體育民生推進中的市民健身活動政府補貼研究——以上海市靜安區(qū)為例

林曉玨

中共中央《關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展十二五規(guī)劃的建議》中明確指出，將加強社會建設、促進社會事業(yè)發(fā)展、建立健全基本公共服務體系擺在突出位置，逐步完善符合國情、比較完整、覆蓋城鄉(xiāng)、可持續(xù)的基本公共服務體系，提高政府保障能力，推進基本公共服務均等化。

體育公共服務是國家基本公共服務體系的重要組成部分，也是貫徹落實基本公共服務體系的重要舉措，對于完善公共服務水平、促進和諧社會建設具有重要意義。改革開放30年來，上海經(jīng)濟持續(xù)、健康發(fā)展，城市建設步伐加快，人民的生活水平日益提高，體育已成為居民生活的重要組成部分，城市居民對體育公共服務的需求亦日益增長?！渡虾Ｊ袊窠?jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》（簡稱《綱要》）中指出：“通過實施全民健身計劃，初步建立與城市發(fā)展水平相協(xié)調的覆蓋城鄉(xiāng)、組織完善、設施齊全、活動豐富的全民健身服務體系，基本滿足廣大市民體育健身需求，確保上海體育公共服務水平全國領先?！?/p>

基于此，上海市靜安區(qū)政府為貫徹落實《綱要》精神和國務院頒布的《全民健身條例》，廣泛開展全民健身活動，彌補區(qū)內人均運動場地資源不足的現(xiàn)狀，從區(qū)政府財政中撥付部分資金對靜安區(qū)市民健身及舉辦公益性體育活動進行經(jīng)費補貼，旨在有效提升靜安區(qū)發(fā)展軟實力，創(chuàng)造良好的區(qū)域環(huán)境，以吸引社會各方關注靜安區(qū)體育健身活動，更好地滿足靜安區(qū)市民日益增長的體育鍛煉需求。

但從國內體育公共服務的發(fā)展現(xiàn)狀看，政府撥付專項資金以支持市民健身及舉辦公益性體育活動國內尚不多見，對于遵循什么原則，采取什么措施和方法，如何合理、公平地使用此專項資金，特別是針對上海市經(jīng)濟社會發(fā)展的現(xiàn)狀，如何解決這些問題，國內目前尚無現(xiàn)成的模式可供借鑒。因此，該舉措不僅對進一步完善靜安區(qū)體育公共服務體系具有重要意義，而且對全國體育公共服務體系模式構建具有一定的示范效應。

1 體育公共服務財政資助的理論基礎

進入新千年以來，“服務行政”的公共行政改革浪潮席卷全球，順應這一時代要求，服務型政府的構建成為我國政府改革的戰(zhàn)略目標選擇。黨的十六屆六中全會通過的《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》中強調，要建設服務型政府，強化社會管理和公共服務職能；以發(fā)展社會事業(yè)和解決民生問題為重點，優(yōu)化公共資源配置，注重向農(nóng)村、基層、欠發(fā)達地區(qū)傾斜，逐步形成惠及全民的基本公共服務體系。黨的“十七大”報告進一步提出要健全政府職責體系，完善公共服務體系；必須在經(jīng)濟發(fā)展的基礎上，更加注重社會建設，著力保障和改善民生，推進社會體制改革，擴大公共服務，完善社會管理。體育公共服務型政府的構建是我國服務型政府構建的重要內容之一，其核心內涵是以公民為本位多元化提供體育公共服務，追求公共利益，因此體育公共服務型政府的構建是政府體育職能轉變的時代需求。

體育公共服務的本質屬性決定了它不可能完全通過市場來提供，而需要政府大量參與，進行統(tǒng)籌與管理，并給予相應的公共財政支持。體育公共產(chǎn)品供給的增加、服務水平的提升及供給質量的提高，不僅取決于體育事業(yè)公共財政投入總量的增加和投入結構的調整，同時也受制于社會投資主體參與提供體育公共服務的積極性及承受能力。

體育公共產(chǎn)品是指用于滿足體育公共需要，同時具有或不同時具有或部分具有非競爭性與非排他性的體育產(chǎn)品。它一般是私人不愿提供或提供不了，但這些產(chǎn)品和服務又是社會和經(jīng)濟發(fā)展所不可缺少的。體育公共產(chǎn)品滿足的是社會對體育的共同利益和共同需要，體現(xiàn)的是全體居民的體育共同利益，如公共體育場地設施、公益性社會體育指導員、群眾體育活動、體育法律建設、體育信息平臺建設等。體育公共產(chǎn)品具有公共產(chǎn)品的基本特征，如消費的非競爭性、受益的非排他性及效用的不可分割性等，是公共產(chǎn)品的重要組成部分。

我國公共服務領域體育公共產(chǎn)品的需求主要包括體育場地設施、體育活動和競賽及體育組織3個方面。由于體育公共服務財政保障的內容主要是民生類的體育公共產(chǎn)品，直接關系到廣大人民群眾的切身利益，是當前廣大人民群眾最迫切需要的體育公共產(chǎn)品，因此，以“建身邊場地、抓身邊組織、辦身邊活動”為內涵的“三邊工程”，是政府貫徹以人為本，構建親民、便民、利民體育服務體系的核心內容，也是我國體育公共服務財政資助的主要內容。

體育公共產(chǎn)品供給者中最重要的是政府。體育公共產(chǎn)品多主體供給并不代表政府可以減少或放棄體育公共產(chǎn)品的供給責任，政府只是改變了履行體育公共產(chǎn)品供給責任的方式，由直接提供體育公共產(chǎn)品改為間接保障體育公共產(chǎn)品的供給。也就是說，政府雖不再對體育公共產(chǎn)品的供給大包大攬，也不再直接生產(chǎn)體育公共產(chǎn)品，但政府仍應給予一定的財政補貼、優(yōu)惠政策或制度支持保障社會上有足夠的體育公共產(chǎn)品，并確保所有的公民都能享受到大致均等的體育公共產(chǎn)品，這是政府的職責和使命所在。只要有技術的可行性、有利可圖、制度的許可，企業(yè)就會生產(chǎn)體育公共產(chǎn)品，所以企業(yè)不是“局外人”，而是體育公共產(chǎn)品供給的“利益相關者”。

計劃經(jīng)濟時期政府是體育公共產(chǎn)品的唯一提供主體，政府壟斷性地直接生產(chǎn)體育公共產(chǎn)品。社會主義市場經(jīng)濟體制下，隨著政府體育公共服務的規(guī)模和范圍的不斷擴大，這種政府權威性體育公共產(chǎn)品供給模式帶給其極大的財政壓力。政府大包大攬的體育公共產(chǎn)品供給模式，從供給效率和效果來看，并非市場經(jīng)濟條件下體育公共產(chǎn)品的最佳供給模式。政府應創(chuàng)新體育公共產(chǎn)品的供給機制，在部分體育公共產(chǎn)品領域，逐步引入社會力量，形成政府與社會相結合的體育公共產(chǎn)品復合供給新模式。

體育公共產(chǎn)品選擇什么樣的提供主體，主要取決于體育公共產(chǎn)品的性質及供給的效率。體育公共產(chǎn)品社會化程度不同，供給的模式也不相同，提供主體也不一樣。隨著我國市場準入技術水平的不斷提高，體育公共產(chǎn)品的提供引入市場機制已成為現(xiàn)實。政府可視不同的體育公共產(chǎn)品采用不同的模式將體育公共產(chǎn)品的生產(chǎn)市場化。

2 國外實施體育公共服務財政資助的經(jīng)驗及啟示

當代體育在國外經(jīng)濟發(fā)達國家已成長為集政治影響力、經(jīng)濟生產(chǎn)力、文化傳播力和社會親和力于一體的綜合的社會價值實現(xiàn)平臺，因此，國外發(fā)達國家都把體育作為重要的事業(yè)來發(fā)展，并給予相應的財政保障，其財政撥款主要用于高水平的競技體育、大眾健身、體育場地設施、反興奮劑、體育科學研究等方面。因此，近年來許多國家越來越重視體育的價值，并加大對體育公共服務的財政投入。

2.1 日本實施體育公共服務財政資助的經(jīng)驗

2.1.1 政府是推動日本群眾體育發(fā)展的主導者

日本二戰(zhàn)后為回歸國際社會，通過舉辦1964年的東京奧運會不僅發(fā)展了體育事業(yè)，也改變了日本在國際社會的形象和地位。日本東京奧運會后調整體育方針，完全是為了適應當時的經(jīng)濟、社會發(fā)展，以及體育發(fā)展格局的變化。一方面，東京奧運會使其認識到本民族在體力、體格等方面與歐美發(fā)達國家的差距。而這一時期國民的體質和健康水平，也因經(jīng)濟高速增長帶來的生活方式的變化呈現(xiàn)下降的態(tài)勢。另一方面，作為外來文化的體育，在日本是以學校為中心發(fā)展起來的。東京奧運會的主辦，又使其成為世界體育強國。相比之下，這時的社會體育成為體育發(fā)展中最薄弱的環(huán)節(jié)。此外，20世紀60年代以后，歐美發(fā)達國家重視發(fā)展大眾體育的做法，對其調整體育方針也有一定的示范作用。

戰(zhàn)后日本經(jīng)濟發(fā)展較快。1968年，日本的GDP超過前西德，在西方發(fā)達國家中僅次于美國。1970年，日本的人均GDP超過了3 000美元。由于有經(jīng)濟的高速增長作后盾，日本借鑒當時歐美發(fā)達國家發(fā)展大眾體育的做法，重視完善以公共體育設施為重點的大眾體育環(huán)境。

2.1.2 體育場地設施是日本政府財政保障的重點

20世紀70年代后，日本的大眾體育環(huán)境得到了很大改善。日本的公共體育設施從1969年的10 193處增長為1975年的19 835處、1980年的29 566處、1985年為60 777處。1985年與1969年相比，公共體育設施的數(shù)量增長了近5倍，在各類體育設施中所占的比重由6.9%增加到20.8%。1989年，日本學校（小學至高中）體育設施中，82.1%的運動場、84.7%的體育館、38.9%的游泳池、25.6%的室外網(wǎng)球場，實現(xiàn)了對外開放。1985年，日本大眾體育俱樂部達到40.3萬個，其中35萬個利用公共體育設施開展活動。目前，日本中央政府高度重視體育設施建設，中央政府中有關體育預算的內容包括4個方面，即“設施建設”、“開展活動”，“指導員培養(yǎng)”和“團體組織建設”，其中“設施建設”占體育總預算的比例達到63.2% 。

2.1.3 培養(yǎng)和發(fā)展數(shù)量龐大的體育社團是日本國民體育人口增加的主要途徑

日本群眾體育的蓬勃發(fā)展與其政府、民間以及地區(qū)性的指導社會體育的組織管理機構和政府有關部門的協(xié)調，共同運籌，都有著密切的聯(lián)系。群眾體育工作主要由日本體育協(xié)會領導及統(tǒng)轄各級各類體育組織。

日本社區(qū)體育俱樂部都是以公共體育設施為基礎來開展活動的，是覆蓋面較廣的，也是人們參與最廣泛的基層體育組織。據(jù)日本體育俱樂部協(xié)會公布的資料，20世紀90年代日本全國共有區(qū)域性的體育俱樂部約37 000個。除去與學校、工廠等直接相關的體育俱樂部以外，以公共體育和區(qū)域內學校對外開放設備設施的區(qū)域社會體育俱樂部約205 556個，平均每個市町村11.49個。據(jù)日本總理府公布的資料，20世紀90年代，日本國民中16.2%的人參加了體育俱樂部或體育愛好會，其中，參加區(qū)域社會體育俱樂部的人數(shù)占46.5%，參加工廠體育俱樂部的人數(shù)占29.0%，參加民間會員制體育俱樂部的人數(shù)占17.5%。

2.2 英國實施體育公共服務財政資助的經(jīng)驗

2.2.1 引入市場機制，提高體育公共服務效率與質量

在英國，地方政府是體育和休閑服務的主要提供者。英國公共體育和休閑的供給機制有4種主要形式：（1）內部供給，就是由政府服務組織直接提供的服務管理和供給；（2）與私人部門合伙供給，由地方當局將轄區(qū)體育和休閑服務的管理權外包給商業(yè)公司；（3）建立信托，由政府將他們的設施轉入工業(yè)儲蓄互助會或者是有公益擔保的公司，二者的運作都像是非贏利的分配組織（即我們所知的“信托業(yè)務”，通常，信托公司向地方當局租得辦公建筑相當長的時期，并且要對供給服務負責，信托的經(jīng)理人要向一組托管人負責，這些托管人在一定時期內監(jiān)察信托公司的運作）；（4）公共/私人合作關系，即商業(yè)公司投資用以提供服務的設施，來交換長期的管理協(xié)議，這種做法有兩個主要益處，一是合伙投資能解決地方當局不能或者負擔不起的支出，二是私人部門靠公共部門分擔了一部分財務風險。事實上，英國許多地方當局運用了上述辦法的某種組合來完成體育和休閑服務的供給。

2.2.2 重視體育組織在社會體育工作中的作用

英國人參加體育活動絕大多數(shù)都是以會員的身份通過參加各種各樣的組織和俱樂部來實現(xiàn)參加體育活動的。在英國，每天參加體育活動的社會人口可以占到總人口的30%，其中男性占17%，女性占13%，男性略多于女性；每人每天參加體育活動的時間可以達到12.6 min，其中男性每人每天參加體育活動的時間為14.4 min，女性也可以達到10 min以上。社區(qū)業(yè)余體育俱樂部計劃在2002年開始實施，英國政府對地方業(yè)余體育俱樂部稅收減免，以確?？梢猿掷m(xù)向每個人提供社區(qū)體育設施。截至2007年3月31日，英國已有4 267家體育俱樂部已經(jīng)從中受益，所減免的1 850萬英鎊稅款已經(jīng)返還給了體育俱樂部，這一措施有助于俱樂部改善體育設施和器材。社區(qū)業(yè)余體育俱樂部計劃為俱樂部帶來了許多益處：強制性減免80%的體育俱樂部營業(yè)額稅款；優(yōu)秀運動員捐贈款；豁免某些層次的公司稅；在營業(yè)額交易利潤方面免稅3萬英鎊；租金收入免稅高達2萬英鎊。

近年來，商業(yè)體育俱樂部的數(shù)量迅速增加。2003年英國己經(jīng)發(fā)展到了1 757家，商業(yè)俱樂部己經(jīng)成為鍛煉身體的一個重要舞臺。在英國，私人健身俱樂部的會員已經(jīng)發(fā)展到近300萬人，相當于英國總人口的5%。雖然最近體育會員的增長率已經(jīng)放緩，但是商業(yè)商業(yè)體育俱樂部數(shù)量的迅速增加顯示出了體育健身日益商業(yè)化和個性化趨勢。根據(jù)2005年的研究報告，成年人非正規(guī)參加體育運動估計占參加體育運動總人數(shù)的4 3%。游泳、健身、騎自行車、舉重以及散步等項目的大眾參與格局有些變化，參與的總人數(shù)也有所增加并且體現(xiàn)出了個體化趨勢。

2.3 美國實施體育公共服務財政資助的經(jīng)驗

2.3.1 政府及私人為大眾體育運動休閑提供公共體育場地設施

由于傳承英國自由競爭的市場經(jīng)濟體制，20世紀30年代以前，美國聯(lián)邦政府對體育投入較少，地方政府、非營利組織和私營企業(yè)所提供的體育服務亦有限，不過，此局面自20世紀30年代開始轉變。美國有23億英畝（即60%）的土地歸私人所有，據(jù)不完全統(tǒng)計，美國注冊的私人健身俱樂部共有2.1萬個。這些私人健身俱樂部往往靠近城市，因此，美國私人的休閑資源對美國大眾體育健身發(fā)揮出了重要作用。在私人休閑場地和社會團體的體育設施的使用上，統(tǒng)攬美國社會休閑、健身、娛樂的總體狀況有3種形式：一是商業(yè)、企業(yè)以贏利為目的對休閑地帶進行開發(fā)，即野營與野餐地、療養(yǎng)地、旅游牧場、商業(yè)海濱、高爾夫球場、沖浪地帶、射擊場、賽馬場、裝備與遠足服務以及主題公園；二是非商業(yè)性使用，即私人俱樂部與公益事業(yè)型的組織（美國男青年基督教協(xié)會、女青年基督教協(xié)會、男女童子軍等），所擁有的場地設施既服務于俱樂部會員，又同時向社會進行象征性的有償開放（但這種收費不是營利性的，而是積累于設施的維修之用）；三是公司、企業(yè)無償向雇員及社會開放場地與設施。

2.3.2 引入市場機制提高體育公共服務效率與質量

20世紀80年代以來，美國出現(xiàn)了越來越多的營利性俱樂部。據(jù)90年代初期的一項調查表明，美國70%的俱樂部屬于“小型企業(yè)”，因為這些俱樂部的年均收入不超過350萬美元，只有略高于1%的俱樂部年收入超過這一數(shù)字。雖然這種類型的俱樂部也采用會員制，向會員提供場地和器材，大多數(shù)還配有教練進行輔導，但權力歸由企業(yè)老板組成的董事會集體。另外，一些美國商業(yè)性娛樂場俱樂部主要是保齡球場、滑冰場、游樂園、夏令營營地等，這些場所主要是以有償形式來滿足美國大眾體育健身、娛樂消費的需要，為體重超標的婦女、缺乏身體鍛煉經(jīng)驗的中老年人以及那些愿意認真參加形體鍛煉和健美活動的人提供個人指導服務。

在美國的紐約州，從20世紀70年代開始醞釀采用與私人公司簽約的方法來提高市政府的績效。在群眾體育領域，比較突出的是政府將體育場館承包給民營企業(yè)經(jīng)營。如SMG是世界上最大的設施管理公司之一，每年協(xié)助政府經(jīng)營公立體育場館所獲得的營業(yè)收入超過1.25億美元。許多市政府所屬的高爾夫球場也轉移給私人企業(yè)，其中最大的一家是美國高爾夫球企業(yè)，該公司（成立于1968年）總共在20個州中運營超過145個公立高爾夫球場。該公司運營模式包含了初期投資、改善球場及相關基礎設施、增加球場周轉率、有效運用人力以精簡成本。該企業(yè)由草場費、租賃、設備與球車出租和交換管理權來獲取收益。美國林務及公園管理部還與許多管理公司簽約，以提供包含租賃、住宿及碼頭的管理，這些合約資金額很高，優(yōu)詩美地國家公園（YosemitePark）與德拉瓦北方（DelawareNorth）公司所簽的林務服務合約金額每年就高達15億美元。除了與私人實體合作以外，政府也聯(lián)合以社區(qū)為基礎的組織供應設施及組織活動。

2.4 借鑒意義

（1）政府日趨重視對體育公共服務的財政投入，國家的財政撥款是體育公共服務經(jīng)費的重要來源。

（2）重視群眾體育的發(fā)展，群眾體育是政府財政支出的重要方面。

（3）加大對體育場地設施的投入，體育場地設施是政府財政保障的重點。

（4）借助政府政策導向作用，采取減免稅費等多項措施，鼓勵多元主體提供體育公共服務。

（5）培養(yǎng)和發(fā)展數(shù)量龐大的體育社團，讓他們承擔政府轉移的部分體育公共服務職能。

（6）依靠市場機制提高體育公共服務效率與質量。

3 上海市靜安區(qū)概覽

3.1 人文地理概況

靜安區(qū)地處上海市中心，因境內古剎靜安寺而得名，歷史文脈悠久，城市環(huán)境優(yōu)美，信息交通便捷。靜安區(qū)全區(qū)總面積7.62 km2，下轄靜安寺街道、曹家渡街道、江寧路街道、石門二路街道、南京西路街道共5個辦事處，置72個居民委員會，3 136個居民小組。靜安區(qū)以集高樓林立、商廈櫛比、賓館云集、交通便捷、科技繁榮、人文薈萃于一體而聞名滬上。

3.2 經(jīng)濟社會發(fā)展概況

3.2.1 基本情況

2010年，靜安區(qū)已形成了四大功能性形象目標：一是上海國際購物中心的標志性地區(qū)，以靜安南京路為主體；二是上海國際專業(yè)服務業(yè)的重點地區(qū)，加快發(fā)展以樓宇經(jīng)濟為主要載體的現(xiàn)代服務業(yè)，凸顯出靜安優(yōu)勢行業(yè)在全市現(xiàn)代服務業(yè)集聚帶上的領先地位和作用；三是上海國際文化時尚中心的主流區(qū)域，使靜安區(qū)成為時尚潮流和文化消費前沿；四是現(xiàn)代化都市住宅區(qū)，依托一流的商業(yè)商務、完善的功能配套設施、社區(qū)管理與社區(qū)服務，包容并吸引來自不同文化背景的居民，促進外來文化與本土文化、現(xiàn)代文化與傳統(tǒng)文化的兼容并蓄，塑造具有親和力的人性化空間和高尚的人文精神氛圍，追求城區(qū)活力，創(chuàng)造生活魅力，形成了功能復合化、生活多樣化、環(huán)境精致化的都市生活區(qū)。

在此基礎上，靜安區(qū)政府將如下5個具有特色的地區(qū)進行了明確的功能定位：首先，靜安區(qū)政府將石門路地區(qū)規(guī)劃的功能定位是信息傳媒、公共活動和綜合服務區(qū)；其次，靜安區(qū)政府將梅泰恒地區(qū)規(guī)劃的功能定位是頂級的商務辦公、最有號召力的時尚休閑、品牌購物中心；第三，靜安區(qū)政府將展覽中心地區(qū)規(guī)劃的功能定位為會展、商務辦公、酒店服務區(qū)、華麗的街道風景線；第四，靜安區(qū)政府將靜安寺地區(qū)規(guī)劃的功能定位為文化旅游、商業(yè)購物、公共活動、辦公酒店區(qū)；第五，靜安區(qū)政府將協(xié)和城地區(qū)規(guī)劃的功能定位為集主題化休閑娛樂、商務辦公及居住為一體的綜合區(qū)域，是上海近代歷史里弄風貌保護區(qū)。

3.2.2 目前面臨的主要矛盾和問題

3.2.2.1 土地資源有限制約發(fā)展空間

靜安區(qū)地域小，土地資源有限，土地資源瓶頸十分突出，資源配置結構不盡合理，土地利用節(jié)約化程度不高。

3.2.2.2 行政體制滯后制約發(fā)展環(huán)境

傳統(tǒng)的政府行政理念、組織形式、管理方式不適應社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展要求，政府管理的信息化程度不高。政府職能轉變滯后制約區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展和社會進步。

4 靜安區(qū)市民健身及舉辦公益性體育活動供需矛盾

為完成本研究，課題組專門針對課題任務對靜安區(qū)市民健身及公益性體育活動舉辦情況進行了調研。本次調研，將靜安區(qū)內的調研對象分為3類：一類是社區(qū)中老年人群（用“社區(qū)人群”表述），一類是目前在職的政府、企事業(yè)單位人群（用“在職人群”表述），還有一類是中小學生人群。

共發(fā)放1 500份問卷，回收有效問卷1 400份，其中，社區(qū)人群400份，在職人群500份，中小學生人群500份。有效問卷數(shù)率為93.33%，運用SPSS11.5軟件對相關數(shù)據(jù)進行了統(tǒng)計分析。

從調研對象的居住地看，社區(qū)人群都是居住在靜安區(qū)各小區(qū)的人群；在職人群中，居住在靜安區(qū)的占54.8%，居住在其他區(qū)的占45.2%；中小學生人群中，居住在靜安區(qū)的占61.2%，居住在其他區(qū)的占38.8%。

從調研對象年齡看，社區(qū)人群中，46～55歲的占24.5%，56～65歲的占55.5%，65歲以上者占20%；在職人群中，26～35歲的占31.7%，36～45歲的占13.6%，46～55歲的占20.1%，56～60歲的占26.1%，其他的占8.5%；中小學生人群中，小學生占33.2%，初中生占60.4%，高中生占6.4%。

4.1 區(qū)位特征使體育場地設施數(shù)量不足并引致供需矛盾

4.1.1 土地資源緊缺導致靜安區(qū)體育場地設施數(shù)量不足

近幾年，社區(qū)公共運動場地作為體育場地新的增長點越來越受市民的青睞，2004年10月建成臨時性的新鎮(zhèn)寧綠地的靜安寺社區(qū)公共運動場（1片非標準籃球場，已于2007年10月拆除）；作為區(qū)政府實事工程，2007年12月在蝴蝶灣地塊建設了兩個半片非標準燈光籃球場；2009年5月在昌平路延平路建設了1片籠式足球場；2009年12月在大田路蘇州河邊建成了3片屋頂網(wǎng)球場。2010年11月開始在雕塑公園建造了一個非標籃球運動場。除此之外，為了實現(xiàn)市民在家門口鍛煉的愿望，靜安區(qū)共建成社區(qū)健身設施140處，其中包括街道健身苑2處，居委會健身點137處，擁軍健身點1處，總面積約1.2萬m2。這些社區(qū)健身設施覆蓋全區(qū)，全區(qū)71個居委會，基本做到了每個居委會都有一至兩處健身點。

從靜安區(qū)群眾體育場地、設施的發(fā)展看，盡管社區(qū)健身苑、點成為靜安區(qū)體育場地的重要增長點，但社區(qū)公共運動場地相對較少。根據(jù)《城市居住區(qū)公共服務設施設置標準》和《上海市社區(qū)公共運動場總體規(guī)劃》：社區(qū)公共運動場每千人用地面積為1 800 m2，靜安區(qū)按30萬人口計算應為54萬m2?？卦斠?guī)劃是長期規(guī)劃，但由于靜安區(qū)土地資源緊缺，落實起來非常有困難。截至2012年6月底，全區(qū)體育場地面積為191 712.3 m2，人均使用體育場地為0.777 m2（按常住人口2 4.6 8萬計）。

目前，靜安區(qū)體育場地與設施的不足與國際靜安的發(fā)展目標不相匹配。靜安區(qū)擁有體育場地的數(shù)量228個為全市最低，其擁有的場地數(shù)與其他區(qū)相比差距較大，例如，中心城區(qū)盧灣區(qū)擁有371個，黃浦區(qū)擁有478個，而徐匯區(qū)則擁有1 242個。另外，靜安區(qū)人均體育場地僅為0.777 m2，在全市排名倒數(shù)第三。目前，上海市人均體育場地面積為2.5 m2，而靜安區(qū)“十二五”人均體育場地面積目標僅要求達到0.8 m2，與全市發(fā)展的要求有很大的差距。

4.1.2 經(jīng)營性體育場所服務價格高于靜安區(qū)市民期望

調研對象對健身場地的選擇情況表明，社區(qū)人群最喜歡選擇的場地主要還是免費的體育鍛煉場所（廣場、公園、社區(qū)健身苑點等），其次喜歡選擇對外開放的小區(qū)內的體育健身俱樂部和本區(qū)的體育健身俱樂部，最后喜歡選擇學校的體育場地、公共體育場館、不對外開放的小區(qū)內的體育健身場所、外區(qū)的體育健身俱樂部及賓館內的體育設施。

在職人群最喜歡選擇的也是免費的體育鍛煉場所，其次喜歡選擇本區(qū)的體育健身俱樂部、公共體育場館、對外開放的小區(qū)內的體育健身場所，最后喜歡選擇的是學校的體育場地、小區(qū)內的體育健身場所、外區(qū)的體育健身俱樂部和賓館內的體育設施。

而中小學生人群最喜歡選擇的是學校的體育場地和對外開放的小區(qū)內的體育健身場所，其次選擇的是免費的體育鍛煉場所、公共體育場館和本區(qū)的體育健身俱樂部，最后選擇的是外區(qū)的體育健身俱樂部、不對外開放的小區(qū)內的體育健身場所和賓館內的體育設施。

從調研對象的消費能力看，調研對象去經(jīng)營性體育場所、健身俱樂部或會所，社區(qū)人群中能夠承受的最高單次價格是，10元以下占55.7%，10～20元占23.5%，20～30元占12.2%，30～40元占6.6%，40～50元占2.0%，100元以上者無；在職人群中能夠承受的最高單次價格是，10元以下占47.7%，10～20元占31.0%，20～30元占12.7%，30～40元占4.1%，40～50元占2.5%，100元以上者無；中小學生人群中能夠承受的最高單次價格是，10元以下占12.8%，10～20元占21.6%，20～30元占16.4%，30～40元占17.2%，40～50元占14.8%，50元以上者占17.2%。

4.1.3 已有的行政性措施尚不能完全解決體育場地設施供給矛盾

4.1.3.1 政府財政保障對解決體育場地設施供給的作用有限

2007年，上海市府、靜安區(qū)府實事工程中，靜安區(qū)政府從體育彩票公益金中撥付30萬元用以建設市民健康體質測試站與體育指導員指導站，另外，又撥付50萬元用以社區(qū)體育活動中心建設，20萬元用以社區(qū)公共運動場建設。2008、2009、2010和2011年，從體育彩票公益金中分別撥付80、30、72和78萬元用以支付社區(qū)健身器材建設和更新、社區(qū)健身苑點維修管理、社區(qū)體育健身俱樂部運轉、市民健康體質測試站建設、社區(qū)體育指導員管理站建設等活動。但是，我們必須承認，靜安區(qū)土地資源緊缺屬剛性緊缺現(xiàn)象，目前，僅僅依靠政府有限的財政投入是無法解決上述矛盾的。

4.1.3.2 公共體育場館提供的體育公共服務存在局限性

為保障靜安區(qū)市民日益增長的體育健身需求，靜安區(qū)的4所公共體育場館都采取了一定的措施鼓勵市民積極投入健身活動中。他們一般采取如下3項措施：（1）針對特殊群體在一定時段的免費活動；（2）特定時段的免費活動；（3）承辦公益性體育活動。

靜安區(qū)各公共體育場館采取的如上措施，由于其受惠時間段和受惠人群的限制，只能夠使部分人群受惠，尚不能解決全區(qū)市民在公共體育場館免費健身的問題，一個突出的問題就是如果靜安區(qū)的大部分市民都涌入這些場所，那么健身人群的安全、衛(wèi)生等一系列問題便無法解決。

4.1.3.3 經(jīng)營性體育場所因區(qū)位成本劣勢使投資主體投資愿望較低

從靜安區(qū)經(jīng)營性體育場所看，靜安區(qū)經(jīng)營性體育場所共擁有35 583 m2，其中，健身俱樂部14 464 m2、酒店會所5 572 m2、洗浴場所510 m2、桌球俱樂部1 485 m2、小區(qū)會所8 583 m2、單位1 130 m2、其他3 839 m2。另外，還包括一些培訓學校之類的經(jīng)營性體育場所，如福居游泳館1 000m2、民立中學游泳池337.5 m2、沈堅強游泳池1 000 m2、曹燕華乒乓培訓學校1 459 m2、上海極真體育發(fā)展有限公司793 m2等。

但是，靜安區(qū)內對公眾開放的健身俱樂部僅有9所（面積16 964 m2，占經(jīng)營性體育場地面積的46.48%），盡管另外有10所小區(qū)會所（面積8 584 m2，占23.52%），但是其中僅有5所會所對外開放（面積3 475 m2，占9.5%）；而靜安區(qū)內的10所酒店會所，盡管使用面積達到5352 m2（占14.67%），但是卻都不對外開放，僅對本酒店的住客開放。雖然，靜安區(qū)內某些單位擁有的體育健身場所的面積達到了1 130 m2（占3.1%），但是，這些健身場所一般僅針對本單位職工免費開放；而桌球俱樂部盡管也擁有1 485 m2（占4.7%），但是，桌球運動屬小眾項目，參與人數(shù)并不是很多。

根據(jù)對靜安區(qū)體育場所各負責人的采訪，這些負責人也普遍反映在他們的經(jīng)營工作中存在如下問題：（1）稅費太高，導致其經(jīng)營成本居高不下；（2）競爭較激烈，導致各經(jīng)營性體育場所為維持較高的服務標準，投入較高；（3）各經(jīng)營性體育場所組織的公益性體育活動，市民因其偏見，不太相信其誠信。基于此，靜安區(qū)體育局也曾采取了一系列措施鼓勵投資主體加大對靜安區(qū)體育健身場所的投資力度，但是，因其激勵措施力度不夠，致使各投資主體在靜安區(qū)投資愿望較低。靜安區(qū)政府盡管采取了一定的措施，但是靜安區(qū)因其區(qū)位特征，導致其體育場地設施數(shù)量不足，并引發(fā)供需矛盾。

4.2 多元化公共體育服務的供給模式尚未形成

目前，靜安區(qū)體育局仍是靜安區(qū)體育活動的主要組織者和管理者，多元化的公共體育服務供給模式尚未完全形成。

為加強對群眾體育工作的領導，主要采取了如下6項措施：（1）形成局長統(tǒng)籌、分管副局長主抓、社體科和社體中心具體實施、其他部門協(xié)同配合的常態(tài)工作機制；（2）調整充實全民健身工作領導小組，完善了聯(lián)席會議制度，明確工作職責和任務，形成合力；（3）幫助和指導各類群眾體育團體，充分發(fā)揮區(qū)體育協(xié)會以及社會體育組織作用，依靠社會團體的專業(yè)力量積極開展形式多樣的體育健身活動，共同為全民健身工作服務；（4）配齊配強體質監(jiān)測人員隊伍，通過區(qū)體質測試指導中心以及社區(qū)各體質監(jiān)測站，全年為本區(qū)市民提供免費的體質監(jiān)測服務，并根據(jù)市民的不同情況，開出健身運動處方，提高全民健身質量；（5）加強社會體育指導員隊伍建設，開展社會體育指導員培訓，迅速提高區(qū)社會體育指導員隊伍的規(guī)模和指導水平；（6）深入街道、社區(qū)，對市民健身實施科學指導，發(fā)揮社會體育指導員骨干帶頭作用，推廣新穎的、市民喜愛的健身項目，打造一批市民學習體育健身技能和鍛煉的平臺。

4.3 政府財政支出尚不能完全滿足靜安區(qū)市民健身及參加體育活動的需求

近幾年，靜安區(qū)體育局社會體育管理經(jīng)費呈逐年遞增的趨勢，特別是2010年增幅最大，分別比2007、2008年增長了209.6%和206.5%。

2010年靜安區(qū)體育局社會體育經(jīng)費的增幅最大，其中，撥付迎世博專項資金75萬，國民體質檢測20萬；從體育彩票公益金中又專門撥付7 5萬用以體育場館設施維修活動。靜安區(qū)樓宇眾多，所以，由靜安區(qū)體育局開展的商務樓宇運動會成為特色，2010年，為扶持該項目的順利舉行，除了在項目安排上更加體現(xiàn)競技性、互動性和娛樂性融于一體的特性外，又特別增撥5 0萬元用以開展樓宇白領體育活動。2010年，區(qū)體育局又撥付17萬用以開展《活力十分鐘——工間操》活動。另外，為更進一步地推進靜安區(qū)群眾體育運動發(fā)展良好勢頭，2011年，區(qū)體育局還撥付20萬用于開展區(qū)運會群體活動。我們也必須清醒地認識到，盡管最近幾年靜安區(qū)社會體育經(jīng)費增長較快，但是，相比較其他各區(qū)，靜安區(qū)體育局社會體育經(jīng)費仍顯不足。

通過與相鄰區(qū)體育局社會體育經(jīng)費的比較，我們可以看出，其人均群眾體育經(jīng)費這些年均有不同程度提高。但與其他的一些區(qū)縣相比，則明顯偏低。

總而言之，由靜安區(qū)體育局組織和管理各項體育活動說明，靜安區(qū)競技體育賽事不僅由政府統(tǒng)籌，而且靜安區(qū)的群眾體育活動也基本上由政府統(tǒng)籌，這樣便可能造成如下3種結果：第一，政府因組織、管理的體育活動過多，而導致其履行體育公共服務職能時可能產(chǎn)生能力不足的問題；第二，政府因組織、管理的體育活動過多，而使其財政支出捉襟見肘，從而導致體育公共服務財政投入不足；第三，政府因組織、管理的體育活動過多，從而導致對體育社團的培育不足，使其無法承擔政府轉移的部分體育公共服務職能。

5 《靜安區(qū)體育局全民健身專項資金管理辦法》總體設計思路

5.1 指導思想、目標和原則

5.1.1 指導思想

深入貫徹落實科學發(fā)展觀，按照構建社會主義和諧社會的要求，以《上海市國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》和《靜安區(qū)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》的文件精神為指導，充分發(fā)揮政府公共服務財政政策的導向作用，體現(xiàn)靜安區(qū)政府關注民生、改善民生、維護靜安社會和諧安全穩(wěn)定的重要思想，不斷完善靜安區(qū)體育公共服務體系。

5.1.2 工作目標

強化靜安區(qū)政府社會管理和公共服務職能，以財政資助為手段，打造良好的服務、投資環(huán)境，鼓勵投資者加大對靜安區(qū)市民體育健身活動場所、設施、服務等方面的投入，改善供給條件，吸引靜安區(qū)市民增加體育健身消費；鼓勵體育社團等社會力量承擔政府轉移的部分體育公共服務職能，提高體育公共服務供給效率；動員社會力量舉辦多種形式的體育活動和比賽，滿足靜安區(qū)市民日益增長的對體育健身及參加體育活動的需求，實現(xiàn)靜安區(qū)政府將體育作為打造城區(qū)軟實力的重要目標。

5.1.3 主要原則

（1）公益性原則。作為群眾體育事業(yè)的專項補貼，公益性是其首要原則。包括補貼對象的選擇、補貼經(jīng)費的分配、補貼等級的評定等環(huán)節(jié)都是在公益性原則的指導下進行的，特別是對于群眾體育活動中所涉及的運動項目的限定，必須是大眾喜聞樂見、且具有廣泛群眾基礎的運動項目。

（2）客觀公正性原則。公共財政補貼是一項政策性較強的工作，具有很強的實踐性和政策導向性，必須堅持客觀公正的原則。在補貼范圍和補貼金額的確定、補貼對象的評估等涉及公正公平的關鍵環(huán)節(jié)上，應堅持由第三方負責具體的實施工作，確保補貼工作取得實效。

（3）循序漸進原則。從全國范圍來看，群眾體育財政補貼工作是具有一定開創(chuàng)性和示范性的創(chuàng)新舉措，國內尚無成熟的經(jīng)驗可以借鑒。補貼辦法的制定與實施均需要在實踐中不斷探索與完善。因此，要堅持循序漸進的原則，通過有計劃、分階段地推進此項工作，努力形成具有靜安區(qū)特色，且具備一定推廣價值和意義的群眾體育財政補貼運行模式。

5.2 補貼范圍的確定

補貼范圍包括公益性群眾體育活動和體育健身場所。

公益性群眾體育活動是指為促進靜安區(qū)全民健身活動的開展，由社會力量組織的、以滿足靜安區(qū)市民健身需求為目的的各類群眾體育活動，這類體育活動的主要形式包括舉辦群眾性體育競賽、體育健身項目展示活動、體育科普知識講座、科學健身知識宣傳等。

體育健身場所是指由靜安區(qū)體育局評定的“三星級經(jīng)營性體育健身場所”。

補貼范圍確定的依據(jù)主要包括以下3個方面：

一是基于靜安區(qū)自身特點及群眾體育發(fā)展現(xiàn)狀。前期調研情況顯示，靜安區(qū)白領人群的健身需求與供給的矛盾日漸突出，對體育健身場所的補貼即是為了緩解這一矛盾。

二是借鑒國外發(fā)達國家的經(jīng)驗。從國外經(jīng)驗的總結和分析中可以看出，政府對公益性群眾體育活動的補貼可以有效推動更多的社會力量參與到群眾體育的發(fā)展中來。

三是考慮靜安區(qū)群眾體育工作已有的基礎。靜安區(qū)體育局對群眾體育工作先后實施了中小學生游泳補貼、學校體育場館向公眾開放補貼、對轄區(qū)街道的群眾體育經(jīng)費補貼等措施。因此，上述群眾體育工作領域不列入本次補貼范圍。

5.3 補貼辦法的確定

（1）公益性群眾體育活動的補貼采用申報、評估的辦法進行，必須由活動主辦方（正式組織或機構）向靜安區(qū)體育局提出申請，并由評估委員會進行評估。評估指標主要包括活動參與人數(shù)、活動持續(xù)時間、活動社會影響力、活動的亮點等。

（2）體育健身場所的補貼采用對體育健身場所進行綜合評估的方法進行。在區(qū)政府的組織下，評估委員會負責對體育健身場所進行整體評估，根據(jù)評估結果確定補貼等級與額度。評估指標主要包括：場地器材建設與購置、會員發(fā)展情況、優(yōu)惠開放時段健身人數(shù)、舉辦其他公益性群眾體育活動情況等。

補貼的評定結果實行公示制度，利用靜安健身網(wǎng)（http://tyj.jingan.gov.cn）等平臺，在全區(qū)范圍內進行公示。補貼辦法確定的依據(jù)主要包括以下3個方面：

一是力求科學性。通過建立評估指標，能夠較為全面地反映補貼對象的整體情況，避免主觀臆斷，具有一定的科學性。

二是力求客觀公正性。通過建立主要由第三方人員組成的“評估委員會”，最大程度上確保評估結果的客觀性與公正性。

三是符合國家政策的相關要求。對經(jīng)營性場所的補貼符合《體育產(chǎn)業(yè)“十二五”規(guī)劃》中的政策要求，即：“加大財政對體育產(chǎn)業(yè)的支持力度，鼓勵各地通過設立體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展引導資金或爭取其他和專項資金，采用貸款貼息、項目補貼、后期贖買和后期獎勵等方式，對符合政府重點支持方向的體育產(chǎn)品、項目和企業(yè)予以扶持。”

5.4 補貼經(jīng)費的構成

補貼經(jīng)費的構成比例初步確定為7∶3，即體育健身場所補貼額度占總經(jīng)費的70%，公益性群眾體育活動補貼額度占總經(jīng)費的30%。

補貼經(jīng)費構成的依據(jù)主要體現(xiàn)在兩個方面：一是靜安區(qū)公益性群眾體育活動的發(fā)展已相對成熟，對群眾體育活動的扶持已呈現(xiàn)常態(tài)化的趨勢；二是靜安區(qū)由于地域限制，健身場地有限，對市民各個階層多樣化健身需求的滿足還處在起步與發(fā)展階段，需要鼓勵更多的社會力量參與到體育健身場所及公益性群眾體育活動的投資和發(fā)展中來，所以適當提高其補貼比例。

[1]關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展“十二五”規(guī)劃的建議[EB/OL].http://news.sohu.com/20101028/n276642850.shtml.

[2]上海市國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要[EB/OL].http://news.cntv.cn/china/20110220/103281.shtml

[3]全民健身條例[EB/OL]. http://www.gov.cn/zwgk/2009-09/06/content_1410533.htm

[4]李麗,張林.體育公共服務:體育事業(yè)發(fā)展對公共財政保障的需求[J].體育科學,2010(6).

[5]劉慶山.我國體育公共服務體系研究述評[J].上海體育學院學報,2008,(03).

[6]王才興.構建完善的體育公共服務體系[J].體育科研，2008,（02）.

[7]馮國有.體育公共服務均等化及其財政政策選擇[J].上海體育學院學報,2007,(06).

[8]劉玉.發(fā)達國家體育公共服務均等化政策及啟示[J].上海體育學院學報,2010,(03).

[9]張利，田雨普.我國體育公共服務均等化現(xiàn)狀及發(fā)展對策研究[J].西安體育學院學報，2010,（02）.

[10]李麗.我國體育事業(yè)發(fā)展的公共財政保障研究[D].上海體育學院,2011.

[11]李麗,張林.體育事業(yè)公共財政支出研究[J].體育科學,2010,(12).