許 營

(重慶理工大學人文社會科學學院，重慶 400054)

一、前言

隨著改革開放與西部大開發(fā)戰(zhàn)略的不斷推進，西部農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展取得了卓越的成績，但西部農(nóng)村地區(qū)貧困問題依然嚴重。尤其是進入社會轉(zhuǎn)型加速期，由于西部地區(qū)農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)急劇變遷，導致農(nóng)村人口不斷增長、剩余勞動力不斷增加、生態(tài)環(huán)境惡化等。在農(nóng)村扶貧開發(fā)與社會保障制度還不完善的情況下，有相當一部分農(nóng)民成為了農(nóng)村貧困階層，引起了社會的高度關(guān)注。

2012年，國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導小組辦公室發(fā)布稱:全國共有扶貧開發(fā)工作重點縣592個，其中西部地區(qū)就多達375個。提高人民物質(zhì)文化生活水平，是改革開放和社會主義現(xiàn)代化的根本目的［1］。改善農(nóng)村基本生產(chǎn)條件和貧困人口的基本發(fā)展能力，有效促進貧困人口人均收入的穩(wěn)定增長是西部貧困地區(qū)反貧困治理最基本的戰(zhàn)略任務(wù)［2］。因此，解決西部農(nóng)村地區(qū)的貧困問題，不僅對新農(nóng)村建設(shè)與全面小康社會建設(shè)的順利完成有重要意義，還關(guān)系到和諧社會建設(shè)的目標與中華民族偉大復興夢想的實現(xiàn)。

二、社會轉(zhuǎn)型期西部地區(qū)農(nóng)村貧困的基本態(tài)勢

(一)西部地區(qū)農(nóng)村貧困的界定

貧困是社會某一部分人的一種生存狀態(tài)，在這種生存狀態(tài)中，人們不能合法獲得基本物質(zhì)生活條件和參與基本社會活動機會，以至于不能維持個人生理和社會文化可以接受的生活水準［3］。貧困線則是指在一定的時間、空間和社會發(fā)展階段的條件下，維持人們的基本生存所必需消費的物品和服務(wù)的最低費用。2011年，為了適應(yīng)扶貧開發(fā)轉(zhuǎn)入新階段的形勢，我國將農(nóng)民人均純收入2 300元/年作為新的國家扶貧標準，這比2009年1 196元的標準提高了92%，對應(yīng)的扶貧對象規(guī)模到2011年底約為1.28億人，占農(nóng)村戶籍人口的比例約為13.4%［4］。西部地區(qū)各個省份由于經(jīng)濟社會發(fā)展情況不同，有的地方提高了農(nóng)民貧困線的標準，如陜西省將農(nóng)民扶貧標準線劃定在2 500元/年，內(nèi)蒙古自治區(qū)則將扶貧標準定為農(nóng)民人均純收入2 600元/年、牧民人均純收入3 100元/年，但大部分地區(qū)還是在執(zhí)行國家2 300元/年的標準。

(二)西部地區(qū)農(nóng)村貧困的主要特征

1.農(nóng)村貧困人口眾多且分布廣泛。按照現(xiàn)行的農(nóng)民人均純收入低于2 300元/年的貧困標準，截至2013年2月底的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示:西部農(nóng)村地區(qū)還有6 962.68萬人處于貧困線之下，①該數(shù)據(jù)通過各省、自治區(qū)和直轄市扶貧開發(fā)辦公室、統(tǒng)計年鑒、政府官方網(wǎng)站和政府會議中的數(shù)字整理得出。其中貴州、云南和廣西三地的農(nóng)村貧困人口都達千萬之上。2001－2009年，西部地區(qū)貧困人口比例從61%增加到66%，我國14.8萬個貧困村中，西部地區(qū)就有74 300個，占50.1%，西部民族地區(qū)農(nóng)村貧困人口多達4 000萬［5］。由于西部農(nóng)村地域廣闊，貧困人口主要分布在內(nèi)蒙古努魯爾虎山地區(qū)、陜西延安和榆林地區(qū)、甘肅定西地區(qū)為中心的干旱縣、西海固的西吉和固原地區(qū)、秦嶺大巴山區(qū)的安康和萬州等地區(qū)、烏蒙山區(qū)的貴州西部和云南東北部地區(qū)、廣西的百色與河池地區(qū)、西藏的藏北和阿里地區(qū)等。

2.貧困程度深重且相對貧困凸顯。隨著國家“八七”扶貧攻堅計劃與西部大開發(fā)戰(zhàn)略的相繼實施，西部農(nóng)村地區(qū)貧困狀況有所好轉(zhuǎn)，但在一些生態(tài)環(huán)境脆弱的偏遠山區(qū)和少數(shù)民族居住區(qū)貧困程度依然嚴重，甚至一些農(nóng)民的年收入不足1 500元。有些地方公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)嚴重落后，方圓十幾里地才有一所小學，農(nóng)民的生活用水與用電也很難保障。貧困線標準提高以后，又有相當一部分農(nóng)民成為貧民，使絕對貧困和相對貧困的人數(shù)也相應(yīng)地有了大幅度增加，特別是相對貧困也隨之凸顯。在絕對貧困人口有所增加的條件下，貧困發(fā)生率也會隨著升高，如果不能有效地控制返貧率，還會有更多的農(nóng)民陷入絕對貧困的境地。

3.致貧的新因素不斷產(chǎn)生。在社會轉(zhuǎn)型期西部農(nóng)村地區(qū)貧困呈現(xiàn)出了較大的不確定性，特別是隨著轉(zhuǎn)型的不斷加劇，一些新的致貧因素冒了出來。導致貧困的原因有許多，比較傳統(tǒng)的原因有家庭人口數(shù)量多、惡性疾病或者自然災(zāi)害等。目前，西部農(nóng)村地區(qū)貧困的原因除了傳統(tǒng)的因素之外，又有了一些新的變化，如生態(tài)環(huán)境破壞致貧、子女接受教育致貧、城鎮(zhèn)化過程中失地致貧、設(shè)立自然保護區(qū)剝奪農(nóng)民的資源空間致貧等等。但從長遠來看，“GDP至上”觀念帶來的環(huán)境欠賬必然會對農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展帶來不利的影響，會將一部分農(nóng)民帶入貧困［6］。

三、社會轉(zhuǎn)型期西部地區(qū)農(nóng)村貧困產(chǎn)生的根源

(一)導致貧困的自然環(huán)境原因

惡劣的自然環(huán)境是長期制約西部農(nóng)村地區(qū)發(fā)展的重要因素。西部農(nóng)村貧困地區(qū)主要分布在高原山區(qū)、沙漠荒漠地帶、喀斯特環(huán)境危急區(qū)、黃土高原水土流失區(qū)，這些地方地質(zhì)地貌復雜，生態(tài)環(huán)境脆弱且自然災(zāi)害頻發(fā)，生存環(huán)境相當惡劣，被許多專家學者認為是不適宜人類生存的地方。如云南省總面積中有84%是山地，10%是高原，只有6%是星羅棋布的山間盆地;四川省土地面積48.5萬平方千米，而實際上比較富庶的成都平原面積僅1.45萬平方千米，川西高原和平均海拔在800米以上的盆周山地則多達44萬平方千米，占全省總面積的90.7%［7］。2008年5月12日汶川大地震，至少造成了69 227人遇難，374 643人受傷，失蹤人數(shù)為17 923人，直接經(jīng)濟損失高達8 452億元人民幣。2010年8月7日舟曲特大山洪泥石流災(zāi)害，造成1 463人遇難，失蹤302人，受傷住院累計門診治療2 244人，經(jīng)濟損失高達2.12億元人民幣。

(二)導致貧困的文化教育原因

改革開放以來，西部農(nóng)村地區(qū)在經(jīng)濟社會發(fā)展方面取得了不少成績，但深處偏遠山區(qū)農(nóng)民的思想觀念和生產(chǎn)生活方式依然極其落后，接受文化教育和應(yīng)用農(nóng)業(yè)技術(shù)的意識相當?shù)?，文化素質(zhì)普遍較低。如云南文盲半文盲人口占15歲以上人口比例的15.44%，比全國高6.36個百分點，青壯年文盲率居高不下，處于典型的教育貧困狀態(tài)［8］。要想實現(xiàn)西部地區(qū)貧困農(nóng)村的脫貧致富，需要加大對當?shù)匚幕逃c技能培訓的關(guān)注和投入。從實際效果來看，文化教育對西部減貧的作用并不樂觀，西部地區(qū)平均受教育年限和教育支出的減貧彈性均落后于全國平均水平，2000—2010年西部地區(qū)受教育年限的減貧彈性為0.26，同期全國整體水平為 0.66［9］。

(三)導致貧困的機制原因

1.貧困治理的制度性障礙。改革開放以來，國家大力推進扶貧開發(fā)，隨著《國家八七扶貧攻堅計劃》和《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2001－2010年)》的實施，扶貧開發(fā)工作取得了不少成就，但至今我國還沒有一部反貧困的法律。雖然西部地區(qū)各級政府幾乎都設(shè)有扶貧開發(fā)辦公室，也制定了不少貧困治理的政策，卻存在著很多的問題，如扶貧開發(fā)政策之間出現(xiàn)矛盾，扶貧機構(gòu)重疊且相互掣肘，扶貧執(zhí)行力缺失且缺乏有效監(jiān)督。西部農(nóng)村地區(qū)貧困是多種因素共同作用的產(chǎn)物，如制度性、環(huán)境性和結(jié)構(gòu)性等問題，而制度性問題已逐步成為貧困治理的主要癥結(jié)。

2.扶貧開發(fā)資金投入受到約束。西部農(nóng)村地區(qū)的扶貧開發(fā)主要是一種政府行為，其資金主要來源于中央政府，然而西部地區(qū)將其用于扶貧的重點甚至全部轉(zhuǎn)移給國家確定的貧困地區(qū)，很容易引起對非貧困地區(qū)貧困人口的忽視。因為還有30%的農(nóng)村貧困人口分散在國家確定的非貧困縣中［10］。西部地方政府的行政和財政支出費用過大，而用于農(nóng)村的基本公共產(chǎn)品供給與建設(shè)幾乎很少［11］。況且西部農(nóng)村貧困地區(qū)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟比重相當大，基本上是實行的家庭小規(guī)模生產(chǎn)，扶貧資金也很難發(fā)展農(nóng)業(yè)機械化。因此，不改善扶貧資金投入機制和農(nóng)村公共財政支出不合理的現(xiàn)象，很難取得扶貧開發(fā)想要的效果。

3.農(nóng)村基層社會組織作用虛化?！稗r(nóng)民富不富，關(guān)鍵在支部”，在新農(nóng)村建設(shè)的過程中，西部地區(qū)許多基層黨組織已經(jīng)帶領(lǐng)群眾走出了貧困，但還有一些基層黨組織存在著嚴重的問題，如領(lǐng)導班子呈現(xiàn)出邊緣化、家族化和派性化，甚至出現(xiàn)了無人管事、無錢辦事和無章理事的問題，這些都將影響黨的公信力，弱化基層黨組織帶領(lǐng)鄉(xiāng)親發(fā)家致富的能力。在西部農(nóng)村貧困地區(qū)還存在著大量的各類社會組織，如農(nóng)業(yè)經(jīng)濟合作組織、環(huán)境保護組織和支教機構(gòu)等等，雖然這些組織為當?shù)氐慕?jīng)濟社會發(fā)展起到了有力的推動作用，但也存在著一些問題，有的組織根本就脫離了其服務(wù)的宗旨，或者由于缺少運轉(zhuǎn)資金難以為繼，這些組織功能的虛化很難從根本上帶領(lǐng)貧困的農(nóng)村走向致富的道路。

四、社會轉(zhuǎn)型期西部地區(qū)農(nóng)村貧困治理的策略

(一)建立和完善扶貧開發(fā)相關(guān)政策與法規(guī)

貧困地區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展離不開政策與法規(guī)，因為它是經(jīng)濟社會發(fā)展的必要條件和保證。隨著形勢的變化，西部農(nóng)村貧困地區(qū)要想擺脫困境必須尋找新的策略、政策和法規(guī)，但現(xiàn)階段扶貧開發(fā)方面還沒有專門的反貧困法律。雖然有許多政策和規(guī)劃，如《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2011－2020)》《甘肅省農(nóng)村扶貧開發(fā)條例》《貴州省農(nóng)村扶貧開發(fā)條例》等，卻遠遠不能滿足扶貧開發(fā)的需要，應(yīng)盡早制定更高階位的《反貧困法》。農(nóng)村貧困人口數(shù)量多且返貧壓力大，據(jù)《中國人權(quán)事業(yè)發(fā)展報告NO.1(2011)》稱，2009年3 597萬貧困人口中有62.3%是返貧人口，約2 240萬人。所以在制定扶貧政策時應(yīng)根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展狀況適時提高貧困線;逐步擴大扶貧政策的范圍，把扶貧開發(fā)與農(nóng)村最低生活保障制度的有效銜接;推進扶貧和人力資源投資相結(jié)合的鼓勵就業(yè)政策;建立西部農(nóng)村資源開發(fā)與貧困補償政策;完善農(nóng)村社會救助保障體系等。在國家政策及經(jīng)濟扶持下西部農(nóng)村貧困地區(qū)加速了社會轉(zhuǎn)型，所以還要分階段落實西部農(nóng)村減貧政策，促進經(jīng)濟發(fā)展的良性互動［12］。只有這樣才能使西部農(nóng)村貧困地區(qū)大規(guī)模減少貧困人口成為可能。

(二)加強文化教育和技能培訓，提高人口素質(zhì)

文化教育是扶貧開發(fā)的根本途徑，大力發(fā)展教育是改變貧困的關(guān)鍵。由于受自然、經(jīng)濟條件的限制和歷史、文化等方面的影響，西部農(nóng)村貧困地區(qū)的勞動力素質(zhì)和人力資源開發(fā)存在著較多的問題，嚴重制約了西部地區(qū)的發(fā)展。因此，應(yīng)把文化教育和技能培訓作為主要的扶貧工程，把提高農(nóng)民的文化素質(zhì)與勞動技能作為扶貧工作的重點，但應(yīng)注意以下幾個方面:首先要促進基礎(chǔ)教育的均衡發(fā)展，提高義務(wù)教育的質(zhì)量和水平，提高西部農(nóng)村貧困地區(qū)青壯年勞動力的人文、科技和道德素養(yǎng)，徹底改變農(nóng)民思想觀念陳舊落后的狀況;其次要設(shè)立和健全面向農(nóng)村貧困群體的技能培訓機構(gòu)與文化教育制度，聘請專業(yè)技術(shù)人才到農(nóng)村貧困地區(qū)開展技術(shù)培訓，尤其是重點進行農(nóng)業(yè)技術(shù)培訓和外出進城務(wù)工人員的技能培訓，提高農(nóng)民的謀生能力;再次要鼓勵知識分子與農(nóng)業(yè)專業(yè)技術(shù)人員到西部農(nóng)村貧困地區(qū)就業(yè)發(fā)展，幫助農(nóng)村培養(yǎng)致富領(lǐng)袖，并動員社會各界積極參與扶貧開發(fā)，形成大扶貧的格局。

(三)優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)增強農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展的能力

1.支持旅游業(yè)的發(fā)展。鄉(xiāng)村旅游開發(fā)扶貧是指在貧困地區(qū)以當?shù)芈糜钨Y源為依托，借助各種力量促進當?shù)芈糜螛I(yè)的發(fā)展，從而實現(xiàn)貧困居民脫貧致富，促進鄉(xiāng)村經(jīng)濟和社會全面發(fā)展的一種模式［13］。西部農(nóng)村貧困地區(qū)有著豐富的旅游資源，這里不僅山川壯美、江河縱橫，歷史古跡和文化遺產(chǎn)眾多，而且民族風情更是絢麗多姿。在這里發(fā)展旅游產(chǎn)業(yè)，不僅能有效優(yōu)化農(nóng)村的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和就業(yè)結(jié)構(gòu)，促進綠色產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，還可以吸引外部資金來改善貧困地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施。況且西部地區(qū)少數(shù)民族眾多，進行旅游開發(fā)扶貧還可以促進少數(shù)民族的優(yōu)秀文化傳統(tǒng)與民間藝術(shù)的傳承和利用，如地處云南少數(shù)民族貧困地區(qū)的多依河地區(qū)以油菜花旅游節(jié)為突破口，整合優(yōu)良的自然和人文旅游資源，現(xiàn)已發(fā)展成為為云南7個最具國際競爭力的景區(qū)之一［14］。

2.努力發(fā)展特色農(nóng)業(yè)。特色農(nóng)業(yè)扶貧是指以市場經(jīng)濟為導向，以科技為支撐，以農(nóng)產(chǎn)品為原料，以加工或銷售企業(yè)為龍頭具有地方特色的支柱產(chǎn)業(yè)，通過品牌產(chǎn)品帶動基地建設(shè)，通過基地建設(shè)帶動千家萬戶，從整體上緩解貧困、提高貧困地區(qū)農(nóng)戶的自我發(fā)展能力［15］。因此，應(yīng)在西部農(nóng)村貧困地區(qū)按照因地制宜和協(xié)調(diào)發(fā)展的方針，大力發(fā)展特色農(nóng)業(yè)和生態(tài)農(nóng)業(yè)，開拓優(yōu)勢農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)化之路，走環(huán)境、經(jīng)濟、社會的可持續(xù)發(fā)展之路，但在發(fā)展特色農(nóng)業(yè)的過程中應(yīng)注意以下三個方面:首先要實施各種優(yōu)惠政策和措施，為特色農(nóng)業(yè)的發(fā)展創(chuàng)造良好的條件，如加大農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投資、減免農(nóng)產(chǎn)品的財政稅收、增設(shè)小額信用貸款等;其次要積極推進特色農(nóng)業(yè)和生態(tài)農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)化進程，延伸農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈條，實現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)、供、銷一體化;再次要合理規(guī)劃和布局特色農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)，并提高企業(yè)自主創(chuàng)新能力和培育壯大特色農(nóng)產(chǎn)品加工龍頭企業(yè)，增強抵抗市場風險的能力。

(四)培育農(nóng)村基層社會組織，為農(nóng)民提供服務(wù)

1.引導農(nóng)村基層黨組織帶領(lǐng)農(nóng)民脫貧致富。在全面建設(shè)小康社會的新形勢下，建設(shè)社會主義新農(nóng)村是一項復雜的系統(tǒng)工程，需要政策、項目、資金來扶持，更需要農(nóng)村基層各級黨組織的精心組織和有效服務(wù)，西部農(nóng)村貧困地區(qū)要抓好基層黨組織建設(shè)，為農(nóng)村經(jīng)濟又好又快發(fā)展提供堅強的組織保障。這就要求農(nóng)村基層黨組織必須適應(yīng)農(nóng)村政治體制和經(jīng)濟體制變革，不斷增強組織、協(xié)調(diào)、服務(wù)、帶動功能，切實增強凝聚力，成為農(nóng)村建設(shè)的先鋒隊和領(lǐng)路人。在加強農(nóng)村基層黨組織建設(shè)的過程中應(yīng)注意以下兩個方面:首先要拓寬農(nóng)村貧困地區(qū)基層干部隊伍來源，注重從農(nóng)牧區(qū)致富帶頭人、回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員中選拔村干部，并積極推行一村一名大學生計劃;其次要制定完善的黨組織管理制度，要求黨員同志在平時的工作中認真負責，兢兢業(yè)業(yè)，自覺樹立良好的黨員形象，把工作作風管理和工作紀律長期抓下去。

2.培育農(nóng)村經(jīng)濟合作組織，為增收提供服務(wù)。農(nóng)村經(jīng)濟合作組織的建立和發(fā)展，是新時期農(nóng)村經(jīng)濟適應(yīng)市場經(jīng)濟要求的必然產(chǎn)物，對推動農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、提高農(nóng)產(chǎn)品市場競爭力、增加農(nóng)民收入、發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟，發(fā)揮著越來越重要的作用。西部農(nóng)村貧困地區(qū)大多地處偏遠，加之市場經(jīng)濟發(fā)育遲緩等原因，導致農(nóng)民增收十分困難，所以西部農(nóng)村貧困地區(qū)要想擺脫貧困需要重視農(nóng)村經(jīng)濟合作組織的發(fā)展。在這個過程中需要注意以下兩個方面:首先各級政府應(yīng)認真制定優(yōu)惠政策，放寬注冊條件，將各級農(nóng)村經(jīng)濟合作組織視同個體私營經(jīng)濟對待，享受同等的稅費優(yōu)惠政策，扶持農(nóng)村經(jīng)濟合作組織的發(fā)展，并積極協(xié)調(diào)各方面力量，幫助解決區(qū)域封鎖、條塊分割、地方保護、行業(yè)限制、權(quán)益保護等方面的問題，為農(nóng)村經(jīng)濟合作組織發(fā)展創(chuàng)造良好的社會環(huán)境;其次西部農(nóng)村貧困地區(qū)的農(nóng)村經(jīng)濟合作組織的建立和發(fā)展要因地制宜、突出特色，要以市場為導向，立足當?shù)氐馁Y源優(yōu)勢和產(chǎn)業(yè)特點，推進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。

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