當(dāng)代中國(guó)整體政府建構(gòu)的民族精神導(dǎo)向研究

盧守權(quán)　趙景華

摘 要：改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)已進(jìn)行了七次大的政府機(jī)構(gòu)改革。中國(guó)推行以大部制為主要特征的政府機(jī)構(gòu)改革，其核心思想是整體政府理論。詳細(xì)介紹了整體政府理論的基本內(nèi)容，分析了民族精神助力整體政府的建構(gòu)過(guò)程，并給出了現(xiàn)代民族精神建構(gòu)的具體路徑。

關(guān)鍵詞：當(dāng)代中國(guó)；整體政府；現(xiàn)代民族精神

中圖分類號(hào)：D630.3 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2013）28-0071-05

改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)已進(jìn)行了七次大的政府機(jī)構(gòu)改革。2008年啟動(dòng)的國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)大部制第一輪改革，從中央到地方已經(jīng)取得了階段性成果。黨的十八大報(bào)告再次明確提出，穩(wěn)步推進(jìn)大部制改革、建設(shè)服務(wù)型政府，新一輪大部制改革正在緊鑼密鼓地展開(kāi)。大部制改革是建設(shè)服務(wù)型政府的一個(gè)基本前提，變遷邏輯是政府、市場(chǎng)關(guān)系和政府、社會(huì)關(guān)系雙重維度的調(diào)整。政治需求、社會(huì)需求、經(jīng)濟(jì)需求、管理需求是推動(dòng)大部制探索的內(nèi)在推動(dòng)力[1]。

大部制機(jī)構(gòu)體系[2]是一種由核心化的行政決策中樞及其辦事機(jī)構(gòu)、綜合化的政府組成部門、專門化的執(zhí)行機(jī)構(gòu)、專業(yè)化的監(jiān)督機(jī)構(gòu)四個(gè)要素形成的政府組織架構(gòu)。大部制是實(shí)現(xiàn)制約與協(xié)調(diào)統(tǒng)一、部門間與部門內(nèi)協(xié)調(diào)統(tǒng)一的運(yùn)行機(jī)制，而且是決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)相互制約又相互協(xié)調(diào)的運(yùn)行機(jī)制，其實(shí)質(zhì)是適應(yīng)服務(wù)型政府的建設(shè)，注重公共服務(wù)價(jià)值的內(nèi)化和提升，使服務(wù)理念滲透到政府的實(shí)際工作中。

中國(guó)政府機(jī)構(gòu)改革取得的成果是不爭(zhēng)的事實(shí)[3]。回首反思，機(jī)構(gòu)改革也存在著不可否認(rèn)的問(wèn)題與缺失，理論準(zhǔn)備與頂層設(shè)計(jì)明顯不足?？v觀我國(guó)改革開(kāi)放30多年來(lái)的政府機(jī)構(gòu)改革，主要缺失在于沒(méi)有形成自成一體的改革理論，也沒(méi)有完備的理論支持和前瞻性指導(dǎo)，沒(méi)有超前的制度設(shè)計(jì)與制度安排。

大部制改革的核心思想是整體政府理論，預(yù)期目標(biāo)是建構(gòu)整體政府，并逐步拓展到整體性治理。研究整體政府理論與實(shí)踐能夠?yàn)榇蟛恐聘母?、建設(shè)服務(wù)型政府提供理論支持和前瞻性指導(dǎo)。

一、整體政府理論

政治意識(shí)形態(tài)、理論基礎(chǔ)、現(xiàn)實(shí)環(huán)境是整體政府理論產(chǎn)生的三大背景。從意識(shí)形態(tài)角度講，整體政府理論是以英國(guó)為主導(dǎo)的歐洲一些國(guó)家政治意識(shí)形態(tài)的產(chǎn)物；從理論上講，新公共管理碎片化的制度結(jié)構(gòu)引發(fā)公共服務(wù)的碎片化狀態(tài)，導(dǎo)致部門之間缺乏合作與協(xié)調(diào)；從現(xiàn)實(shí)環(huán)境講，現(xiàn)代信息技術(shù)的發(fā)展使得信息管理與跨組織邊界整合成為可能。整體政府理論的產(chǎn)生，是對(duì)新公共管理理論難以應(yīng)對(duì)社會(huì)管理和公共服務(wù)需求日趨復(fù)雜化，所產(chǎn)生的協(xié)同問(wèn)題的一種直接回應(yīng)。

隨著新公共管理模式的終結(jié)，西方各國(guó)涌現(xiàn)了多種治理模式，逐步形成了政府治理模式不斷創(chuàng)新的理論化譜系，如圖1所示[4]。當(dāng)前主流趨勢(shì)是以整體政府為主要特征的整體性治理模式。

關(guān)于不同形式的跨界和政府管理形態(tài)之間的關(guān)系[5]，佩里·希克斯進(jìn)一步以目標(biāo)和手段作為基本變量，區(qū)分了幾種政府的理想類型，如圖2所示。漸進(jìn)式政府與貴族式政府在政府機(jī)構(gòu)的整合方面都采取消極的做法，它們的目標(biāo)都是相互沖突的，因而是令人失望和無(wú)法接受的。碎片化政府是與新公共管理改革相對(duì)應(yīng)的政府組織結(jié)構(gòu)形態(tài)，它們的目標(biāo)雖然一致，但在實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的手段方面缺乏共識(shí)，容易導(dǎo)致機(jī)構(gòu)之間相互爭(zhēng)奪勢(shì)力和地盤問(wèn)題，進(jìn)而產(chǎn)生機(jī)構(gòu)裂化的困境。只有協(xié)同政府和整體政府才是?？怂拐w性治理所要提倡和利用的理想政府模式。

?？怂怪赋觯瑓f(xié)作主要包括協(xié)同和整體性運(yùn)作、協(xié)同的信息系統(tǒng)、機(jī)構(gòu)之間的對(duì)話、協(xié)同的計(jì)劃過(guò)程和決策制定等；而整合則指一種通過(guò)發(fā)展共同的組織結(jié)構(gòu)、合并專業(yè)實(shí)踐和干預(yù)活動(dòng)等來(lái)實(shí)現(xiàn)執(zhí)行或貫徹協(xié)作的理念。因此，整合是協(xié)作的一個(gè)更高層次。與此相對(duì)應(yīng)，協(xié)同政府是指議程、政策的組織安排的一致性和連貫性，以及組織間的協(xié)同工作，它的目標(biāo)不相互沖突，手段也不相互增強(qiáng)。整體政府則是協(xié)同政府發(fā)展的一個(gè)更高階段，它意味著一種更加苛刻的業(yè)務(wù)，該業(yè)務(wù)由一些基于結(jié)果的術(shù)語(yǔ)構(gòu)成明晰的、相互加強(qiáng)的目標(biāo)，以及實(shí)現(xiàn)這些結(jié)果的一系列工具來(lái)完成。

波利特（Christopher Pollit）關(guān)于整體政府的定義被學(xué)者們廣泛引用。整體政府是指一種通過(guò)橫向和縱向協(xié)調(diào)的思想與行動(dòng)以實(shí)現(xiàn)預(yù)期利益的政府治理模式。它包括四個(gè)方面的內(nèi)容：排除相互破壞與腐蝕的政策情境；更好地聯(lián)合使用稀缺資源；促使某一政策領(lǐng)域中不同利益主體的團(tuán)結(jié)協(xié)作；為公民提供無(wú)縫隙而非分離的服務(wù)。

隨著整體政府改革在各國(guó)深入發(fā)展，英國(guó)學(xué)者TongLing將整體政府的組織模式歸納為“內(nèi)、外、上、下”四個(gè)維度[6]：“內(nèi)”是指組織內(nèi)部的合作，合作途徑是新的組織文化、價(jià)值觀念、信息管理、人員培訓(xùn)等，它意味著新的組織形式；“外”是指組織之間的合作，合作途徑是領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的分享、捆綁式預(yù)算、組織的整合、項(xiàng)目組等，它意味著組織之間新的工作方式；“上”是指目標(biāo)設(shè)定的由上而下，以及對(duì)上的責(zé)任承擔(dān)，合作途徑是結(jié)果導(dǎo)向的目標(biāo)分享、績(jī)效評(píng)估等，它意味著新的責(zé)任和激勵(lì)機(jī)制；“下”是指以顧客需要為服務(wù)宗旨以及讓服務(wù)對(duì)象介入服務(wù)過(guò)程，合作途徑是一站式服務(wù)、顧客參與、非執(zhí)行董事等，它意味著新的公共服務(wù)供給方式。正是新的組織形式、新的工作方式、新的責(zé)任和激勵(lì)機(jī)制、新的公共服務(wù)供給方式四者的有機(jī)結(jié)合，形成了以結(jié)果為導(dǎo)向的最佳實(shí)踐的“整體政府”組織模式，如圖3所示。

有人認(rèn)為，整體政府并不是一個(gè)嶄新的概念，不過(guò)是傳統(tǒng)合作主義的復(fù)興[7]，但整體政府的組織模式更加復(fù)雜。整體政府是在官僚制政府和企業(yè)家政府的基礎(chǔ)上，強(qiáng)化部門之間的協(xié)調(diào)與配合，對(duì)以往政府治理模式的整合、延續(xù)和深化，既是路徑依賴的過(guò)程，又是路徑創(chuàng)造的過(guò)程。從政府治理模式的發(fā)展路徑看，整體政府應(yīng)該只是政府模式發(fā)展的一個(gè)中間階段，必將被新的治理思想所替代。

二、民族精神助力整體政府建構(gòu)的過(guò)程分析

在可預(yù)見(jiàn)的未來(lái)，民族國(guó)家及其主權(quán)政府還將在人類政治生活中長(zhǎng)期扮演核心的角色。因此，研究民族精神的發(fā)展路徑對(duì)政府效能的發(fā)揮具有重要意義。整體政府建構(gòu)在相當(dāng)大程度上是政府文化的重塑，研究民族精神將為整體政府文化建設(shè)創(chuàng)造良好的人文生態(tài)環(huán)境。