1226公頃，綠地率38.66%，綠化覆蓋率40%，人均公共綠地面積8.5平方米。

4.基礎(chǔ)設(shè)施有較大改善

近幾年來，繼續(xù)拉大中心城市框架，市及三區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資近百億元；縣城基礎(chǔ)設(shè)施投入17.8億元；小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)總投資4.1億元；新修和改造道路618公里、18.5萬平方米。累計完成全社會固定資產(chǎn)投資1027億元，是“十五”時期的3.8倍。城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施不斷完善，新型城鎮(zhèn)化步伐加快，城鎮(zhèn)化率由2007年的42%提高到46.9%。

二、推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的主要制約因素

1.城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃體系不健全

一是規(guī)劃管理體制不順。基層規(guī)劃管理力量薄弱，村鎮(zhèn)規(guī)劃實施監(jiān)管缺失。部門編制規(guī)劃協(xié)調(diào)配合不夠。城鄉(xiāng)一體化建設(shè)在規(guī)劃中沒有得到充分的體現(xiàn)。二是各項規(guī)劃銜接不夠。城市建設(shè)規(guī)劃與國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃等銜接不夠，村鎮(zhèn)規(guī)劃需進(jìn)一步完善。

2.產(chǎn)業(yè)對城鄉(xiāng)一體化的支撐乏力

一是工業(yè)體量不大，帶動能力不強(qiáng)。縣域經(jīng)濟(jì)帶動力不強(qiáng)，中小企業(yè)發(fā)展不快，小城鎮(zhèn)缺乏產(chǎn)業(yè)支撐。二是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化推進(jìn)不快，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)比重偏高。農(nóng)民增收渠道狹窄，2012年城鄉(xiāng)居民人均收入差距達(dá)5659元，差距仍然呈拉大趨勢。三是城鎮(zhèn)服務(wù)業(yè)發(fā)展不快。

3.城鎮(zhèn)化建設(shè)推進(jìn)相對滯后

中心城市和城鎮(zhèn)輻射帶動能力有限。中心城市產(chǎn)業(yè)聚集、輻射帶動能力不夠強(qiáng)。小城鎮(zhèn)缺乏活力與特色，在擴(kuò)大農(nóng)村消費、吸納農(nóng)民就業(yè)、集聚農(nóng)村產(chǎn)業(yè)、支撐縣域經(jīng)濟(jì)、輻射帶動周邊等方面作用不夠明顯。資金和土地資源短缺。村鎮(zhèn)建設(shè)投入不足，規(guī)劃執(zhí)行不力，沿公路建房亂占耕地嚴(yán)重，大量的空置房浪費土地資源和建設(shè)資金，“城中村”“空心村”改造任務(wù)艱巨。

4.城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施差別凸顯

長期受二元體制政策影響，重城市輕農(nóng)村、重市民輕農(nóng)民的現(xiàn)象依然存在，城市基礎(chǔ)設(shè)施向農(nóng)村延伸和覆蓋不夠。投入不足導(dǎo)致農(nóng)村交通、通訊、水電等基礎(chǔ)設(shè)施簡陋。小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施不配套，對人口的吸納力低、對生產(chǎn)要素的聚合力弱。

5.城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化差距較大

一是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)難以在短期內(nèi)根本改變，政策體制差異大，土地、戶籍、就業(yè)、住房、社保等制度制約城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。農(nóng)村教育、文化、醫(yī)療等相對落后，公共服務(wù)不均等。二是城鄉(xiāng)居民社會保障層次差異大，承擔(dān)方式不同，保障體系不統(tǒng)一。

三、推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的對策建議

“十二五”期間，推進(jìn)我州城鄉(xiāng)一體化建設(shè)，要圍繞城鄉(xiāng)規(guī)劃、城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、城鄉(xiāng)市場體制、城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施、城鄉(xiāng)公共服務(wù)、城鄉(xiāng)管理體制等“六個一體化”，立足州情，突出重點，超前謀劃，真抓實干，努力縮小與全國的發(fā)展差距，在全疆率先步入以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)新階段，進(jìn)入著力破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，形成城鄉(xiāng)一體化建設(shè)格局的新時期，努力實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。

1.統(tǒng)籌城鄉(xiāng)規(guī)劃，充分發(fā)揮規(guī)劃在城鄉(xiāng)一體化建設(shè)中的引領(lǐng)和調(diào)控作用

（1）加快《自治州推進(jìn)“三個率先”行動計劃與發(fā)展戰(zhàn)略研究》的編制進(jìn)度，緊緊圍繞在全疆率先實現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化的目標(biāo)，搶抓我州作為“自治區(qū)城鄉(xiāng)規(guī)劃編制工作試點地州”的機(jī)遇，高起點、高水平、高效益做好城鄉(xiāng)規(guī)劃修編工作，規(guī)劃要與《自治區(qū)城鎮(zhèn)體系規(guī)劃》和《自治區(qū)推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化行動計劃》相銜接，統(tǒng)籌考慮區(qū)域、經(jīng)濟(jì)、人文等各方面的因素，突出區(qū)域特色，增強(qiáng)規(guī)劃的指導(dǎo)性、操作性和針對性。

（2）加大專項規(guī)劃編制力度。結(jié)合“十二五”規(guī)劃，編制產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施、勞動和社會保障、社會事業(yè)、生態(tài)建設(shè)和保護(hù)等專項規(guī)劃，逐步形成以城鄉(xiāng)一體化總體規(guī)劃為核心、各項規(guī)劃相互配套銜接的規(guī)劃體系。

（3）做好小城鎮(zhèn)和新農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃。應(yīng)結(jié)合資源稟賦、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、市場發(fā)育，科學(xué)合理規(guī)劃小城鎮(zhèn)和農(nóng)村社區(qū)（中心村）。按照“整合自然村、確定中心村、抓好示范村”的思路，抓緊進(jìn)行調(diào)整，盡快與土地利用及產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃銜接。

2.圍繞以工促農(nóng)，為城鄉(xiāng)一體化建設(shè)提供有力的產(chǎn)業(yè)支撐

（1）堅持以工業(yè)突破為主線，堅定走新型工業(yè)化道路。深入實施工業(yè)強(qiáng)州戰(zhàn)略和優(yōu)勢資源轉(zhuǎn)換戰(zhàn)略，以準(zhǔn)東經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)和昌吉國家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)為突破，培育優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)集群，大力提升城市工業(yè)帶動能力。

（2）加速發(fā)展縣域工業(yè)。按照“優(yōu)勢互補(bǔ)、錯位布局、協(xié)調(diào)聯(lián)動、突出特色、競相發(fā)展”的縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展路子，整合各種資源，強(qiáng)化城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)分工與合作，加快縣域工業(yè)化進(jìn)程。

（3）加快發(fā)展城鄉(xiāng)中小企業(yè)。大力發(fā)展民營經(jīng)濟(jì)，深入推進(jìn)“鳳還巢”工程實施，降低農(nóng)民創(chuàng)業(yè)門檻，促進(jìn)大批外出務(wù)工人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，使之成為加快工業(yè)化進(jìn)程的寶貴資源，成為中小企業(yè)發(fā)展的主力軍。

3.突出以城帶鄉(xiāng)，構(gòu)建推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的有效載體

（1）堅持實施中心城市帶動戰(zhàn)略。按照“一個中心，東西兩翼，三大支點，若干個精品縣城”的城鎮(zhèn)化發(fā)展格局。

（2）壯大中小城市和重點鎮(zhèn)。中小城市和城鎮(zhèn)進(jìn)入門檻不高，就業(yè)和定居成本低，農(nóng)民容易融入，能快速提升對農(nóng)民的吸納能力。

4.大力推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，加快新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)步伐

按照新農(nóng)村建設(shè)“20字”方針，以“三集中（有序推進(jìn)農(nóng)民向農(nóng)村新型社區(qū)集中，土地向適度規(guī)模經(jīng)營集中，工業(yè)向園區(qū)集中）”為路徑，加快推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)步伐。通過“三集中”，加速農(nóng)民向工人和居民的轉(zhuǎn)化，提高農(nóng)村耕地的規(guī)?；图s化經(jīng)營的程度。整合利用新農(nóng)村建設(shè)項目、涉農(nóng)優(yōu)惠獎補(bǔ)項目、民生工程項目，向農(nóng)村示范社區(qū)傾斜，以獎代補(bǔ)、以點帶面，加快推進(jìn)我州新農(nóng)村示范社區(qū)建設(shè)。積極采取政府規(guī)劃、農(nóng)民自建、群眾認(rèn)可、政策優(yōu)惠、信貸支持的辦法，激勵農(nóng)民分階段到社區(qū)建房，積極有序推進(jìn)新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)。以宅基地整理復(fù)墾為抓手，下大力推進(jìn)“中心村”建設(shè)和“空心村”改造。

5.著力破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，努力縮小城鄉(xiāng)公共服務(wù)差距

一是以民生工程為抓手，從教育、衛(wèi)生領(lǐng)域先行試點，逐步探索建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民子女入學(xué)、醫(yī)療衛(wèi)生等社會服務(wù)體系。加快城市新區(qū)學(xué)校和醫(yī)院的配套建設(shè)，優(yōu)化教育衛(wèi)生資源配置，吸引大批農(nóng)民進(jìn)城。繼續(xù)推動廣播電視和互聯(lián)網(wǎng)、農(nóng)家書屋向農(nóng)村覆蓋。二是改善農(nóng)村社會保障。理順關(guān)系，提標(biāo)擴(kuò)面，在開展農(nóng)村養(yǎng)老保險、城鄉(xiāng)醫(yī)保合一等項試點的基礎(chǔ)上，逐步向全州推廣。三是搞好農(nóng)民就業(yè)引導(dǎo)服務(wù)。建立城鄉(xiāng)一體的就業(yè)市場，破除農(nóng)民特別是失地農(nóng)民的就業(yè)門檻限制。整合培訓(xùn)資源，大力培育新型農(nóng)民，不斷提高農(nóng)民的職業(yè)技能，提升就業(yè)水平。

6.切實抓好示范引導(dǎo)，盡快啟動城鄉(xiāng)一體化試驗區(qū)建設(shè)

一是加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)。按照“先行試點，分類指導(dǎo)，分批實施，逐步推開”的思路，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)。建議成立由州黨委、州人民政府主要領(lǐng)導(dǎo)掛帥的城鄉(xiāng)一體化工作領(lǐng)導(dǎo)小組，建立職能部門聯(lián)席會議制度，整合行政資源，設(shè)置城鄉(xiāng)一體化建設(shè)辦公室，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌規(guī)劃、綜合協(xié)調(diào)、推進(jìn)指導(dǎo)、督查考核，加強(qiáng)對城鄉(xiāng)一體化工作的領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)。二是組織社會幫扶。整合機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位和社會力量，以新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)為抓手，采取包扶、包建、聯(lián)建等形式，切實發(fā)揮引領(lǐng)示范效應(yīng)。

（作者單位：新疆維吾爾族自治區(qū)昌吉州奇臺縣委黨校）