趙志勇 朱禮華

一、環(huán)境鄰避的概念與經(jīng)濟(jì)學(xué)本質(zhì)

鄰避是“別建在我家后院”(NIMBY，Not In My Backyard)的意譯，為中國臺灣學(xué)者最先使用，指在現(xiàn)代化與都市化的進(jìn)程中，許多集體消費的必要公共設(shè)施與非集體消費的生產(chǎn)設(shè)施，均面臨因設(shè)施的外部性擴(kuò)散，而引起周邊居民反對與抗?fàn)幍默F(xiàn)象①譚鴻仁、王俊隆:《鄰避與風(fēng)險社會:新店安坑掩埋場設(shè)置的個案分析》，《地理研究》2005年第42期。。“鄰避設(shè)施”包擴(kuò)像垃圾填埋場、廢物焚化廠等公益性的環(huán)保設(shè)施，也包括像火電站、化工廠等生產(chǎn)性設(shè)施。

近幾年，發(fā)生了幾起影響廣泛的鄰避事件，分別是:1997年，發(fā)生在廈門的反對PX項目事件，結(jié)果導(dǎo)致項目異地漳州;而后發(fā)生在2011年的四川什邡的反對銅鉬項目事件;發(fā)生在2012年的江蘇如東的反對造紙企業(yè)污水排海事件和浙江鎮(zhèn)海的反對PX項目事件，則沒有廈門事件那般幸運，項目最終都統(tǒng)統(tǒng)下馬。僅就項目本身而言，除四川什邡的有色冶金項目是屬于“兩高一資”②高耗能、高污染和資源性產(chǎn)業(yè)的簡稱。的重污染項目外，江蘇啟東和浙江鎮(zhèn)海的項目都是應(yīng)用先進(jìn)技術(shù)生產(chǎn)國內(nèi)急需產(chǎn)品的進(jìn)口替代項目，且都是可以拉動地方經(jīng)濟(jì)快速增長，有著巨大經(jīng)濟(jì)效益的大項目，三項目都在群眾反對的聲浪中偃旗息鼓。

環(huán)境污染具有典型的外部性，如圖1所示，當(dāng)有環(huán)境負(fù)外部性存在時，企業(yè)私人成本與社會成本相分離，企業(yè)按照私人成本核算得到的最優(yōu)產(chǎn)出水平在Qp，社會最優(yōu)的產(chǎn)出水平在Qs，兩者分離的程度反映了污染排放者在與被污染者的力量博弈過程中轉(zhuǎn)嫁成本的能力。轉(zhuǎn)嫁者在經(jīng)濟(jì)、政治、信息獲取等方面越是強(qiáng)有力，而被轉(zhuǎn)嫁者越是在環(huán)保偏好、政治影響和信息獲取、社會動員等方面越是軟弱無力，那么這種成本的轉(zhuǎn)嫁就越多，私人成本和社會成本的分離也就越大。所以鄰避的經(jīng)濟(jì)學(xué)本質(zhì)就是為防止環(huán)境負(fù)外部性轉(zhuǎn)嫁而驅(qū)離鄰避設(shè)施的經(jīng)濟(jì)行為。

圖1 私人成本與社會成本的分離

私人成本與社會成本的分離，造成企業(yè)基于私人成本核算的實際產(chǎn)出大于基于社會成本核算的理想產(chǎn)出，糾正的辦法之一就是對企業(yè)征收庇古稅，使企業(yè)的私人成本曲線上移到其社會成本曲線的位置，這樣企業(yè)的產(chǎn)出才是最具經(jīng)濟(jì)效率的產(chǎn)出。庇古稅的實施，雖然使企業(yè)的環(huán)境污染的收益和成本相一致，但對企業(yè)周邊受污染的居民來講，這種一致并沒有實現(xiàn)，除非對企業(yè)征收的庇古稅恰合比例地覆蓋受到污染損害的工廠周邊的公民。所以庇古稅的辦法只解決了經(jīng)濟(jì)效率的問題，但沒有解決環(huán)境公平的問題，環(huán)境公平要求每個人在生態(tài)環(huán)境資源的占有、使用、收益和處分上，權(quán)利和義務(wù)相一致，收益和成本相匹配，鄰避設(shè)施一旦建立，周邊居民則要承擔(dān)環(huán)境風(fēng)險和由于環(huán)境質(zhì)量下降造成的損失，而沒有相應(yīng)的收益補(bǔ)償，故而環(huán)境意識和維權(quán)意識強(qiáng)化的人們行動起來以群體聚集的形式表達(dá)反對意見，反對鄰避設(shè)施上馬，反對自身利益受損。世界銀行發(fā)展報告 (WDR1992)指出，由于人們的主體差異，經(jīng)濟(jì)活動對不同的人的影響也是不對等的，如果那些在經(jīng)濟(jì)活動中受益較少而受損較多的人也可以參與并影響這一活動的出臺，那么這種經(jīng)濟(jì)活動要么不能開展，被否決，要么要將對那些受損的人做出適當(dāng)補(bǔ)償，以換取他們的同意①World Bank:《1992年世界發(fā)展報告—發(fā)展與環(huán)境》，中國財政經(jīng)濟(jì)出版社1992年版，第51頁。?？墒牵谶@些案例中，企業(yè)并沒有考慮居民遭受企業(yè)生產(chǎn)帶來的環(huán)境污染損害損失，沒有對損害損失進(jìn)行補(bǔ)償或者對沖的方案，既然如此，公眾抵制環(huán)境污染項目，鄰避發(fā)生。

以浙江鎮(zhèn)海PX項目為例，毋庸置疑，企業(yè)是煉化項目上馬的直接受益方，投資超百億的項目，會為企業(yè)帶來上百億的產(chǎn)值，增加數(shù)以億計的利潤;政府也是直接的受益方，項目將為地方每年增加上百億GDP，為地方政府帶來數(shù)以億計的稅收收入，也會進(jìn)一步帶動地方上下游產(chǎn)業(yè)的建立和發(fā)展。但也應(yīng)看到，項目興建的除了增加了企業(yè)的利潤、地方政府的收入，帶動地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展這樣的直接增益外，也將增加當(dāng)?shù)孛癖姷木蜆I(yè)，而增加的財政收入也會被用于教育、醫(yī)療等公共服務(wù)和城市建設(shè)，這樣市民也會是間接的受益方，只是這種收益并非直接，也因市民對項目稅收效應(yīng)和公共投入的方向和數(shù)額缺乏了解，使上述間接增益變得模糊。并且按照公眾對政府公共支出的既有認(rèn)知，增加的稅收收入會被更多地用于當(dāng)?shù)氐幕A(chǔ)設(shè)施建設(shè)改善投資環(huán)境上，而較少用于改善民生福利。可能的損害是直接的，而潛在的收益是遙遠(yuǎn)的，在收益和損害嚴(yán)重不統(tǒng)一和不對等的情況下，民眾以聯(lián)合起來以抗議示威的群體事件否決了項目的建設(shè)。

此外，鑒于像PX工廠這類項目存在巨大的環(huán)境污染風(fēng)險，已有大連福佳大化PX項目因臺風(fēng)而潰壩，造成嚴(yán)重的空氣和水污染的前車之鑒。而環(huán)境污染一旦發(fā)生，公眾作為弱勢的一方，付諸法律的維權(quán)十分困難，比如，康菲溢油致使渤海沿岸眾多海水漁業(yè)養(yǎng)殖戶養(yǎng)殖的海產(chǎn)品大面積的死亡，賠付遲遲不得落實;像層出不窮的血鉛事件，居民求告無門;……這些屢屢出現(xiàn)并見諸媒體的惡性污染事件，令人觸目驚心，也在提示人們，污染常常發(fā)生，而一旦發(fā)生污染事件，居民難以獲得充分的健康損失補(bǔ)償。德國學(xué)者迪克曼和普萊森多費爾 (Diekmann and Preisendêrfer)提出“低成本理論”①Diekmann A.，P.Preisend?rfer.，“Ecology in everyday life:Inconsistencies between environmental attitudes and behavior.”K?lner Zeitschrift für Soziologie und Sozialpsychologie，Vol 44(2)，Jun 1992，pp.226-251.，認(rèn)為只有在成本較低或者對行為的要求較低情景下，環(huán)境意識對環(huán)境行為的影響才會顯著。也就是說，環(huán)境行為所需要的成本越低，個人的環(huán)境意識就越有可能轉(zhuǎn)化成相應(yīng)的環(huán)境行為;環(huán)境行為所需要的成本越高，環(huán)境意識對預(yù)測環(huán)境行為的意義也就越小。所以面對鄰避設(shè)施，理性的公眾選擇以“最低成本”行為原則行事，聚集釀成群體事件，形成壓力，迫使項目下馬或異址，一勞而永逸。

二、鄰避中政府與企業(yè)的行為認(rèn)知和利益分析

鄰避事件涉及政府和企業(yè)。首先，就政府立場而言，其并不必定是企業(yè)和公眾間中立的第三方，拉豐指出，發(fā)展中國家的政府通常缺失在發(fā)達(dá)國家存在的兩個特征:一是缺乏對政府的憲政制約和一定程度的簽訂長期契約的能力;二是缺乏運行良好的民主社會所具有的典型的制衡機(jī)制(最高法院、政府審計體系、分權(quán)、獨立媒體)，這使得政府更容易成為利益集團(tuán)和贊助商的獵物②［法］讓-雅克·拉豐:《規(guī)制與發(fā)展》，聶輝華譯，中國人民大學(xué)出版社2009年版，第72頁。。政府在面對環(huán)境污染的超脫和對污染疏于監(jiān)管源于它們與企業(yè)的利益一致性，政府官員的生活福利，工資待遇主要取決于地方上的財政狀況，只有高增長，才能帶來高額稅收，經(jīng)濟(jì)的高增長，一來可以通過高額稅收，改善這些公職人員的工資福利待遇，二來為政府官員帶來GDP考核下的顯著政績，三者在監(jiān)督缺失的情況下，眾多污染企業(yè)的環(huán)境污染、超標(biāo)排放等不法行為也為監(jiān)管者的尋租提供了可能。因此，許多地方政府，抱著“先污染、后治理”的錯誤觀念，將經(jīng)濟(jì)增長置于優(yōu)先地位，置當(dāng)?shù)氐馁Y源稟賦、環(huán)境容量以及公眾健康等環(huán)境利益于不顧，降低環(huán)保門檻，招商引資引進(jìn)高耗能高污染的項目，并為其保駕護(hù)航。朱玉明曾分析認(rèn)為地方政府行為具有明顯的利益取向性，地方利益的最大化是地方政府行為的合理化目標(biāo)。但現(xiàn)實中，由于制度安排中的缺陷和政府官員的經(jīng)濟(jì)人特性驅(qū)使，地方政府行為的利益回報會分化為地方利益、政府利益、官員利益三個層次。地方官員的邊際偏好和政策取向以及特定的制度安排影響地方總利益的滲出，會降低地方政府行為的行政效率和地方經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)出水平③朱玉明:《地方利益、政府利益與官員利益—對地方政府行為的經(jīng)濟(jì)分析》，《東岳論叢》2006年第1期。。陸銘等分析了導(dǎo)致地方保護(hù)主義的深層次原因，認(rèn)為地方保護(hù)主義是由于改革以來的財政分權(quán)和地方政府的發(fā)展戰(zhàn)略造成的。具體地說，由于現(xiàn)行財政包干體制扭曲了各個區(qū)域的比較優(yōu)勢，使財政政策兼有了收入分配和資源配置效率的兩種功能而扭曲的比較優(yōu)勢打亂了傳統(tǒng)的分工體系，形成了區(qū)域之間新的比較優(yōu)勢或者比較劣勢，使得地方政府對所謂幼稚產(chǎn)業(yè)進(jìn)行保護(hù)。當(dāng)然，會有許多高污染行業(yè)也在保護(hù)之列④陸銘、陳釗、嚴(yán)冀:《收益遞增、發(fā)展戰(zhàn)略與區(qū)域經(jīng)濟(jì)分割》，《經(jīng)濟(jì)研究》2004年第1期。。周黎安建構(gòu)了理論模型，系統(tǒng)地解釋了我國地區(qū)發(fā)展中地方官員出于晉升的考慮有充分的激勵支持本地的企業(yè)和發(fā)展本地的經(jīng)濟(jì)，這解釋了自20世紀(jì)80年代以來地方官員一直有非常強(qiáng)烈的動機(jī)推動本地經(jīng)濟(jì)的快速增長，引進(jìn)污染企業(yè)或者對污染控制不力⑤周黎安:《晉升博弈中政府官員的激勵與合作—兼論我國地方保護(hù)主義和重復(fù)建設(shè)問題長期存在的原因》，《經(jīng)濟(jì)研究》2004年第4期。。金太軍、袁建軍指出，政府和企業(yè)都有尋利的動機(jī)，并創(chuàng)設(shè)相關(guān)的政治、經(jīng)濟(jì)條件，相機(jī)抉擇特點極為明顯，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主旋律中追求自我利益的最大化成了政府和企業(yè)的共識;法律和監(jiān)督的缺位，使得政府和企業(yè)間的交換要么以改革和發(fā)展的名義冠冕堂皇地進(jìn)行，要么悄無聲息地暗箱操作，實現(xiàn)政府和企業(yè)“雙贏”，而以GDP為主導(dǎo)的政績評價體系又進(jìn)一步強(qiáng)化了政府和企業(yè)間的默契，試圖以招商引資為經(jīng)濟(jì)發(fā)展突破口的地方政府更是在較大程度上已形成了對企業(yè)的依賴性①金太軍、袁建軍:《政府與企業(yè)的交換模式及其演變規(guī)律—觀察腐敗深層機(jī)制的微觀視角》，《中國社會科學(xué)》2011年第1期。。以上這些都說明，基于自身利益的考慮，政府很可能會站在企業(yè)一方，不顧公眾環(huán)境利益，推動項目的上馬。

其次，對于企業(yè)而言，企業(yè)在生產(chǎn)性鄰避設(shè)施的建設(shè)中的利益簡單而直接，最大化利潤是企業(yè)追求的目標(biāo)，雖然現(xiàn)代企業(yè)社會責(zé)任理論認(rèn)為企業(yè)在獲取經(jīng)濟(jì)利益的同時，需要主動承擔(dān)起對其他利益相關(guān)者的責(zé)任，每個利益相關(guān)者都有他們獨特的目標(biāo)訴求，而且這些目標(biāo)彼此之間很可能會存在著此消彼長的沖突關(guān)系，企業(yè)要在包括員工、顧客、供應(yīng)商、股東、債權(quán)人、政府、社區(qū)、環(huán)境保護(hù)團(tuán)體、傳媒和行業(yè)協(xié)會等各個利益相關(guān)者的利益訴求中尋求一種目標(biāo)的平衡。不過，企業(yè)承擔(dān)社會責(zé)任，樹立良好的企業(yè)形象，只是服務(wù)于利潤最大化的手段。已故諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)家米爾頓·弗里德曼直言不諱，在《紐約時報》上撰文指出，企業(yè)的社會責(zé)任就是為了增加利潤②Milton Friedman.“The Social Responsibility of Business is to Increase Its Profits，”The New York Times Magazine，September 13，1970.。

根據(jù)以上分析，在政府、企業(yè)和公眾三方的利益博弈中，在公眾參與缺失的情況下，政府往往會失去持中立權(quán)衡的立場，常常會與污染企業(yè)結(jié)成利益共同體，共同對付組織渙散的受害者群體。在三方博弈中，形成企業(yè)與政府各取所需，而貽害地方的格局。在上述三方利益關(guān)系中，政府是利企業(yè)環(huán)境制度的供給方，企業(yè)是利企業(yè)環(huán)境制度的需求方，居民是利企業(yè)環(huán)境制度的反對方，公民對政府無約束或軟約束，導(dǎo)致利企業(yè)環(huán)境制度出臺和實現(xiàn)。理論上，只有政府和企業(yè)的“二元”結(jié)構(gòu)是不穩(wěn)定的，往往要么對立，要么妥協(xié)，圖2中表示的就是缺乏公眾參與制衡的跛足的三角關(guān)系。

圖2 政府與企業(yè)的二元結(jié)構(gòu)

所以，宮本憲一指出，在環(huán)境利益沖突中，政府企業(yè)和公民不可避免地都被卷入進(jìn)來。首先，企業(yè)作為經(jīng)濟(jì)人往往是環(huán)境污染和生態(tài)破壞的直接責(zé)任人。其次，暫且不論政府作為大多數(shù)成員的利益代表而被賦予的社會責(zé)任，僅就造成環(huán)境問題的發(fā)展政策和市場機(jī)制等方面的制度安排上的失靈而言，政府也難辭其咎。日本過去未能及時對產(chǎn)業(yè)污染排放做出反應(yīng)，發(fā)生的四大環(huán)境污染事件③臭名昭著的日本四大公害包括:1956年發(fā)生在熊本縣水俁灣因有機(jī)汞嚴(yán)重超標(biāo)導(dǎo)致的水俁病;1964年發(fā)生在新潟縣阿賀野川流域的新潟水俁病;1960年—1972年發(fā)生在三重縣四日市因大氣硫氧化物過量導(dǎo)致的哮喘病;1910年代—1970年代發(fā)生在富山縣神通川流域由于鎘污染帶來的痛痛病。，與其政黨和政府與產(chǎn)業(yè)界形成的這種“二元”結(jié)構(gòu)關(guān)系密切④［日］宮本憲一著:《環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)》，樸玉譯，生活·讀書·新知三聯(lián)書店2004年版，第13頁。。

三、鄰避中的公眾參與

基于上述政府與企業(yè)的利益分析，可以看到，若是項目上馬，政府與企業(yè)“雙贏”，貽害公眾;若是鄰避發(fā)生，項目下馬，變成政府、企業(yè)和公眾三者都輸?shù)木置妗６鄶?shù)鄰避學(xué)者強(qiáng)調(diào)，鄰避問題的最終目標(biāo)在于達(dá)成鄰避設(shè)施不要在任何人的后院 (NIABY，Not In Anybody's Backyard)，但完全的鄰避存在困難，因為污染排放是工業(yè)文明的副產(chǎn)品，假使我們要繼續(xù)享受工業(yè)文明，廢棄物無法完全避免 (可以減少但無法完全避免)，既然無法完全解決，人們終究還是必須面對這些廢棄物要放在哪里比較合適 (或比較可以接受)的問題，公平地分配環(huán)境損益，是廢棄物無法完全消除時唯一可采用的策略。有沒有三者共贏的途徑呢?答案是肯定的，就是讓公眾有效參與環(huán)境監(jiān)督和決策，改變跛足的二元結(jié)構(gòu)，形成穩(wěn)定有效的三元結(jié)構(gòu)。

公眾是鄰避事件的主角，從潛在受害者的角度，公眾也理應(yīng)參與環(huán)境管理，以爭取被剝奪的環(huán)境權(quán)益。Afsah et al.根據(jù)眾多來自亞洲、拉美和北美洲的案例分析得出結(jié)論:臨近的社區(qū)可以對工廠的環(huán)境表現(xiàn)施加強(qiáng)大的影響力，那些較為富裕、受過良好教育及更有組織力的社區(qū)會通過多種渠道強(qiáng)化環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，一方面，通過政治過程對正式規(guī)制 (通過政府環(huán)境規(guī)制機(jī)構(gòu))施加影響;另一方面，在正式規(guī)制缺席或無效時，社區(qū)或環(huán)境非政府組織 (ENGOs)通過非正式規(guī)制對企業(yè)施加影響①Afsah S.，B.Laplante，D.Wheeler.1996.“Controlling Industrial Pollution:A New Paradigm，World Bank Policy Research”，Working Paper 1672.。如果說政府規(guī)制和企業(yè)自律是污染防治的兩種力量的話，公眾就是第三種力量，公眾的存在并成為監(jiān)督政府和企業(yè)的社會力量，將會形成環(huán)境管理的穩(wěn)定的“三元結(jié)構(gòu)”，如圖3所示。作為企業(yè)和政府之外的第三方，這里的公眾是指公民、媒體、科研單位、ENGOs等，還可以是社區(qū)領(lǐng)袖、公民運動或政治家和宗教機(jī)構(gòu)以及其他與環(huán)境利益有關(guān)的社會團(tuán)體。公眾是社會中個人的有機(jī)組合，起到一加一大于二的效果。按照印第安納學(xué)派的制度分析，理想的情況是公眾、政治社群和公共組織三者的邊界盡可能重合，克服個人的“搭便車”行為。這樣可能產(chǎn)生外部成本充分內(nèi)部化，另外，公共物品和服務(wù)實際的生產(chǎn)規(guī)模等于最優(yōu)的生產(chǎn)規(guī)模，沒有效率損失。

圖3 政府—企業(yè)—公眾三元結(jié)構(gòu)

從圖3來看，圖中射線代表了公眾的直接參與。公眾作為政府的委托人，要防止環(huán)境侵害，維護(hù)自身利益，一則，公眾需要參與政治進(jìn)程，選出自己滿意的政治代表，通過政治的委托—代理機(jī)制的有效確立、通過政府間接影響企業(yè)行為;二則公眾通過組織起來強(qiáng)化力量，監(jiān)督企業(yè)污染排放，為規(guī)制者提供環(huán)境污染的信息，減少了規(guī)制者的環(huán)境信息獲取成本，使規(guī)制者更加能夠應(yīng)對企業(yè)對生態(tài)環(huán)境的損害，或者直接參與環(huán)境政策的制定，能夠直接地影響政府決策制定與制度實施并影響環(huán)境政策的方向，進(jìn)而維護(hù)自身利益。再就是公眾可以通過其在市場上的消費行為影響企業(yè)，工廠要在一個地區(qū)、一個國家或國際市場上運營，市場上的許多相關(guān)的各方會影響收入和成本，環(huán)境的考慮會影響許多相關(guān)者的決策，無論在工業(yè)化國家還是發(fā)展中國家，環(huán)保主義會影響中產(chǎn)階級和上層社會的消費決策，隨著世界范圍內(nèi)環(huán)保立法的推進(jìn)，投資者也會對企業(yè)的環(huán)境表現(xiàn)認(rèn)真審視，除了其他因素之外，投資者還會衡量企業(yè)因污染而受到的罰款和肩負(fù)污染責(zé)任做出的賠償。另外，由于污染企業(yè)面臨可能的限產(chǎn)或停產(chǎn)整頓，金融支持方、工業(yè)設(shè)備供給方還是工程服務(wù)提供方都會在意盡量少和污染者做生意，以避免可能的損失。

四、改變政府—企業(yè)—公眾三方的收益成本函數(shù)，防止鄰避發(fā)生

要更大程度地避免鄰避的發(fā)生，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的雙贏，就要改變鄰避發(fā)生前后政府—企業(yè)—公眾三方的收益成本函數(shù)，這可以通過推進(jìn)包容性增長，轉(zhuǎn)變政府職能，建設(shè)環(huán)境社會組織和合理的規(guī)劃方案設(shè)計來實現(xiàn)。政府在以上幾個方面工作開展越早，實施越好，鄰避就越少發(fā)生。

(一)推進(jìn)包容性增長

鄰避發(fā)生后，公眾收獲的是環(huán)境收益，損失的是經(jīng)濟(jì)利益，若環(huán)境利益所得多于經(jīng)濟(jì)利益所失，鄰避就可能發(fā)生。包容性增長 (inclusive growth)的理念，就是經(jīng)濟(jì)增長要注重創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)機(jī)會并使之惠及包括弱勢群體在內(nèi)的廣大群眾。此概念由亞洲開發(fā)銀行在題為《新亞洲、新亞洲開發(fā)銀行》的研究報告中最先提出。2010年9月胡錦濤在第五屆亞太經(jīng)合組織人力資源開發(fā)部長級會議中倡導(dǎo)“實現(xiàn)包容性增長”，2010年10月召開的中共第十七屆中央委員會第五次全體會議深刻闡述了加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的重要性與緊迫性，強(qiáng)調(diào)了包容性增長①鈔小靜、任保平:《中國經(jīng)濟(jì)增長質(zhì)量的時序變化與地區(qū)差異分析》，《經(jīng)濟(jì)研究》2011年第4期。。對于鄰避問題而言，推動包容性增長的意義在于:經(jīng)濟(jì)發(fā)展越具普惠性，受益者愈眾，受損者愈少，就愈少受到抵制。

(二)轉(zhuǎn)變政府職能

改革開放以前，在計劃經(jīng)濟(jì)體制下，我國政府行政權(quán)力和承擔(dān)的職能過分膨脹，幾乎成了“全能政府”。這種全能型政府職能的模式是在沿用革命戰(zhàn)爭年代和借鑒蘇聯(lián)模式的基礎(chǔ)上形成和發(fā)展起來的，盡管它在特定的歷史時期發(fā)揮過一定的積極作用，但隨著社會和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，其負(fù)面與消極影響愈益明顯，除了低效率外，更重要的是它抑制了社會與市場的發(fā)展，最終導(dǎo)致了社會和市場的萎縮②金太軍:《從行政區(qū)行政到區(qū)域公共管理——政府治理形態(tài)嬗變的博弈分析》，《中國社會科學(xué)》2007年第6期。。政府的公共管理越發(fā)與民眾覺醒的環(huán)境意識和維權(quán)意識不相適應(yīng)，基于公眾利益服務(wù)的職能和保護(hù)基本人權(quán)的角度，政府都要在公眾參與制度的建設(shè)過程中發(fā)揮積極的作用，通過建立一套合理有效的公眾參與組織程序，完善環(huán)境信息公開，加大環(huán)境決策的透明度，從法律上確定公眾參與的合法地位，在環(huán)境公共治理上，構(gòu)建“政府—企業(yè)—公眾”共同管制的模式，讓公眾建設(shè)性地參與環(huán)境保護(hù)，在制度建設(shè)上，《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》已在2002年10月28日通過，自2003年9月1日起實施，法案第十一條規(guī)定“專項規(guī)劃的編制機(jī)關(guān)對可能造成不良環(huán)境影響并直接涉及公眾環(huán)境權(quán)益的規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)在該規(guī)劃草案報送審批前，舉行論證會、聽證會，或者采取其他形式，征求有關(guān)單位、專家和公眾對環(huán)境影響報告書草案的意見。”法案對公眾來源、代表性、構(gòu)成比例等卻語焉不詳，缺乏可操作性的細(xì)則出臺，各地也缺乏在項目上馬和公眾利益得以兼顧的具體案例，有的只是一邊倒的公眾參與導(dǎo)致的項目下馬。所以，建立有效的公眾參與渠道，提供盡可能多的真實可靠的環(huán)境信息，提高公眾參與的效率，協(xié)調(diào)各種社會行為，引導(dǎo)公眾參與的方向。只有這樣，才能增加公眾參與的預(yù)期收益，降低公眾參與的成本，提高公眾參與的積極性，讓公眾參與在解決環(huán)境問題中發(fā)揮其應(yīng)有的建設(shè)作用，減少鄰避的發(fā)生。

(三)推進(jìn)環(huán)境社會組織建設(shè)

環(huán)境非政府組織對于中國的環(huán)境治理有著重要意義。到2008年的10月，國內(nèi)有3539個環(huán)保團(tuán)體在民政部門注冊登記，另外還有同樣數(shù)量的建立在網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)上的、草根型的或商業(yè)型注冊的環(huán)保組織，ENGOs在提高居民的環(huán)境意識、監(jiān)督污染排放企業(yè)和參與環(huán)境決策中發(fā)揮著不可或缺的作用①Lei Xie.“Environmental Justice in China's Urban Decision-Making”，Taiwan in Comparative Perspective，Vol.3，March 2011，pp.160-179.。加強(qiáng)社會組織法律、體制和能力建設(shè)，培育、促進(jìn)社會組織健康有序發(fā)展已經(jīng)成為經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃的重要目標(biāo)。政府需加大對社會組織的資助，完善扶持政策，推動政府部分職能向社會組織的轉(zhuǎn)移，向社會組織開放更多的公共資源和領(lǐng)域，推進(jìn)環(huán)境社會組織建設(shè)。眾多中外案例表明，社會組織是聯(lián)系政府與公眾的橋梁，促成政府—企業(yè)—公眾三方合作的關(guān)鍵。

(四)合理的規(guī)劃方案設(shè)計

合理的制度設(shè)計可部分地減少鄰避。舉例來說，美國一家智庫“卡圖研究院”(Cato)曾經(jīng)設(shè)計過一個以市場化方式解決“鄰避問題”的方案，稱之為“反向抬價拍賣模型”。它包括以下三個環(huán)節(jié)，缺一不可。第一是津貼原則，凡是給周邊居民帶來風(fēng)險的項目，必須由政府支付津貼，用于提升當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的公益、環(huán)保、福利設(shè)施和服務(wù)，以此作為補(bǔ)償。第二是多點原則，從一開始就提出多個可選的地點，不是只定一個。第三是拍賣原則，就是將該項目加上津貼款項，在多個選定的地點中拍賣?，F(xiàn)在先假定一個津貼額度，比如5000萬元，作為起拍價。假定沒有一個地區(qū)愿意接受，表明大家都認(rèn)為，這個價格補(bǔ)償不了風(fēng)險。于是需要將津貼額度提高到6000萬元，還不行，就提到7000萬元……，直到有一個地區(qū)愿意接受為止②郭巍青:《通過制度設(shè)計化解垃圾戰(zhàn)爭》，［EB/OL］.http://view.news.qq.com/a/20091111/000040.html.。當(dāng)然方案存在社區(qū)要價均高過企業(yè)底線，項目無法上馬的可能，但畢竟為公眾提供了在經(jīng)濟(jì)利益補(bǔ)償和環(huán)境損害上權(quán)衡得失利弊的機(jī)會，避免了污染——鄰避——項目下馬的單一命運。

結(jié)論與啟示

從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度，鄰避的發(fā)生，是政府—企業(yè)—公眾三方收益成本不對稱的結(jié)果，本文從環(huán)境公平的視角審視鄰避設(shè)施的外部性影響，分析鄰避事件中政府—企業(yè)—公眾三方行為和利益關(guān)系，旨在倡導(dǎo)建構(gòu)政府—企業(yè)—公眾間正當(dāng)利益的權(quán)衡機(jī)制，降低交易成本，減少鄰避的發(fā)生。實際上，政府、企業(yè)與公眾間在環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的權(quán)衡 (Tradeoff)上達(dá)成共識將促進(jìn)一種內(nèi)在漸進(jìn)性合作意識的增長，并為政府—企業(yè)—公眾在環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的權(quán)衡上達(dá)成共識提供了一個績優(yōu)的路徑。建立順暢的對話、交流與妥協(xié)的通道，使外化的環(huán)境污染成本內(nèi)部化，鄰避會更少地發(fā)生。受益的是當(dāng)?shù)赝顿Y環(huán)境，是當(dāng)?shù)氐陌l(fā)展，是經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)雙贏中的多方共贏。