■李 俠

科技發(fā)展日益成為支撐社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要引擎，然而隨著科技建制規(guī)模的日漸龐大，科技發(fā)展面臨的問(wèn)題也愈發(fā)復(fù)雜化，這就導(dǎo)致管理科技的難度也隨之快速增加，在這種背景下如何有效地處理科技發(fā)展中遇到的諸多問(wèn)題，就是當(dāng)下世界各國(guó)科技管理的核心問(wèn)題。我們從科技政策角度入手來(lái)分析這個(gè)問(wèn)題，畢竟科技政策是當(dāng)下對(duì)科技發(fā)展影響最大的外生變量。由于我國(guó)的政策制定主體仍然鎖定在精英制定主體的模式上，這種政策制定模式已經(jīng)無(wú)法處理大科學(xué)時(shí)代科技發(fā)展所面臨的復(fù)雜局面，為了徹底扭轉(zhuǎn)這種局面，提高政策質(zhì)量，我們必須改變傳統(tǒng)的政策制定范式，引入外部智力資源，提升政策制定的知識(shí)內(nèi)涵，并最大程度上限制行政部門(mén)日益泛濫的自由裁量權(quán)問(wèn)題，加快政策制定主體的轉(zhuǎn)型。這就是本文建議加緊成立國(guó)家科學(xué)顧問(wèn)委員會(huì)的初衷所在。

為了有針對(duì)性地提高科技政策的質(zhì)量，我們需要搞清楚當(dāng)下的科技政策的內(nèi)容結(jié)構(gòu)，并從中發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的所在。在筆者看來(lái)，科技政策的內(nèi)容可以拆分為三個(gè)維度：首先是科技維度；其次是政治倫理維度；第三是政策價(jià)值維度。以往我們制定政策，僅僅考慮一項(xiàng)科技政策所涉及的主要科技問(wèn)題，而很少關(guān)注與此相關(guān)的政治倫理維度與價(jià)值維度，導(dǎo)致即使政策問(wèn)題診斷準(zhǔn)確，而政策運(yùn)行結(jié)果卻很糟糕的局面，這才是我國(guó)科技政策制定質(zhì)量長(zhǎng)期低下的主要原因。之所以會(huì)出現(xiàn)如此大的疏漏，是因?yàn)槲覀兊恼咧贫ǚ妒經(jīng)Q定的。通常來(lái)說(shuō)，我們的科技政策制定主要是行政部門(mén)牽頭，組織或者委托某個(gè)專(zhuān)家組來(lái)完成政策草案，在此基礎(chǔ)上，行政部門(mén)再根據(jù)自己的偏好做出修改意見(jiàn)。由于行政部門(mén)內(nèi)部的專(zhuān)家面臨職業(yè)選擇的兩難困境：如果完全轉(zhuǎn)向技術(shù)性的發(fā)展軌跡，在官僚系統(tǒng)內(nèi)部就會(huì)被邊緣化；如果完全行政化，久而久之，則不可避免地造成技術(shù)水平的整體下降，從而無(wú)法制定出高水平的政策。為了彌補(bǔ)這種困境，行政部門(mén)基于特定的心理偏好，選定的專(zhuān)家組也基本上是具有高度趨同偏好的一群人，他們對(duì)行政部門(mén)具有高度的依附性，導(dǎo)致政策制定無(wú)法從根源處彌補(bǔ)政策內(nèi)容的制度性缺失，從而促使政策制定模式鎖定在一種習(xí)慣性陷阱中。為了打破這種怪圈，亟需引入一種外部智力資源，既可彌補(bǔ)行政部門(mén)知識(shí)退化的不足，又可以越過(guò)既定群體的習(xí)慣性偏好的陷阱，這種力量就是獨(dú)立的國(guó)家科學(xué)顧問(wèn)委員會(huì)。

從政策制定角度而言，一項(xiàng)高質(zhì)量的科技政策，不僅需要對(duì)科技問(wèn)題進(jìn)行正確處理，還要高度關(guān)注此項(xiàng)政策涉及的政治倫理問(wèn)題，即是否符合倫理原則，比如無(wú)歧視的公平原則、對(duì)于政策手段與目的的倫理約束等；對(duì)于大多政策受眾來(lái)講，該項(xiàng)政策的價(jià)值原則包含兩方面的體驗(yàn)：政策體現(xiàn)的價(jià)值觀(guān)與政策受眾的價(jià)值觀(guān)是否趨同，這是政策獲得社會(huì)認(rèn)同的基礎(chǔ)。其次，任何科技政策的制定背后都涉及到資源的配置問(wèn)題，所有政策在資源配置上都應(yīng)該最大限度上達(dá)到提高整個(gè)社會(huì)福祉的目的，力爭(zhēng)符合帕累托最優(yōu)模式，按照功利主義的原則，就是滿(mǎn)足最大多數(shù)人的最大幸福，如果政策不能體現(xiàn)這個(gè)價(jià)值原則，那么政策出臺(tái)后的社會(huì)運(yùn)行阻力會(huì)快速上升，導(dǎo)致政策效率無(wú)端損失。

為了實(shí)現(xiàn)上述目的，我們亟需設(shè)立國(guó)家科學(xué)顧問(wèn)委員會(huì)，以此來(lái)保證政策內(nèi)容的科學(xué)維度、倫理維度與價(jià)值維度被同等重視，這也就是所謂的結(jié)構(gòu)誘導(dǎo)性均衡。科學(xué)顧問(wèn)委員會(huì)原本是美國(guó)在二戰(zhàn)后期開(kāi)始嘗試的一種制度安排，它的初衷是利用政府外部的智力資源為總統(tǒng)提供全方位的科學(xué)咨詢(xún)與建議，并參與重大決策。因此，美國(guó)學(xué)者希拉·賈薩諾夫把科學(xué)顧問(wèn)委員會(huì)稱(chēng)作“第五部門(mén)”，由此可見(jiàn)它的巨大作用。它的正式建制化是20世紀(jì)60年代初的事情，半個(gè)多世紀(jì)的歷史經(jīng)驗(yàn)證明，這項(xiàng)制度創(chuàng)新對(duì)于政策質(zhì)量的提高發(fā)揮了重要作用。作為一種獨(dú)立的政策建議與咨詢(xún)機(jī)構(gòu)，它的最大功用就是拓展了政策問(wèn)題視野并遏制了行政部門(mén)在政策制定中的過(guò)度自由裁量權(quán)問(wèn)題，以及為日益增多的各種與科學(xué)有關(guān)的爭(zhēng)議問(wèn)題提供高質(zhì)量的政策建議。

客觀(guān)地說(shuō)，中國(guó)科技政策質(zhì)量之所以比較低，就是因?yàn)樾姓块T(mén)憑借壟斷性權(quán)力擁有的過(guò)度自由裁量權(quán)，隨意切割政策問(wèn)題域，而無(wú)需顧及一項(xiàng)政策潛在的倫理維度與價(jià)值維度，或者僅僅為了實(shí)現(xiàn)一個(gè)烏托邦式的美好目標(biāo)，從不關(guān)注手段的選擇是否符合倫理原則。在政策工具選擇層面，過(guò)分迷戀?gòu)?qiáng)制性政策工具，以犧牲個(gè)體的偏好與自由選擇權(quán)來(lái)貫徹政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，從而導(dǎo)致政策的認(rèn)同度普遍比較低與運(yùn)行阻力比較高的詭異局面。我們習(xí)以為常的政策失靈與政策冬眠現(xiàn)象，都是這種政策制定范式的必然結(jié)果。從這個(gè)意義上說(shuō)，擬議中的國(guó)家科學(xué)顧問(wèn)委員會(huì)的構(gòu)成應(yīng)該是這樣的：在聘期上，任何級(jí)別的科學(xué)顧問(wèn)，明確規(guī)定不得超過(guò)兩屆任期，委員會(huì)成員接受相關(guān)部門(mén)與全社會(huì)的監(jiān)督；在崗位設(shè)置上采取少量固定崗位與多數(shù)流動(dòng)崗位相結(jié)合的原則；在學(xué)科布局上，應(yīng)該盡量包括從科技到人文的眾多學(xué)科的學(xué)者，以此彌補(bǔ)政策問(wèn)題確認(rèn)中出現(xiàn)的問(wèn)題域縮減的情況；在人員構(gòu)成上，顧問(wèn)委員會(huì)成員的來(lái)源要盡量多元化，包括政府、產(chǎn)業(yè)界、學(xué)術(shù)界、社會(huì)公眾等各個(gè)層面，照顧到各個(gè)群體的利益；在隸屬關(guān)系上，國(guó)家科學(xué)顧問(wèn)委員會(huì)應(yīng)該是一個(gè)直接隸屬于國(guó)務(wù)院的獨(dú)立機(jī)構(gòu)，只有這樣才能有效地遏制行政部門(mén)的過(guò)度自由裁量權(quán)，并為國(guó)家與社會(huì)提供獨(dú)立的高質(zhì)量的政策咨詢(xún)建議與對(duì)策。