“中國(guó)式”養(yǎng)老恐慌

文米

近期，一場(chǎng)由“以房養(yǎng)老”引發(fā)的輿論效應(yīng)增加了民眾對(duì)中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的關(guān)注。歷史是一只推手，通過(guò)檢索我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度發(fā)展的路線圖，可以尋找到今天我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度格局的成因。

回溯這段歷史，中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的演進(jìn)遵循了先城市后農(nóng)村的改革路徑，同時(shí)中國(guó)的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的變革又是在經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型以及向人口老齡化社會(huì)轉(zhuǎn)型的雙重背景下而進(jìn)行的。

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下的分與合

新中國(guó)成立初期，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展受蘇聯(lián)模式的影響較大，我國(guó)的社會(huì)保障制度也準(zhǔn)備采用蘇聯(lián)的國(guó)家社會(huì)保障制度模式。在這種情況下，經(jīng)過(guò)醞釀和準(zhǔn)備，1951年2月，政務(wù)院正是頒布了《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》，并于當(dāng)年5月1日開(kāi)始實(shí)施，這是新中國(guó)第一部在全國(guó)范圍內(nèi)推行的社會(huì)保險(xiǎn)法規(guī)，也標(biāo)志著我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度正式邁入一個(gè)新時(shí)期?！稐l例》規(guī)定領(lǐng)取養(yǎng)老補(bǔ)助費(fèi)的條件為：男性退休年齡為60歲，一般工齡滿25年，本企業(yè)工齡滿5年；女性退休年齡為50歲，一般工齡滿20年，本企業(yè)工齡滿5年。勞動(dòng)者退休后，按其本企業(yè)工齡的長(zhǎng)短，按月領(lǐng)取養(yǎng)老補(bǔ)助費(fèi)，數(shù)額為本人工資的30%-50%。因?yàn)楫?dāng)時(shí)國(guó)家經(jīng)濟(jì)困難，同時(shí)企業(yè)工會(huì)機(jī)構(gòu)和保險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)都不健全，《條例》僅在一些規(guī)模較大的企業(yè)試行，覆蓋的范圍不到全國(guó)職工的1∕5。

1955年，國(guó)家頒發(fā)《國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員退休處理暫行辦法》和《國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員退職處理暫行辦法》，對(duì)政府部門工作人員的養(yǎng)老保險(xiǎn)做了單獨(dú)規(guī)定。《退休辦法》規(guī)定男性年滿60歲，勞動(dòng)年限總共滿25年；女性年滿55歲，勞動(dòng)年限總共滿20年，可以退休。根據(jù)工齡的長(zhǎng)短，分別可以領(lǐng)取本人工資50%-70%的退休金。三年后，國(guó)家又頒布了相關(guān)暫行規(guī)定，把企業(yè)、事業(yè)單位職工以及國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員的退休制度統(tǒng)一了起來(lái)。

1962 年，由于大躍進(jìn)運(yùn)動(dòng)和三年自然災(zāi)害對(duì)我國(guó)的經(jīng)濟(jì)造成了嚴(yán)重的破壞，工業(yè)發(fā)展吸納就業(yè)能力降低，國(guó)家采取了精簡(jiǎn)大批的城市職工，回鄉(xiāng)參加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的政策。為了妥善處理這批人員的生活問(wèn)題，減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)，國(guó)務(wù)院制定和頒布了《關(guān)于精簡(jiǎn)職工安置辦法的若干規(guī)定》，規(guī)定凡精簡(jiǎn)下來(lái)的老弱殘職工，符合退休條件的作退休處理；不符合退休條件的作退職處理；對(duì)家庭生活有依靠者，發(fā)給退職補(bǔ)助費(fèi)；家庭生活無(wú)依靠者，則由當(dāng)?shù)孛裾块T按月發(fā)給相當(dāng)于本人原標(biāo)準(zhǔn)工資 40%的救濟(jì)費(fèi)。截至 1966 年，全國(guó)享受社會(huì)保險(xiǎn)的職工人數(shù)已經(jīng)達(dá)到4000萬(wàn)人，支付保險(xiǎn)的費(fèi)用達(dá)到了30.5億元。

這個(gè)時(shí)期的社會(huì)養(yǎng)老保障制度，是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的背景之下逐步形成的。該制度實(shí)際上是一個(gè)現(xiàn)收現(xiàn)付制的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，在養(yǎng)老金支付上是采取完全的受益確定制的方式，資金來(lái)源上完全由企業(yè)或單位負(fù)擔(dān)。之后隨著十年動(dòng)亂時(shí)期的到來(lái)，包括養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在內(nèi)的各項(xiàng)社會(huì)保障制度建設(shè)幾乎處于停滯甚至倒退階段。

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下的合與分

改革開(kāi)放后，我國(guó)逐漸由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)化。所有制結(jié)構(gòu)不斷調(diào)整，致使非國(guó)有經(jīng)濟(jì)部門就業(yè)人數(shù)不斷增多。另外，非公有制企業(yè)的工資并不采用原有的等級(jí)工資制度，按標(biāo)準(zhǔn)工資作為相關(guān)社會(huì)保險(xiǎn)待遇計(jì)發(fā)基數(shù)的辦法難以實(shí)行。單位為主體的保障體制使國(guó)有企業(yè)在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中處于不利地位。為了應(yīng)對(duì)新形勢(shì)，1978年，國(guó)務(wù)院頒布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于安置老弱病殘干部的暫行辦法》和《國(guó)務(wù)院關(guān)于工人退休、退職的暫行辦法》對(duì)此前的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的退休辦法作了較大改動(dòng)。這兩個(gè)辦法將國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位的工作人員和企業(yè)職工的退休、退職制度重新分開(kāi)，分別實(shí)行不同的制度，此后還逐漸提高了離休干部的待遇標(biāo)準(zhǔn)。

隨后在1982年，把我國(guó)公民獲得社會(huì)保障的權(quán)利正式寫(xiě)入《中華人民共和國(guó)憲法》。

1986年的《國(guó)營(yíng)企業(yè)實(shí)行勞動(dòng)合同制暫行規(guī)定》的發(fā)布，首次正式確立了企業(yè)、個(gè)人、國(guó)家三方共同籌集養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的供款原則，同時(shí)也是首次引入了個(gè)人繳費(fèi)制度。它規(guī)定了合同制工人的退休養(yǎng)老辦法，要求企業(yè)按照工人工資總額的15%左右，工人按照不超過(guò)本人標(biāo)準(zhǔn)工資的3%繳納退休養(yǎng)老保險(xiǎn)基金，收繳的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金存入企業(yè)“退休養(yǎng)老基金”專戶?？梢钥闯?，我國(guó)養(yǎng)老保障制度改革的目標(biāo)是逐步建立國(guó)家基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)和職工個(gè)人儲(chǔ)蓄性養(yǎng)老保險(xiǎn)相結(jié)合的多層次養(yǎng)老保障制度。

1993年，中共十四屆三中全會(huì)通過(guò)《關(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》，正式確立城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)金由單位和個(gè)人共同負(fù)擔(dān)，實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶相結(jié)合的模式。由于20世紀(jì)90年代中后期國(guó)有企業(yè)改革進(jìn)入攻堅(jiān)階段，不少企業(yè)通過(guò)“提前退休”將大批人員直接推入社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)。這使得建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度成為必須。但是，由于回避轉(zhuǎn)軌成本的做法加重了國(guó)有企業(yè)的負(fù)擔(dān)，挪用個(gè)人賬戶基金用于支付統(tǒng)籌賬戶的缺口造成了個(gè)人賬戶的“空賬”規(guī)模巨大。

空賬爭(zhēng)議

隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的基本建立，國(guó)有企業(yè)改革的縱深發(fā)展，同時(shí)人口老齡化顯現(xiàn)，考慮統(tǒng)籌賬戶支付需求帶來(lái)的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，“做實(shí)”養(yǎng)老保險(xiǎn)的試點(diǎn)改革應(yīng)運(yùn)而生。遼寧、吉林、黑龍江三省分別進(jìn)行了改革試點(diǎn)，試圖解決城鎮(zhèn)養(yǎng)老體制框架下的個(gè)人賬戶空賬、提高統(tǒng)籌層次、解決歷史欠債和擴(kuò)大養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋面等一系列深層次問(wèn)題。

然而，在城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度不斷得到完善的同時(shí)，農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度則顯得嚴(yán)重滯后。農(nóng)村養(yǎng)老體制改革開(kāi)始于1986年，首先是在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)開(kāi)展了建立社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度試點(diǎn)工作。1992年1月1日民政部公布實(shí)施《縣級(jí)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案》，1999年7月國(guó)務(wù)院又暫停執(zhí)行這一方案，主要原因是財(cái)政力量捉襟見(jiàn)肘，強(qiáng)調(diào)農(nóng)村家庭養(yǎng)老的作用。對(duì)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的這種遺漏，2002年又被重新提上了議事日程。2002年十六大報(bào)告中明確提出有條件的地方探索建立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。2006年《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見(jiàn)》和國(guó)家“十一五”規(guī)劃中又明確指出，要探索建立與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)、與其它保障措施相配套的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。至此，農(nóng)村養(yǎng)老體制改革迎來(lái)了新的發(fā)展階段。

如今，人們關(guān)于我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的討論多來(lái)自養(yǎng)老金是不是存在空賬？延遲退休是不是因?yàn)轲B(yǎng)老金缺口？以及“以房養(yǎng)老”模式在我國(guó)的可行性。通過(guò)上文的歷史溯源，基本已經(jīng)確定我國(guó)養(yǎng)老金個(gè)人賬戶的“空賬”規(guī)模巨大這一現(xiàn)實(shí)，并且這個(gè)問(wèn)題因?yàn)槿缃裎覈?guó)社會(huì)人口老齡化趨勢(shì)明顯而愈發(fā)嚴(yán)峻。

為了緩解巨大壓力，有業(yè)內(nèi)研究人士建議采用開(kāi)源節(jié)流的措施，包括延長(zhǎng)退休年限、延長(zhǎng)繳費(fèi)年限、擴(kuò)大覆蓋面、增加基金收益率等。在制度外的解決方式則是主要通過(guò)增加財(cái)政補(bǔ)貼、國(guó)有股劃轉(zhuǎn)等。

各種問(wèn)題根源直指養(yǎng)老體系改革，摒除養(yǎng)老金雙軌制，而從中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度歷史發(fā)展脈絡(luò)上亦能夠清晰可見(jiàn)養(yǎng)老金雙軌制有其歷史根源。日前有報(bào)道稱，人社部針對(duì)這項(xiàng)改革的具體方案已有原則和方向，正小范圍內(nèi)征求意見(jiàn)。不過(guò)也有分析人士認(rèn)為，此舉前景并不樂(lè)觀，因?yàn)樵缭趲啄昵埃松绮烤蜁?huì)同國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部等方面商討?zhàn)B老金雙軌制、養(yǎng)老金投資運(yùn)營(yíng)、基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌以及延遲退休年齡等方面的改革，但有效的進(jìn)展不大。究其原因，被歸結(jié)為“頂層設(shè)計(jì)缺位”。于是多方呼吁“國(guó)家需要盡快完成對(duì)整個(gè)社保制度改革的頂層設(shè)計(jì)?！比绱艘粊?lái)，這項(xiàng)改革進(jìn)程如同其他多項(xiàng)改革一般，落入需依賴頂層設(shè)計(jì)推動(dòng)的模式。