殷寶明

(武漢大學(xué)社會(huì)保障研究中心，湖北武漢，430072)

明確政府財(cái)政補(bǔ)貼是新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度(以下簡(jiǎn)稱“新農(nóng)?！?相比于我國在20世紀(jì)90年代所探索的傳統(tǒng)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的最大區(qū)別和最重要的改革。《國務(wù)院關(guān)于開展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》(國發(fā)〔2009〕32號(hào)，以下簡(jiǎn)稱“《指導(dǎo)意見》”)明確了“新農(nóng)保”實(shí)行“統(tǒng)賬結(jié)合”的制度模式和采取“基礎(chǔ)養(yǎng)老金+個(gè)人賬戶養(yǎng)老金”的待遇構(gòu)成，并規(guī)定“政府對(duì)符合領(lǐng)取條件的參保人全額支付新農(nóng)?；A(chǔ)養(yǎng)老金”，“地方政府應(yīng)當(dāng)對(duì)參保人繳費(fèi)給予補(bǔ)貼，補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)不低于每人每年30元”，同時(shí)還鼓勵(lì)地方政府增加對(duì)選擇較高繳費(fèi)檔次的補(bǔ)貼水平和根據(jù)實(shí)際情況提高基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)，以及對(duì)長期繳費(fèi)的農(nóng)村居民適當(dāng)加發(fā)基礎(chǔ)養(yǎng)老金。隨著“新農(nóng)?！敝贫雀采w面的迅速擴(kuò)大，中央財(cái)政和地方財(cái)政的補(bǔ)貼規(guī)模同步快速增加。2011年“新農(nóng)?！被A(chǔ)養(yǎng)老金的財(cái)政補(bǔ)貼規(guī)模達(dá)到588億元，比上年增長193.3%;個(gè)人賬戶的補(bǔ)貼規(guī)模達(dá)到655億元，比上年增長187.3%。①數(shù)據(jù)來源于《2011年度人力資源和社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》?？紤]到目前“新農(nóng)保”除基礎(chǔ)養(yǎng)老金之外的支出很少，文中基礎(chǔ)養(yǎng)老金的財(cái)政補(bǔ)貼額直接來源于統(tǒng)計(jì)公報(bào)中的基金支出，個(gè)人賬戶的財(cái)政補(bǔ)貼額則由基金收入總額扣除個(gè)人繳費(fèi)所得。確保穩(wěn)定充足的財(cái)政補(bǔ)貼支持對(duì)于“新農(nóng)?！钡目沙掷m(xù)發(fā)展至關(guān)重要，但構(gòu)建科學(xué)合理的財(cái)政補(bǔ)貼機(jī)制對(duì)于優(yōu)化補(bǔ)貼水平和提高政策績效同樣不可忽視。當(dāng)前關(guān)于“新農(nóng)?！必?cái)政補(bǔ)貼的已有研究成果主要是探討政府的籌資規(guī)模、［1］籌資能力、［2］負(fù)擔(dān)水平［3］［4］［5］以及財(cái)務(wù)可持續(xù)性，［6］［7］［8］而本文將從財(cái)政補(bǔ)貼機(jī)制視角，分析現(xiàn)行財(cái)政補(bǔ)貼機(jī)制存在的主要問題，基于養(yǎng)老保障城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的長期目標(biāo)提出改革完善“新農(nóng)保”財(cái)政補(bǔ)貼機(jī)制的政策構(gòu)想并加以評(píng)估，以資討論與借鑒。

一、現(xiàn)行財(cái)政補(bǔ)貼機(jī)制存在的主要問題

(一)基礎(chǔ)養(yǎng)老金補(bǔ)貼方式不合理

“新農(nóng)?！被A(chǔ)養(yǎng)老金實(shí)行統(tǒng)一額度的財(cái)政補(bǔ)貼方式，按照55元/月·人的標(biāo)準(zhǔn)全額補(bǔ)貼。這種定額的補(bǔ)貼方式雖然簡(jiǎn)便易行、便于操作，卻導(dǎo)致基礎(chǔ)養(yǎng)老金在各地的收入替代率極不均衡，造成了實(shí)質(zhì)上的不公平性。由圖1所示，以各省為例，2012年“新農(nóng)?！被A(chǔ)養(yǎng)老金收入替代水平在各地之間相差很大，甘肅收入替代率最高，達(dá)到16.9%，上海收入替代率最低，僅為4.1%，前者約為后者的4.1倍。

圖1 “新農(nóng)保”基礎(chǔ)養(yǎng)老金的收入替代率

使養(yǎng)老金實(shí)現(xiàn)一定的收入替代是養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的基本屬性。由于我國各地區(qū)農(nóng)村之間收入差距大，由此帶來生活水平不一和養(yǎng)老保障需求各異，從而導(dǎo)致全國統(tǒng)一的“新農(nóng)?！被A(chǔ)養(yǎng)老金補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)難以滿足各地差異化的養(yǎng)老保障需求。一方面，收入越高的地方基礎(chǔ)養(yǎng)老金替代率越低，收入越低的地方基礎(chǔ)養(yǎng)老金替代率越高;另一方面，定額補(bǔ)貼方式所帶來的“新農(nóng)保”基礎(chǔ)養(yǎng)老金與城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金在待遇計(jì)發(fā)方式上的不一致直接阻礙了養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系在城鄉(xiāng)之間的轉(zhuǎn)移接續(xù)，長遠(yuǎn)來看不利于建立統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。

(二)地方財(cái)政負(fù)擔(dān)不均衡

《指導(dǎo)意見》規(guī)定“中央財(cái)政對(duì)中西部地區(qū)按中央確定的基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)給予全額補(bǔ)助，對(duì)東部地區(qū)給予50%的補(bǔ)助”，同時(shí)要求地方政府對(duì)個(gè)人賬戶的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)不低于30元/人/年。①由于各省對(duì)地方政府補(bǔ)貼分擔(dān)機(jī)制的規(guī)定存在很大差異，為統(tǒng)一口徑便于比較，測(cè)算時(shí)本文假設(shè)30元/人/年的個(gè)人賬戶補(bǔ)貼全部由省級(jí)財(cái)政負(fù)擔(dān)，也不考慮可能加發(fā)的基礎(chǔ)養(yǎng)老金和繳費(fèi)激勵(lì)性補(bǔ)貼等不確定的彈性補(bǔ)貼負(fù)擔(dān)。國發(fā)〔2009〕32號(hào)文件發(fā)布之后，“新農(nóng)?！痹圏c(diǎn)快速推進(jìn)。2009年“新農(nóng)?！备采w全國10%左右的縣(市)，2010年覆蓋到全國24%的縣(市)，2011年覆蓋范圍擴(kuò)大到全國40%的縣(市)。②數(shù)據(jù)來源于《關(guān)于2010年國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃執(zhí)行情況與2011年國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃草案的報(bào)告》。從2012年7月1日起，人力資源和社會(huì)保障部和財(cái)政部在全國范圍內(nèi)啟動(dòng)城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)全覆蓋工作，計(jì)劃于2012年年底前完成。［9］“新農(nóng)?！痹诙潭倘陜?nèi)實(shí)現(xiàn)了制度全覆蓋。本文在測(cè)算“新農(nóng)?！睂?shí)施初年各省的財(cái)政補(bǔ)貼規(guī)模時(shí)是在制度全覆蓋的假設(shè)下進(jìn)行的?，F(xiàn)行補(bǔ)貼機(jī)制下2009年各省財(cái)政補(bǔ)貼規(guī)模的計(jì)算公式為:

如圖2，從財(cái)政補(bǔ)貼規(guī)模來看，各省份之間差別很大。補(bǔ)助規(guī)模最高的為山東省的35.9億元，補(bǔ)助超過20億元的省份還有江蘇(30.66億)、河北(27.42億)和廣東(21.56億);補(bǔ)助規(guī)模最低的為西藏自治區(qū)的0.47億元，補(bǔ)助不足1億元的還有青海(0.67億)和寧夏(0.69億)。盡管東部地區(qū)由于需要補(bǔ)貼50%的基礎(chǔ)養(yǎng)老金，補(bǔ)貼規(guī)模排在前列，但總體負(fù)擔(dān)水平并不高，財(cái)政負(fù)擔(dān)率最低的三個(gè)地區(qū)全部為東部省份，分別為上海(0.28‰)、北京(0.31‰)和天津(0.68‰)。然而，補(bǔ)貼規(guī)模很小的中西部省份財(cái)政負(fù)擔(dān)水平卻不低，最高的為河北的8.56‰，此外西藏(5.21‰)和海南(5.18‰)等中西部省份財(cái)政負(fù)擔(dān)比率均超過了5‰。

圖2 “新農(nóng)保”地方財(cái)政補(bǔ)貼規(guī)模與負(fù)擔(dān)水平

(三)地方財(cái)政補(bǔ)貼不規(guī)范

《指導(dǎo)意見》對(duì)于地方財(cái)政的補(bǔ)貼責(zé)任并沒有完全明確，存在諸多模糊之處:(1)沒有明確地方政府對(duì)個(gè)人賬戶補(bǔ)貼的責(zé)任分擔(dān)機(jī)制;(2)沒有明確地方政府對(duì)選擇較高繳費(fèi)檔次增加的補(bǔ)貼水平;(3)沒有明確地方政府提高的基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn);(4)沒有明確地方政府對(duì)長期繳費(fèi)的農(nóng)村居民加發(fā)的基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)。固然，保證政策適當(dāng)?shù)撵`活性對(duì)于試點(diǎn)階段的“新農(nóng)?！笔潜匾?，但因地制宜的結(jié)果在實(shí)踐中則異化為補(bǔ)貼責(zé)任的層級(jí)分擔(dān)不清、補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)混亂。

由表1，以湖北省首批13個(gè)“新農(nóng)保”試點(diǎn)地區(qū)為例，各地在各補(bǔ)貼項(xiàng)目的執(zhí)行及補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)計(jì)上存在很大差異。目前對(duì)于國發(fā)〔2009〕32號(hào)文件所規(guī)定的地方政府對(duì)個(gè)人賬戶的補(bǔ)貼分擔(dān)機(jī)制一般都由各省政府確定，如湖北省規(guī)定省級(jí)財(cái)政對(duì)個(gè)人賬戶補(bǔ)貼20元，但也沒有明確剩下10元在基層地方政府之間的分擔(dān)機(jī)制。這項(xiàng)補(bǔ)貼最大的差別體現(xiàn)在各省份之間，與湖北省相比，遼寧省規(guī)定“按中央確定的基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)，省級(jí)以上財(cái)政補(bǔ)助80%，市、縣兩級(jí)財(cái)政補(bǔ)助20%，其中市級(jí)財(cái)政至少補(bǔ)助10%。市、縣兩級(jí)政府應(yīng)當(dāng)對(duì)參保人繳費(fèi)給予補(bǔ)貼，補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)不低于每人每年30元”。①資料來源于《遼寧省人民政府關(guān)于開展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的實(shí)施意見》(遼政發(fā)〔2009〕31號(hào))。此外，在提高的基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)和對(duì)于繳費(fèi)檔次選擇及長期繳費(fèi)的激勵(lì)性補(bǔ)貼上，13個(gè)試點(diǎn)地區(qū)也存在不同。尤其是在對(duì)選擇較高繳費(fèi)檔次增加的補(bǔ)貼上，一方面公共財(cái)政資金進(jìn)入具有私人產(chǎn)權(quán)的個(gè)人賬戶違背了其公共屬性;另一方面繳費(fèi)越多補(bǔ)貼越多的政策設(shè)計(jì)容易產(chǎn)生“保富不保窮”的不公平。當(dāng)前，這種財(cái)政補(bǔ)貼不規(guī)范的現(xiàn)狀不僅模糊了待遇調(diào)整的責(zé)任主體，“一地一策”的碎片化補(bǔ)貼機(jī)制也不利于養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系在各地農(nóng)村之間以及城鄉(xiāng)之間的轉(zhuǎn)移接續(xù)。

表1 湖北省首批13個(gè)“新農(nóng)?！痹圏c(diǎn)縣(市、區(qū))各種補(bǔ)貼項(xiàng)目比較

二、基于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的財(cái)政補(bǔ)貼機(jī)制再設(shè)計(jì)

(一)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定

上文分析了現(xiàn)行財(cái)政補(bǔ)貼機(jī)制所產(chǎn)生的主要問題，表面上簡(jiǎn)單易行的統(tǒng)一額度的補(bǔ)貼方式實(shí)際上導(dǎo)致基礎(chǔ)養(yǎng)老金在各地的替代率差距大、各地財(cái)政負(fù)擔(dān)不均衡和財(cái)政補(bǔ)貼不規(guī)范。因此，本文將“新農(nóng)?！被A(chǔ)養(yǎng)老金的財(cái)政補(bǔ)貼方式設(shè)計(jì)成以上年度農(nóng)民人均純收入為基數(shù)，滿足一定的收入替代率，即采取統(tǒng)一比率的補(bǔ)貼方式。對(duì)于具體的補(bǔ)貼比率，涉及基礎(chǔ)養(yǎng)老金合意的收入替代水平的測(cè)度，這不僅是一個(gè)技術(shù)難題，而且會(huì)受到諸多不確定的現(xiàn)實(shí)因素的干擾。在此，本文基于養(yǎng)老保障城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的考慮，進(jìn)一步將公共財(cái)政對(duì)“新農(nóng)?！被A(chǔ)養(yǎng)老金的補(bǔ)貼比率設(shè)計(jì)為15%，①值得一提的是，國發(fā)〔2009〕32號(hào)文件所規(guī)定的政府財(cái)政對(duì)基礎(chǔ)養(yǎng)老金的最低補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)為690元/人·年(中央+地方)，約相當(dāng)于2008年農(nóng)民人均純收入的14.5%。2008年我國農(nóng)村居民人均純收入4761元(數(shù)據(jù)來源于《2008年國民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》)。與城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)社會(huì)統(tǒng)籌賬戶所設(shè)計(jì)的最低目標(biāo)工資替代率保持一致。采取收入關(guān)聯(lián)型統(tǒng)一比率補(bǔ)貼方式相比統(tǒng)一額度補(bǔ)貼方式主要存在以下三個(gè)方面的改進(jìn):首先，實(shí)現(xiàn)了基礎(chǔ)養(yǎng)老金收入替代的基本功能并維持了收入替代水平的穩(wěn)定，防止在收入水平不斷增長的情況下定額基礎(chǔ)養(yǎng)老金的實(shí)際收入替代率不斷下降;②事實(shí)上，“新農(nóng)?！被A(chǔ)養(yǎng)老金的收入替代率已經(jīng)從2009年的13.9%下降到2013年的8.3%，實(shí)際收入替代率下降超過40%。2012年我國農(nóng)村居民人均純收入7917元(數(shù)據(jù)來源于《2012年國民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》)。其次，體現(xiàn)了不同地區(qū)收入水平與生活標(biāo)準(zhǔn)差異，在各地基礎(chǔ)養(yǎng)老金的收入替代率相同的情況下基礎(chǔ)養(yǎng)老金具體標(biāo)準(zhǔn)因地而異，體現(xiàn)了相對(duì)公平性;其三，與城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金定率計(jì)發(fā)方式相同且替代率保持一致有利于實(shí)現(xiàn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系的城鄉(xiāng)轉(zhuǎn)續(xù)，為未來建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度打下基礎(chǔ)。

(二)補(bǔ)貼機(jī)制設(shè)計(jì)

在統(tǒng)一比率的財(cái)政補(bǔ)貼方式下，本文設(shè)計(jì)出由中央、省、市、縣四級(jí)分擔(dān)的金字塔式財(cái)政籌資結(jié)構(gòu)，如圖3所示。各級(jí)政府以各管轄范圍內(nèi)上年度農(nóng)民人均純收入作為基礎(chǔ)養(yǎng)老金補(bǔ)貼基數(shù)，中央財(cái)政按15%的收入替代率進(jìn)行補(bǔ)貼，地方政府按照層級(jí)從上至下按照15%的收入替代率補(bǔ)貼上一層級(jí)政府補(bǔ)貼后的差額部分。

圖3 “新農(nóng)?！被A(chǔ)養(yǎng)老金財(cái)政籌資金字塔

首先，中央財(cái)政以上年度全國農(nóng)民年人均純收入為補(bǔ)貼基數(shù)，按照15%的比率進(jìn)行補(bǔ)貼，建立“新農(nóng)?！眹一A(chǔ)養(yǎng)老金;其次，省級(jí)財(cái)政以本省上年度農(nóng)民人均純收入作為補(bǔ)貼基數(shù)，按照15%的比率補(bǔ)貼本省高于國家基礎(chǔ)養(yǎng)老金的差額部分，建立省級(jí)補(bǔ)助金;然后地市級(jí)財(cái)政以轄區(qū)內(nèi)上年度農(nóng)民年人均純收入為補(bǔ)貼基數(shù)，同樣按照15%的比率補(bǔ)貼本市高于“國家基礎(chǔ)養(yǎng)老金+省級(jí)補(bǔ)助金”的差額部分，建立市級(jí)補(bǔ)助金;最后，縣區(qū)級(jí)政府以轄區(qū)內(nèi)上年度本地農(nóng)民人均純收入為計(jì)發(fā)基數(shù)，同樣按照15%的比率補(bǔ)貼本縣高于“國家基礎(chǔ)養(yǎng)老金+省級(jí)補(bǔ)助金+市級(jí)補(bǔ)助金”的差額部分，建立縣級(jí)補(bǔ)助金。在這一補(bǔ)貼機(jī)制下，“新農(nóng)?！被A(chǔ)養(yǎng)老金非繳費(fèi)型普惠制的屬性未變，地方政府對(duì)“新農(nóng)?！钡难a(bǔ)貼責(zé)任統(tǒng)一規(guī)范到基礎(chǔ)養(yǎng)老金上來。參保人退休時(shí)基礎(chǔ)養(yǎng)老金收入替代率統(tǒng)一為15%(以所在縣區(qū)上年度農(nóng)民人均純收入為基數(shù))，但籌資責(zé)任主體由中央財(cái)政一方擴(kuò)展為中央和地方各級(jí)政府多方。不同地區(qū)具體的基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇水平存在差異，但同一層級(jí)公共財(cái)政對(duì)轄區(qū)內(nèi)所有人的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)相同，確保相對(duì)公平性的同時(shí)進(jìn)一步明確了“新農(nóng)保”的屬地管理責(zé)任。

三、財(cái)政補(bǔ)貼機(jī)制改革評(píng)估

(一)實(shí)現(xiàn)了地方政府財(cái)政補(bǔ)貼規(guī)模與財(cái)政能力的優(yōu)化匹配

在新補(bǔ)貼機(jī)制下，各省補(bǔ)貼本省高于國家基礎(chǔ)養(yǎng)老金的差額部分。現(xiàn)行政策下東部和中西部省份對(duì)“新農(nóng)?！被A(chǔ)養(yǎng)老金的補(bǔ)貼責(zé)任存在差別，與此不同的是，新補(bǔ)貼機(jī)制對(duì)各省補(bǔ)貼責(zé)任的界定保持一致。新補(bǔ)貼機(jī)制下2009年各省補(bǔ)貼規(guī)模的計(jì)算公式為:

如圖4所示，與現(xiàn)行補(bǔ)貼機(jī)制相比，新補(bǔ)貼機(jī)制下地方政府財(cái)政補(bǔ)貼規(guī)模與相應(yīng)財(cái)政負(fù)擔(dān)能力保持了較好的一致性。全國31個(gè)省市中有12個(gè)需要省級(jí)補(bǔ)貼，另外19個(gè)不需要。12個(gè)需要省級(jí)財(cái)政補(bǔ)貼的省份中，其中10個(gè)屬于東部沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份，僅2個(gè)屬于中部省份。在需要補(bǔ)貼的東部省份中，補(bǔ)貼規(guī)模超過10億元的有浙江、江蘇、廣東和山東四省，均是東部沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份，相應(yīng)的財(cái)政負(fù)擔(dān)水平的位次也基本保持一致，浙江(4.34‰)、江蘇(2.88‰)、福建(2.24‰)、山東(1.55‰)、廣東(1.00‰)5個(gè)沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份高于1.0‰。經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)落后的兩個(gè)中部省份——吉林和黑龍江，補(bǔ)貼規(guī)模分別為0.4億元和0.3億元，負(fù)擔(dān)水平也排在最后兩位。相比現(xiàn)行辦法，新補(bǔ)貼機(jī)制在中央財(cái)政補(bǔ)貼規(guī)模增幅不大，①《指導(dǎo)意見》下2009年中央財(cái)政的補(bǔ)貼規(guī)模約占中央財(cái)政收入的1.58%;新補(bǔ)貼機(jī)制下，中央財(cái)政的補(bǔ)貼規(guī)模約占當(dāng)年中央財(cái)政收入的2.1%，增加了約0.5個(gè)百分點(diǎn)。基礎(chǔ)養(yǎng)老金收入替代率保持穩(wěn)定均衡的前提條件下，減輕了經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地方的財(cái)政補(bǔ)貼壓力，實(shí)現(xiàn)了地方政府財(cái)政補(bǔ)貼規(guī)模與財(cái)政能力的優(yōu)化匹配。

圖4 新補(bǔ)貼機(jī)制下地方政府補(bǔ)貼規(guī)模和負(fù)擔(dān)水平

(二)平衡了政府與個(gè)人的責(zé)任分擔(dān)

新補(bǔ)貼機(jī)制以農(nóng)民平均純收入為補(bǔ)貼基數(shù)，盡管收入替代率相同，但縣區(qū)收入水平越高的地方養(yǎng)老金絕對(duì)水平越高，需要財(cái)政補(bǔ)貼的層級(jí)越多，反之養(yǎng)老金絕對(duì)水平越低，地方財(cái)政補(bǔ)貼的層級(jí)越少。省級(jí)及以下地方政府的補(bǔ)貼責(zé)任大小與本轄區(qū)內(nèi)農(nóng)民人均純收入的相對(duì)高低息息相關(guān)。

如圖5所示，以湖北省首批13個(gè)“新農(nóng)?！痹圏c(diǎn)縣區(qū)為例，所有地區(qū)的基礎(chǔ)養(yǎng)老金都由“國家基礎(chǔ)養(yǎng)老金+省補(bǔ)助金+市補(bǔ)助金+縣補(bǔ)助金”四個(gè)部分構(gòu)成。但是由于各個(gè)層級(jí)農(nóng)民人均純收入水平有差別，各地區(qū)基礎(chǔ)養(yǎng)老金的構(gòu)成并不一致。按照設(shè)計(jì)，所有縣區(qū)的國家基礎(chǔ)養(yǎng)老金和省補(bǔ)助金是一致的，但是由于湖北省農(nóng)民人均純收入低于全國的水平，省補(bǔ)助金為0。具體的差別主要體現(xiàn)在市補(bǔ)助金和縣補(bǔ)助金上，其中來鳳、團(tuán)風(fēng)、安陸和竹溪四地由于所在的地市和本地的農(nóng)民人均純收入水平都低于全國水平，所以基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)仍然維持在國家基礎(chǔ)養(yǎng)老金的714元。享受市補(bǔ)助金的有曾都、梁子湖、鐘祥、石首、南漳和黃陂6個(gè)地區(qū)，享受縣補(bǔ)助金的有曾都、赤壁、鐘祥和石首4個(gè)地區(qū)。這種補(bǔ)貼機(jī)制所發(fā)揮的效果是貧窮落后的地區(qū)地方財(cái)政補(bǔ)貼負(fù)擔(dān)低，但基礎(chǔ)養(yǎng)老金實(shí)際收入替代率高，養(yǎng)老保障水平高;富裕發(fā)達(dá)的地區(qū)地方財(cái)政補(bǔ)貼負(fù)擔(dān)高，但基礎(chǔ)養(yǎng)老金實(shí)際收入替代率低，養(yǎng)老保障水平低。農(nóng)民人均純收入最高的黃陂區(qū)，基礎(chǔ)養(yǎng)老金水平最高(952元)，但實(shí)際收入替代率只有15.8%;農(nóng)民人均純收入最低的來鳳縣，基礎(chǔ)養(yǎng)老金水平也低(714元)，但實(shí)際收入替代率達(dá)到了28.1%。新補(bǔ)貼機(jī)制更好地運(yùn)用了財(cái)政轉(zhuǎn)移支付手段，在明確地方財(cái)政負(fù)擔(dān)責(zé)任和兼顧財(cái)政保障能力的基礎(chǔ)上，平衡了政府與個(gè)人的養(yǎng)老保障責(zé)任分擔(dān)。

圖5 新機(jī)制下湖北省“新農(nóng)?！痹圏c(diǎn)縣區(qū)基礎(chǔ)養(yǎng)老金構(gòu)成

(三)有利于養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系的城鄉(xiāng)轉(zhuǎn)續(xù)

當(dāng)前，由于城鄉(xiāng)兩類社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在制度設(shè)計(jì)、資金來源、待遇標(biāo)準(zhǔn)方面存在差異，養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系在城鄉(xiāng)兩類社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度間轉(zhuǎn)續(xù)依然存在制度性障礙和操作困難。其中最重要和最直接的兩個(gè)障礙:一是基礎(chǔ)養(yǎng)老金計(jì)發(fā)方式不一致，城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)行統(tǒng)一比率，而“新農(nóng)?！睂?shí)行統(tǒng)一額度;二是基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇差距大，城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇標(biāo)準(zhǔn)與參保職工繳費(fèi)年限和計(jì)發(fā)工資基數(shù)直接關(guān)聯(lián)，按照15%的最低工資替代率計(jì)算，2009年人均基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)為4383元/年，①2008年全國城鎮(zhèn)在崗職工社會(huì)平均工資29229元(數(shù)據(jù)來源于《2008年人力資源和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》)。目前城鎮(zhèn)企業(yè)退休職工的退休金標(biāo)準(zhǔn)由國家統(tǒng)一規(guī)定和調(diào)整，此處的基礎(chǔ)養(yǎng)老金數(shù)據(jù)僅是按照制度規(guī)定計(jì)算的理論值?！靶罗r(nóng)保”基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)為人均660元/年，前者約為后者的6.6倍。而且待遇計(jì)發(fā)方式的不一致還在不斷拉大二者之間的差距。2012年11月26日，《城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度銜接暫行辦法》開始向社會(huì)公開征求意見，規(guī)定“參保人員從新農(nóng)?；虺蔷颖＾D(zhuǎn)入職保的，新農(nóng)保或城居保繳費(fèi)年限不累計(jì)計(jì)算或折算為職保繳費(fèi)年限”。在同步給出的說明中也解釋了由于待遇計(jì)發(fā)和標(biāo)準(zhǔn)不一致所導(dǎo)致的這種單向轉(zhuǎn)移規(guī)定。這一規(guī)定必將引起很大爭(zhēng)議，也將成為城鄉(xiāng)轉(zhuǎn)續(xù)的最大障礙。在本文所設(shè)計(jì)的財(cái)政補(bǔ)貼機(jī)制下，城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在待遇計(jì)發(fā)方式和收入替代率上保持了一致。盡管由于“新農(nóng)?！被A(chǔ)養(yǎng)老金收入替代率的厘定基數(shù)是參保者所在縣區(qū)的農(nóng)民人均純收入，沒有實(shí)現(xiàn)如城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金一樣將養(yǎng)老金收入替代率精確到每一個(gè)人，但是相比當(dāng)前養(yǎng)老金待遇水平差距給二者轉(zhuǎn)續(xù)所造成的巨大障礙，新補(bǔ)貼機(jī)制提供了一個(gè)可行的轉(zhuǎn)續(xù)通道——替代率平衡，在此基礎(chǔ)上也有效防止了城鄉(xiāng)基礎(chǔ)養(yǎng)老金差距的擴(kuò)大和明確了基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇調(diào)節(jié)的責(zé)任主體。此外，新補(bǔ)貼機(jī)制規(guī)范了地方政府的補(bǔ)貼，將補(bǔ)貼責(zé)任統(tǒng)一到對(duì)基礎(chǔ)養(yǎng)老金的補(bǔ)貼上，防止碎片化補(bǔ)貼所帶來了轉(zhuǎn)續(xù)阻力和沉淀成本，也有利于建立統(tǒng)一的養(yǎng)老保險(xiǎn)城鄉(xiāng)轉(zhuǎn)續(xù)機(jī)制。

四、結(jié)論

明確財(cái)政補(bǔ)貼的“新農(nóng)保”彰顯了政府推行基本公共服務(wù)均等化的決心，標(biāo)志著中國覆蓋城鄉(xiāng)居民的基本養(yǎng)老社會(huì)保障體系初步形成。在“新農(nóng)?！币呀?jīng)實(shí)現(xiàn)全覆蓋的現(xiàn)實(shí)背景下，建立科學(xué)合理的財(cái)政補(bǔ)貼機(jī)制，提高政策實(shí)施績效具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。然而，當(dāng)前“新農(nóng)?！睂?shí)行的“統(tǒng)一額度+靈活多樣”的補(bǔ)貼機(jī)制，導(dǎo)致基礎(chǔ)養(yǎng)老金在各地的替代率差距大、各地財(cái)政負(fù)擔(dān)不均衡和財(cái)政補(bǔ)貼不規(guī)范?；趯?duì)現(xiàn)行政策的評(píng)估，本文設(shè)計(jì)了以農(nóng)民人均純收入為補(bǔ)貼基數(shù)的“定率補(bǔ)貼”的補(bǔ)貼辦法和實(shí)行“分層籌資”的金字塔式籌資機(jī)制。新補(bǔ)貼機(jī)制在實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金收入替代率均衡穩(wěn)定，明確地方財(cái)政負(fù)擔(dān)責(zé)任和兼顧財(cái)政保障能力的基礎(chǔ)上，更好地運(yùn)用了財(cái)政轉(zhuǎn)移支付手段，減輕了經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地方的財(cái)政補(bǔ)貼壓力，實(shí)現(xiàn)了地方政府財(cái)政補(bǔ)貼規(guī)模與財(cái)政能力的優(yōu)化匹配，平衡了政府與個(gè)人的養(yǎng)老保障責(zé)任分擔(dān)。同時(shí)，新補(bǔ)貼機(jī)制為養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系城鄉(xiāng)轉(zhuǎn)續(xù)提供了一個(gè)可行解。然而，新財(cái)政補(bǔ)貼機(jī)制下，在規(guī)范地方政府對(duì)個(gè)人賬戶的補(bǔ)貼后怎樣激勵(lì)農(nóng)民增加個(gè)人賬戶的繳費(fèi)積累，在實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系城鄉(xiāng)轉(zhuǎn)續(xù)后如何分別核算參保者在城鄉(xiāng)制度下的待遇，這些現(xiàn)實(shí)問題還需要進(jìn)一步探討和摸索。

［1］劉昌平、謝婷:《財(cái)政補(bǔ)貼型新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度研究》，載《東北大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》，2009(5)。

［2］林義:《破解新農(nóng)保制度運(yùn)行五大難》，載《中國社會(huì)保障》，2009(9)。

［3］鄧大松、薛惠元:《新農(nóng)保財(cái)政補(bǔ)助數(shù)額的測(cè)算與分析——基于2008年的數(shù)據(jù)》，載《江西財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)》，2010(2)。

［4］雒慶舉:《新農(nóng)保發(fā)展前景研究》，載《金融與經(jīng)濟(jì)》，2010(5)。

［5］米紅、王鵬:《新農(nóng)保制度模式與財(cái)政投入實(shí)證研究》，載《中國社會(huì)保障》，2010(6)。

［6］封鐵英、李夢(mèng)伊:《新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收支平衡模擬與預(yù)測(cè)——基于制度風(fēng)險(xiǎn)參數(shù)優(yōu)化的視角》，載《公共管理學(xué)報(bào)》，2010(4)。

［7］程杰:《新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的財(cái)政負(fù)擔(dān)測(cè)算——兼論“十二五”期間實(shí)現(xiàn)全覆蓋的可行性》，載《社會(huì)保障研究》，2011(1)。

［8］畢紅霞、薛興利:《財(cái)政支持農(nóng)村社保的差異性及其有限責(zé)任》，載《改革》，2011(2)。

［9］葉紫:《城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)全覆蓋啟動(dòng)》，載《人民日?qǐng)?bào)(海外版)》，2012-07-03。