張星煒

關(guān)于社會(huì)管理體制的內(nèi)涵解析
——學(xué)習(xí)中國(guó)共產(chǎn)黨“十八大報(bào)告”的體會(huì)

張星煒

對(duì)中國(guó)共產(chǎn)黨十八大報(bào)告提出的“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障”的社會(huì)管理體制的內(nèi)涵應(yīng)準(zhǔn)確地加以理解。理解“黨委領(lǐng)導(dǎo)”的關(guān)鍵是要堅(jiān)決破除把黨的領(lǐng)導(dǎo)理解為“黨權(quán)高于一切”的錯(cuò)誤觀念，樹(shù)立起黨的領(lǐng)導(dǎo)的本質(zhì)是“實(shí)現(xiàn)人民群眾的利益和意志，組織和支持人民當(dāng)家作主”的理念，在社會(huì)管理創(chuàng)新的實(shí)踐中推進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式從權(quán)力主導(dǎo)型向權(quán)威主導(dǎo)型、從黨治主導(dǎo)型向法治主導(dǎo)型轉(zhuǎn)變。理解“政府負(fù)責(zé)”的關(guān)鍵是要牢固樹(shù)立起“政府必須對(duì)人民負(fù)責(zé)，為人民謀利益，接受人民監(jiān)督”的理念，建設(shè)一個(gè)“職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府”，使人民真正擁有控制政府的力量?！吧鐣?huì)協(xié)同、公眾參與”是新的歷史條件下社會(huì)管理創(chuàng)新的主要體現(xiàn)，也是創(chuàng)新社會(huì)管理亟待解決的重大課題?！吧鐣?huì)協(xié)同”和“公眾參與”方面應(yīng)改進(jìn)人民代表大會(huì)制度、完善政治協(xié)商制度的協(xié)商機(jī)制、探尋多種協(xié)商對(duì)話和公眾參與形式、充分發(fā)揮城鄉(xiāng)基層群眾自治組織的作用等。 “法治保障”的實(shí)質(zhì)是維護(hù)社會(huì)公平正義，保證人民依法享有廣泛權(quán)利和自由。在新的歷史時(shí)期，在社會(huì)管理創(chuàng)新的實(shí)踐中要強(qiáng)化法治保障。

黨委領(lǐng)導(dǎo)；政府負(fù)責(zé)；社會(huì)協(xié)同；公眾參與；法治保障；社會(huì)管理體制

胡錦濤同志在黨的十八大報(bào)告中提出，加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)，必須加快推進(jìn)社會(huì)體制改革，“加快形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)管理體制”〔1〕。筆者認(rèn)為，這既是我們?cè)谛碌臍v史條件下創(chuàng)新社會(huì)管理所要實(shí)現(xiàn)的體制性目標(biāo)，也是我們?cè)诩訌?qiáng)社會(huì)建設(shè)中所要解決的重大課題。為此，有必要對(duì)“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障”的社會(huì)管理體制的內(nèi)涵加以解析。

一、“黨委領(lǐng)導(dǎo)”的關(guān)鍵是要正確理解“黨的領(lǐng)導(dǎo)”，進(jìn)而科學(xué)地改進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式

十八大報(bào)告提出的需要加快形成的社會(huì)管理體制的第一個(gè)構(gòu)成要素是“黨委領(lǐng)導(dǎo)”。毫無(wú)疑問(wèn)，社會(huì)管理體制的構(gòu)建需要黨委的領(lǐng)導(dǎo)，也離不開(kāi)黨委的領(lǐng)導(dǎo)。但問(wèn)題的關(guān)鍵在于，要堅(jiān)持好黨委的領(lǐng)導(dǎo)，首先需要正確理解“黨的領(lǐng)導(dǎo)”。

什么是“黨的領(lǐng)導(dǎo)”？在我國(guó)，黨的領(lǐng)導(dǎo)，是指中國(guó)共產(chǎn)黨在中國(guó)社會(huì)主義事業(yè)中對(duì)中國(guó)人民所起的“率領(lǐng)”和“引導(dǎo)”作用，是中國(guó)共產(chǎn)黨作為中國(guó)工人階級(jí)、中國(guó)人民和中華民族的先鋒隊(duì)和中國(guó)各族人民利益的忠實(shí)代表，以自己正確的理論、路線、綱領(lǐng)、方針、政策和率先垂范的行動(dòng)，引領(lǐng)人民朝著黨指引的方向前進(jìn)的一種行為和活動(dòng)。歸結(jié)起來(lái)，“黨的領(lǐng)導(dǎo)”這個(gè)概念包括如下要點(diǎn)：第一，黨的領(lǐng)導(dǎo)的主體是中國(guó)共產(chǎn)黨這一組織實(shí)體；第二，黨的領(lǐng)導(dǎo)的對(duì)象是中國(guó)共產(chǎn)黨外的人民群眾、其他黨派及其成員；第三，黨的領(lǐng)導(dǎo)，就其動(dòng)態(tài)而言，是一種“活動(dòng)”，是黨對(duì)人民群眾、其他黨派及其成員加以引導(dǎo)、率先示范的帶領(lǐng)性活動(dòng)；第四，黨的領(lǐng)導(dǎo)，就其靜態(tài)而言，是一種“關(guān)系”狀態(tài)，是黨同人民群眾(以及其他追隨者)之間的一種特定的關(guān)系，即黨組織通過(guò)自己在中國(guó)社會(huì)主義各項(xiàng)事業(yè)中所發(fā)揮的率先示范的引導(dǎo)作用，使自己相對(duì)于人民群眾和其他追隨者而言處于領(lǐng)先的地位。一句話，黨的領(lǐng)導(dǎo)并不簡(jiǎn)單地是一種既定的“地位”。黨的領(lǐng)導(dǎo)首先是一種活動(dòng)，其次是一種關(guān)系，最后才是體現(xiàn)在這種關(guān)系中的一種地位狀態(tài)。如果簡(jiǎn)單地把黨的領(lǐng)導(dǎo)看作是一種既定的地位，就會(huì)簡(jiǎn)單地將這種領(lǐng)導(dǎo)看作一種強(qiáng)制性權(quán)力，就會(huì)為強(qiáng)制人民群眾服從的做法埋下觀念的種子?！?〕

黨的領(lǐng)導(dǎo)的本質(zhì)是什么？早在1956年9月，鄧小平在黨的八大上所作的《關(guān)于修改黨的章程的報(bào)告》中就對(duì)此作出了明確的回答。鄧小平指出：“同資產(chǎn)階級(jí)的政黨相反，工人階級(jí)的政黨不是把人民群眾當(dāng)作自己的工具，而是自覺(jué)地認(rèn)定自己是人民群眾在特定的歷史時(shí)期為完成特定的歷史任務(wù)的一種工具。共產(chǎn)黨——這是工人階級(jí)和勞動(dòng)人民中先進(jìn)分子的集中體，它對(duì)于人民群眾的偉大的領(lǐng)導(dǎo)作用，是不容懷疑的。但是，它之所以成為先進(jìn)部隊(duì)，它之所以能夠領(lǐng)導(dǎo)人民群眾，是因?yàn)樗侨嗣袢罕姷娜娜獾姆?wù)者，它反映人民群眾的利益和意志，并且努力幫助人民群眾組織起來(lái)，為自己的利益和意志而斗爭(zhēng)。確認(rèn)這個(gè)關(guān)于黨的觀念，就是確認(rèn)黨沒(méi)有超乎人民群眾之上的權(quán)力，就是確認(rèn)黨沒(méi)有向人民群眾實(shí)行恩賜、包辦、強(qiáng)迫命令的權(quán)力，就是確認(rèn)黨沒(méi)有在人民群眾頭上稱王稱霸的權(quán)力?！雹佟多囆∑轿倪x》第1卷，第217-218頁(yè)，人民出版社1994年版，引文中的著重號(hào)為引者所加。這里，鄧小平對(duì)于怎樣正確理解黨的領(lǐng)導(dǎo)及其本質(zhì)，指出了以下幾點(diǎn)：第一，黨的領(lǐng)導(dǎo)的本質(zhì)，就是實(shí)現(xiàn)人民群眾的利益和意志，組織和支持人民當(dāng)家作主。第二，“黨的領(lǐng)導(dǎo)”不是目的，而是實(shí)現(xiàn)人民利益的工具。這一“共產(chǎn)黨是工具”的思想，擺正了執(zhí)政黨與人民群眾的關(guān)系，揭示了中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政合法性的唯一根基和力量源泉。第三，在當(dāng)今改善民生和創(chuàng)新管理中加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)，必須堅(jiān)決破除把黨的領(lǐng)導(dǎo)理解為“黨權(quán)高于一切”的錯(cuò)誤觀念，樹(shù)立起黨的領(lǐng)導(dǎo)的本質(zhì)是“實(shí)現(xiàn)人民群眾的利益和意志，組織和支持人民當(dāng)家作主”的理念。

端正了對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)及其本質(zhì)的認(rèn)識(shí)，就要按照黨的領(lǐng)導(dǎo)的本質(zhì)是“實(shí)現(xiàn)人民群眾的利益和意志，組織和支持人民當(dāng)家作主”的理念，按照胡錦濤同志在黨的十八大報(bào)告中提出的“更加注重改進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式”〔3〕的要求，在社會(huì)管理創(chuàng)新的實(shí)踐中推進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式從權(quán)力主導(dǎo)型向權(quán)威主導(dǎo)型、從黨治主導(dǎo)型向法治主導(dǎo)型轉(zhuǎn)變。

(一)推進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式從權(quán)力主導(dǎo)型向權(quán)威主導(dǎo)型轉(zhuǎn)變

奪取全國(guó)政權(quán)的勝利和新中國(guó)的建立，使中國(guó)共產(chǎn)黨有條件把自己在整個(gè)國(guó)家中獨(dú)一無(wú)二的領(lǐng)導(dǎo)核心地位通過(guò)國(guó)家憲法予以確認(rèn)，并通過(guò)執(zhí)掌全國(guó)政權(quán)而以國(guó)家機(jī)器這種強(qiáng)制力量予以保證。這一根本性變化及其給我們黨帶來(lái)的巨大政治優(yōu)勢(shì)，是革命戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期黨領(lǐng)導(dǎo)工農(nóng)兵蘇維埃政府、抗日民主政權(quán)和解放區(qū)政府所無(wú)法比擬的。但在黨執(zhí)掌全國(guó)政權(quán)后的長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)所處的這種近乎壟斷的執(zhí)政地位，也使黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政在事實(shí)上形成了以權(quán)力主導(dǎo)型為特征的模式。

共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)革命取得勝利后，其領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政的主要政治目的，就是支持、保障人民當(dāng)家作主的民主權(quán)利能夠得以真實(shí)的實(shí)現(xiàn)。這是無(wú)產(chǎn)階級(jí)政黨區(qū)別于資產(chǎn)階級(jí)政黨、社會(huì)主義社會(huì)區(qū)別于資本主義社會(huì)的根本標(biāo)志之一。因此，共產(chǎn)黨對(duì)國(guó)家和社會(huì)生活的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式應(yīng)采取權(quán)威主導(dǎo)型方式。

所謂權(quán)威主導(dǎo)型，就是指在建立和完善國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)和實(shí)行法治的情況下，主要以能夠切實(shí)保障人民民主權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，能夠始終代表最廣大人民的根本利益，能夠以身先士卒、身體力行、大公無(wú)私的模范行為而得到人民群眾對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)的衷心擁護(hù)、支持和認(rèn)同，進(jìn)而使黨獲得可保持其執(zhí)政地位的政治凝聚力、政治感召力、政治權(quán)威性。這樣，才能使黨的執(zhí)政具有真正強(qiáng)大的社會(huì)基礎(chǔ)和力量支持。

在革命戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，我們黨在沒(méi)有權(quán)力的情況下，主要就是依靠正確的政治領(lǐng)導(dǎo)和軍事領(lǐng)導(dǎo)、依靠人民群眾對(duì)黨的信任和支持而由弱到強(qiáng)，最終打倒了曾經(jīng)強(qiáng)大并且有權(quán)力、但卻越來(lái)越失去人心的國(guó)民黨統(tǒng)治集團(tuán)。原蘇聯(lián)和東歐國(guó)家執(zhí)政的共產(chǎn)黨，也是在逐漸失去了廣大群眾對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)的強(qiáng)力支持、認(rèn)同和信任的情況下，才發(fā)生了執(zhí)政地位的顛覆和權(quán)力的喪失。鄧小平對(duì)這種現(xiàn)象曾有過(guò)深刻的認(rèn)識(shí)和總結(jié)。他說(shuō)：執(zhí)政黨“把優(yōu)勢(shì)建立在權(quán)力上是靠不住的”，我們黨對(duì)政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)和形成政治優(yōu)勢(shì)，主要不是從權(quán)力，從“黨權(quán)高于一切”，而是“主要從依靠于我黨主張的正確，能為廣大群眾所接受、所擁護(hù)、所信賴的政治聲望中去取得的”〔4〕。因此，從歷史經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)和現(xiàn)實(shí)狀況來(lái)看，按照“科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政”的要求，就必須改革和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式，推進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式從權(quán)力主導(dǎo)型向權(quán)威主導(dǎo)型的轉(zhuǎn)變。

(二)推進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式從黨治主導(dǎo)型向法治主導(dǎo)型轉(zhuǎn)變

如前所述，黨如果對(duì)國(guó)家和社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)是以權(quán)力為主導(dǎo)而不是以權(quán)威為主導(dǎo)，加之對(duì)黨對(duì)國(guó)家政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)行為和國(guó)家權(quán)力及其運(yùn)行又缺乏明確具體的法律規(guī)定和約束，那么黨對(duì)國(guó)家和社會(huì)生活的領(lǐng)導(dǎo)，就很容易演化成事實(shí)上的黨政不分、黨國(guó)不分、以黨代政、以黨治國(guó)，直至形成“黨天下”的局面。對(duì)于“以黨治國(guó)”這種觀念及其導(dǎo)致的“黨權(quán)高于一切”的局面所帶來(lái)的危害，鄧小平早在1941年4月《黨與抗日民主政權(quán)》一文中就表示明確反對(duì)。他指出：“幾年來(lái)，‘以黨治國(guó)’的思想曾經(jīng)統(tǒng)治了某些區(qū)域，甚至有些區(qū)域的領(lǐng)導(dǎo)同志還長(zhǎng)期存在著這種頑固的思想。它造成的惡果也不小”。“某些同志的‘以黨治國(guó)’的觀念，就是國(guó)民黨惡劣傳統(tǒng)反映到我們黨內(nèi)的具體表現(xiàn)”?！斑@些同志誤解了黨的領(lǐng)導(dǎo)，把黨的領(lǐng)導(dǎo)解釋為‘黨權(quán)高于一切’，遇事干涉政府工作，隨便改變上級(jí)政府法令；不經(jīng)過(guò)行政手續(xù)，隨便調(diào)動(dòng)在政權(quán)中工作的干部；有些地方?jīng)]有黨的通知，政府法令行不通，形成政權(quán)系統(tǒng)中的混亂現(xiàn)象。甚有把‘黨權(quán)高于一切’發(fā)展成為‘黨員高于一切’者，黨員可以為非作歹，黨員犯法可以寬恕”。其結(jié)果造成“政府沒(méi)有威信，黨也脫離了群眾”?！翱傊?，‘以黨治國(guó)’的國(guó)民黨遺毒，是麻痹黨、腐化黨、破壞黨、使黨脫離群眾的最有效的辦法。我們反對(duì)國(guó)民黨以黨治國(guó)的一黨專政，我們尤其是要反對(duì)國(guó)民黨的遺毒傳播到我們黨內(nèi)來(lái)”?！?〕

鄧小平當(dāng)時(shí)批評(píng)的那種“以黨治國(guó)”、“黨權(quán)高于一切”現(xiàn)象，實(shí)際上在我們目前的現(xiàn)實(shí)生活中仍然存在著。而這種局面所帶來(lái)的危害也是顯而易見(jiàn)的。要根本改變這種不正常的局面，就必須按照“科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政”的要求，改革和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式，推進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式從“黨治”主導(dǎo)型向“法治”主導(dǎo)型的轉(zhuǎn)變。

所謂“法治”主導(dǎo)型，其基本含義是：按現(xiàn)代社會(huì)的民主、法治、分工原則，通過(guò)一定法律程序制訂“政黨法”，以此科學(xué)、合理、具體地確定執(zhí)政黨和參政黨在整個(gè)國(guó)家和社會(huì)政治系統(tǒng)中的地位、作用、功能，特別是規(guī)范執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式，規(guī)范執(zhí)政黨的執(zhí)政體制及其運(yùn)行機(jī)制，規(guī)范執(zhí)政黨與國(guó)家立法、行政、司法機(jī)關(guān)的職能、責(zé)任和相互關(guān)系等，使執(zhí)政黨的整個(gè)執(zhí)政活動(dòng)都有明確的法律規(guī)定、法律程序和法律約束，使國(guó)法真正高于黨規(guī)黨紀(jì)，使人民的整體權(quán)力真正高于黨權(quán)，使國(guó)家公共權(quán)力真正依法行事、負(fù)起責(zé)任。從而使以執(zhí)政黨的執(zhí)政活動(dòng)為核心的整個(gè)社會(huì)政治系統(tǒng)都完全納入“依法執(zhí)政”、“依法治國(guó)”的軌道。正如胡錦濤同志在十八大報(bào)告中指出的那樣：“黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定憲法和法律，黨必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)。任何組織或者個(gè)人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)，絕不允許以言代法、以權(quán)壓法、徇私枉法?！薄?〕

二、“政府負(fù)責(zé)”的關(guān)鍵是要明確“政府對(duì)誰(shuí)負(fù)責(zé)”， 進(jìn)而切實(shí)建設(shè)對(duì)人民負(fù)責(zé)、讓人民滿意的服務(wù)型政府

十八大報(bào)告提出的需要加快形成的社會(huì)管理體制的第二個(gè)構(gòu)成要素是“政府負(fù)責(zé)”。這里的關(guān)鍵，是要明確“政府對(duì)誰(shuí)負(fù)責(zé)”。對(duì)此，溫家寶總理在2011年3月5日的《政府工作報(bào)告》中指出：“政府的一切權(quán)力都是人民賦予的，必須對(duì)人民負(fù)責(zé)，為人民謀利益，接受人民監(jiān)督；必須最廣泛地動(dòng)員和組織人民依法管理國(guó)家和社會(huì)事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)；必須堅(jiān)持依法治國(guó)基本方略，加強(qiáng)維護(hù)群眾利益的法制建設(shè)，推進(jìn)依法行政；必須實(shí)行科學(xué)、民主決策，建立健全決策、執(zhí)行、監(jiān)督既相互制約又相互協(xié)調(diào)的運(yùn)行機(jī)制，確保權(quán)力正確行使；必須從制度上改變權(quán)力過(guò)分集中而又得不到制約的狀況，堅(jiān)決懲治和預(yù)防腐??；必須保障人民的民主權(quán)利和合法權(quán)益，維護(hù)社會(huì)公平正義?！薄?〕這段話明確地回答了“政府負(fù)責(zé)”的含義，那就是：政府必須對(duì)人民負(fù)責(zé)，為人民謀利益，接受人民的監(jiān)督。在當(dāng)今推進(jìn)社會(huì)管理創(chuàng)新的實(shí)踐中建設(shè)“對(duì)人民負(fù)責(zé)”的政府，就要按照黨的十八大報(bào)告的要求，建設(shè)一個(gè)“職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府”〔8〕。

何謂“服務(wù)型政府”？筆者認(rèn)為，服務(wù)型政府從根本上來(lái)說(shuō)就是以公民為本位的政府。我國(guó)憲法規(guī)定：“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民”，“人民依照法律規(guī)定，通過(guò)各種途徑和形式，管理國(guó)家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)”，“全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)都由民主選舉產(chǎn)生，對(duì)人民負(fù)責(zé)，受人民監(jiān)督”，“國(guó)家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)都由人民代表大會(huì)產(chǎn)生，對(duì)它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督?！雹佟吨腥A人民共和國(guó)憲法》第二條，第三條。按照我國(guó)憲法的上述規(guī)定，人民是國(guó)家的主人，政府只能是為人民服務(wù)的仆人；人民則是由公民組成的，因此，作為“人民政府”的政府必然應(yīng)當(dāng)以公民為本位。換言之，服務(wù)型政府就是民有、民治、民享的政府。

(一)關(guān)于服務(wù)型政府的職能

十八大報(bào)告提出，要建設(shè)“職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府”〔9〕。這就是說(shuō)，我們所要建設(shè)的服務(wù)型政府首先應(yīng)當(dāng)做到“職能科學(xué)”。因此，建設(shè)服務(wù)型政府首先需要科學(xué)地界定政府的職能。

根據(jù)《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》，按照建設(shè)服務(wù)型政府的要求，在構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的進(jìn)程中，我國(guó)政府的職能應(yīng)當(dāng)確定為“集中精力抓好經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)督、社會(huì)管理和公共服務(wù)”〔10〕。為此，應(yīng)按照十八大報(bào)告提出的“深入推進(jìn)政企分開(kāi)、政資分開(kāi)、政事分開(kāi)、政社分開(kāi)”〔11〕的要求，科學(xué)地界定和規(guī)范政府的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)職能、市場(chǎng)監(jiān)管職能、社會(huì)管理職能和公共服務(wù)職能。

第一，關(guān)于政府的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)職能。政府的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)職能是指政府運(yùn)用宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控方式使國(guó)民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)合理、社會(huì)總供給和總需求平衡，并促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的良性循環(huán)。在這個(gè)問(wèn)題上，我國(guó)目前仍側(cè)重于政府統(tǒng)制，偏重于政策調(diào)控。一方面，政府履行大量項(xiàng)目的建設(shè)職能；另一方面，“經(jīng)濟(jì)過(guò)熱”后，政府又以制定政策來(lái)實(shí)施調(diào)控，這不僅導(dǎo)致不良資產(chǎn)的增長(zhǎng)，同時(shí)造成政策波動(dòng)比市場(chǎng)波動(dòng)更大的狀況，使市場(chǎng)難以發(fā)揮在資源配置中的基礎(chǔ)性作用。因此，必須“正確處理市場(chǎng)機(jī)制和宏觀調(diào)控的關(guān)系，堅(jiān)持按市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律辦事，更大程度地發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，加強(qiáng)和改善國(guó)家宏觀調(diào)控，促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)充滿活力、富有效率、健康運(yùn)行”〔12〕。政府經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)職能的著力點(diǎn)，應(yīng)放到平等保護(hù)各種產(chǎn)權(quán)不受非法侵害上來(lái)。

第二，關(guān)于政府的市場(chǎng)監(jiān)管職能。 政府的市場(chǎng)監(jiān)管職能是指政府運(yùn)用法律制度依法界定和平等保護(hù)各種產(chǎn)權(quán)，打破行業(yè)壟斷和地區(qū)封鎖，健全統(tǒng)一、開(kāi)放、競(jìng)爭(zhēng)有序的現(xiàn)代市場(chǎng)體系。當(dāng)前政府的市場(chǎng)監(jiān)管職能應(yīng)著力于兩個(gè)方面：一是打擊各種“假冒偽劣”等破壞市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)的非法活動(dòng)；二是有效地遏制各種形式的壟斷。從而創(chuàng)造各類市場(chǎng)主體平等使用生產(chǎn)要素的環(huán)境，健全現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的社會(huì)信用體系，促進(jìn)商品和各生產(chǎn)要素的自由流動(dòng)。

第三，關(guān)于政府的公共服務(wù)職能。 在構(gòu)建和諧社會(huì)的背景下，我國(guó)政府的公共服務(wù)職能應(yīng)當(dāng)著力于以下兩個(gè)方面：一是制定公共政策，提供秩序類公共產(chǎn)品；二是提供科教類、社會(huì)保障類、衛(wèi)生保健類、公用事業(yè)類等公共產(chǎn)品。 政府履行公共服務(wù)職能，必須樹(shù)立政府是公共管理者和公共產(chǎn)品的提供者的觀念，建立和完善公共財(cái)政體制和公共審批制度。一是必須建立和完善公共財(cái)政體制，逐步實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化。二是必須建立和完善公共審批制度。三是改革現(xiàn)行行政管理方式。應(yīng)依照《行政許可法》，嚴(yán)格規(guī)范行政許可行為。四是實(shí)行政府信息公開(kāi)。應(yīng)加快電子政務(wù)建設(shè)，推進(jìn)政府上網(wǎng)工程的建設(shè)和運(yùn)用，擴(kuò)大政府網(wǎng)上辦公的范圍。

第四，關(guān)于政府的社會(huì)管理職能。 現(xiàn)代政府的社會(huì)管理職能主要包括政府處理社會(huì)沖突、解決社會(huì)問(wèn)題、協(xié)調(diào)社會(huì)利益關(guān)系和保持社會(huì)穩(wěn)定的職能。 任何社會(huì)都不可能沒(méi)有矛盾，人類社會(huì)總是在矛盾運(yùn)動(dòng)中發(fā)展進(jìn)步的。構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)是一個(gè)不斷化解社會(huì)矛盾的持續(xù)過(guò)程。而要化解社會(huì)矛盾，最重要的是要合理調(diào)節(jié)社會(huì)利益。為此，政府應(yīng)加大對(duì)社會(huì)保障類公共產(chǎn)品的投入，在全社會(huì)建立高效率的社會(huì)保障制度；應(yīng)調(diào)節(jié)國(guó)民收入的再分配，著力提高低收入者收入水平，逐步擴(kuò)大中等收入者比重，有效調(diào)節(jié)過(guò)高收入，堅(jiān)決取締非法收入；應(yīng)加強(qiáng)政府與社會(huì)不同利益群體的溝通渠道；應(yīng)向弱勢(shì)群體提供及時(shí)的社會(huì)救濟(jì)和必需的援助，等等。

第五，科學(xué)界定中央政府和地方政府的職責(zé)。 中央和地方政府的職責(zé)劃分是所有國(guó)家都面臨的共同問(wèn)題。世界上的大國(guó)一般采用聯(lián)邦制，以減少中央政府的職責(zé)，從而相應(yīng)減少中央與地方的矛盾。我國(guó)是世界上人口最多的國(guó)家，國(guó)土面積居世界第三。與其他大國(guó)實(shí)行聯(lián)邦制不同，我國(guó)實(shí)行的是單一制。單一制的特點(diǎn)是中央政府權(quán)力較大，地方政府權(quán)力較小。在我國(guó)，中央和地方政府的關(guān)系問(wèn)題比之其他國(guó)家更為重要，并成為一個(gè)長(zhǎng)期以來(lái)一直未能很好解決的問(wèn)題。那么，應(yīng)當(dāng)怎樣解決中央與地方的問(wèn)題呢？筆者認(rèn)為，劃清中央政府和地方政府責(zé)任的總原則應(yīng)當(dāng)是：“事關(guān)全局”的權(quán)力屬于中央，“因地制宜”的權(quán)力屬于地方。中央通過(guò)“條”的權(quán)力的集中，達(dá)到中央的集權(quán)；通過(guò)“塊”的自治，調(diào)動(dòng)地方的積極性。中央的集權(quán)，是為了全國(guó)性的利益，如宏觀調(diào)控、市場(chǎng)健康發(fā)展、社會(huì)保障安全和公共品的提供和服務(wù)等。地方自治，是為了發(fā)揮各地方、各部分的主動(dòng)性、創(chuàng)造性，只有每一個(gè)部分都具有朝氣，由這些部分構(gòu)成的整體才能生機(jī)蓬勃。

(二)建設(shè)服務(wù)型政府應(yīng)從體制上理順權(quán)力授受關(guān)系，使人民真正擁有控制政府的力量

我國(guó)的各級(jí)政府都聲稱自己是“人民政府”。走進(jìn)各級(jí)政府的大門，都可以看到“為人民服務(wù)”這五個(gè)金光閃閃的大字。然而，為什么“為人民服務(wù)”要真正落實(shí)到各級(jí)政府機(jī)關(guān)及其工作人員的實(shí)際行動(dòng)上卻為什么那樣難？筆者認(rèn)為，問(wèn)題的癥結(jié)在于，在我國(guó)目前的政治實(shí)際運(yùn)作中，還沒(méi)有切實(shí)解決好權(quán)力授受關(guān)系問(wèn)題。

在中國(guó)政治思想史上，孫中山曾從分析西方國(guó)家中人民與政府的矛盾中提出過(guò)“權(quán)能區(qū)分”的思想。他認(rèn)為，多年來(lái)歐美政治沒(méi)有進(jìn)步，是因?yàn)椤懊駲?quán)的根本方法沒(méi)有解決”，認(rèn)為講民權(quán)的國(guó)家，最怕的是得到一個(gè)萬(wàn)能的政府，人民沒(méi)有辦法節(jié)制它；最好的是得一個(gè)萬(wàn)能的政府，完全歸人民使用，為人民謀幸福。他指出，西方國(guó)家民權(quán)問(wèn)題的所在，就是“權(quán)”和“能”沒(méi)有分開(kāi)；解決這個(gè)問(wèn)題的根本方法，就是要把“權(quán)”和“能”分開(kāi)。〔13〕據(jù)此，孫中山為“權(quán)能區(qū)分”確立了兩條原則：第一，明確區(qū)分人民和政府各自的職責(zé)。“國(guó)民是主人，就是有權(quán)的人，政府是專門家，就是有能的人”，具體的國(guó)家管理由政府負(fù)責(zé)。人民和政府的關(guān)系猶如車主之于車夫，人民把管理國(guó)家的大權(quán)托付給政府，“事事由他們自由去做”，如此“國(guó)家才可以進(jìn)步”，政府才能成為“萬(wàn)能的政府”〔14〕。第二，人民具有控制政府的力量。這就需要人民手中切實(shí)握有選舉、創(chuàng)制、復(fù)決、罷免四權(quán)。這四權(quán)又分為對(duì)人、對(duì)法兩個(gè)方面。對(duì)人，即“管理官吏之權(quán)”，包括選舉權(quán)、罷免權(quán)。對(duì)法，即“管理法律之權(quán)”，包括創(chuàng)制、復(fù)決兩權(quán)。創(chuàng)制權(quán)是人民直接立法的權(quán)。復(fù)決權(quán)是人民修正、復(fù)決法律之權(quán)。孫中山把這四個(gè)民權(quán)，比作四個(gè)放水制或接電鈕。他說(shuō)，“有了放水制，便可以直接管理自來(lái)水；有了接電鈕，便可以直接管理電燈；有了四個(gè)民權(quán)，人民便可以直接管理國(guó)家的政治?！薄?5〕

孫中山的上述思想和主張，可以說(shuō)是切中了問(wèn)題的要害。就當(dāng)今中國(guó)政府運(yùn)作的現(xiàn)實(shí)情況而言，有兩個(gè)問(wèn)題亟待解決：一是廢止由政府自己立法、自己給自己授權(quán)的現(xiàn)象；二是把選舉和罷免政府官員之權(quán)真正掌握在人民手中。要解決好這兩個(gè)問(wèn)題，在我國(guó)現(xiàn)行政治體制下，可行的辦法就是充分發(fā)揮人大的監(jiān)督職能，強(qiáng)化人大對(duì)政府的監(jiān)督權(quán)。

關(guān)于如何充分發(fā)揮人大的監(jiān)督職能，筆者強(qiáng)調(diào)以下幾點(diǎn)：第一，應(yīng)將現(xiàn)行屬于政府系列的國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)移交給人大直管。第二，應(yīng)由人大對(duì)國(guó)有企業(yè)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)實(shí)施有效監(jiān)督，并敦促全民所有制企業(yè)的利潤(rùn)由全民共享。第三，應(yīng)由人大對(duì)國(guó)有土地的買賣情況實(shí)施有效監(jiān)督，堅(jiān)決糾正“土地財(cái)政”地方化這種極不正常的現(xiàn)象。應(yīng)當(dāng)明確，國(guó)有土地的出讓收益應(yīng)當(dāng)入歸國(guó)庫(kù)，用于公共財(cái)政，施惠于全體國(guó)民。第四，使用財(cái)政性資金的大中型項(xiàng)目應(yīng)在人大審查批準(zhǔn)后方能立項(xiàng)，并加強(qiáng)跟蹤檢查。

三、“社會(huì)協(xié)同、公眾參與”是社會(huì)管理創(chuàng)新的主要體現(xiàn)，也是創(chuàng)新社會(huì)管理亟待解決的重大課題

“社會(huì)協(xié)同、公眾參與”是在新的歷史條件下社會(huì)管理創(chuàng)新的主要體現(xiàn)，也是創(chuàng)新社會(huì)管理亟待解決的重大課題。為此，筆者對(duì)社會(huì)管理如何實(shí)現(xiàn)“社會(huì)協(xié)同”和“公眾參與”提出以下思考和建議。

(一)改進(jìn)人民代表大會(huì)制度，疏通“公眾參與”的根本渠道

胡錦濤同志指出，人民代表大會(huì)制度是我國(guó)的根本政治制度，是“黨在國(guó)家政權(quán)中充分發(fā)揚(yáng)民主、貫徹群眾路線的最好實(shí)現(xiàn)形式”〔16〕，也應(yīng)是“公眾參與”的根本渠道。人民代表大會(huì)作為國(guó)家的權(quán)力機(jī)關(guān)，具有立法和各類重大問(wèn)題的討論決定以及對(duì)“一府兩院”的監(jiān)督等項(xiàng)職能。各級(jí)人大代表代表著人民行使管理國(guó)家的權(quán)力。但是，目前人大工作開(kāi)展的現(xiàn)狀與其真正職能的全面發(fā)揮還有相當(dāng)大的距離，人大代表的代言機(jī)制還有待于進(jìn)一步改進(jìn)和完善。

1.改進(jìn)人大選舉制度。 選舉權(quán)和被選舉權(quán)是人民行使國(guó)家權(quán)力的主要標(biāo)志，是公民最重要的政治權(quán)利。而是否實(shí)行公正而自由的選舉，則是判斷一個(gè)國(guó)家是否真正實(shí)行民主政治的一個(gè)重要標(biāo)準(zhǔn)。改進(jìn)我國(guó)人大選舉制度，首先應(yīng)當(dāng)允許和提倡競(jìng)選，通過(guò)明確和強(qiáng)化權(quán)力授受關(guān)系，增強(qiáng)人大代表的責(zé)任感和為民掌權(quán)、為民代言的公仆意識(shí)。

2.改進(jìn)人大代表制度。 一是應(yīng)明確規(guī)定當(dāng)選人民代表的條件。目前關(guān)于當(dāng)選人民代表?xiàng)l件方面的法律規(guī)定還不夠具體明確。在現(xiàn)實(shí)生活中，在人民代表的提名選舉時(shí)，過(guò)于注重候選人的政治地位、工作業(yè)績(jī)，將其作為主要甚至是唯一的當(dāng)選條件，忽視對(duì)他們知政、參政、議政、督政的素質(zhì)要求，造成當(dāng)選代表榮譽(yù)感有余而責(zé)任感不足。因此，應(yīng)當(dāng)以法規(guī)的形式，明示當(dāng)選人民代表的條件。 二是應(yīng)明確規(guī)定人民代表行使權(quán)力的身份。應(yīng)明確人民代表是其選區(qū)和選舉單位選民利益的代表者，代表本選區(qū)和選舉單位選民的利益和意志。 三是根據(jù)目前我國(guó)人大擔(dān)負(fù)的繁重職能，在適當(dāng)減少人大代表數(shù)量的前提下，逐步實(shí)行代表職業(yè)制。 四是人大代表名額的分配，應(yīng)注意適當(dāng)提高普通工人、農(nóng)民代表的比例。

3.改進(jìn)代表聯(lián)系制度。 代表聯(lián)系制度是我國(guó)人民代表大會(huì)制度中的一項(xiàng)十分重要的制度。根據(jù)《中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)代表法》(以下簡(jiǎn)稱“《代表法》”)，代表聯(lián)系制度包括兩層含義：首先是指本級(jí)人大常委會(huì)同代表和產(chǎn)生代表的選舉單位的聯(lián)系；其次是指代表同選舉單位和人民群眾的聯(lián)系。

4.健全人大對(duì)“一府兩院”及其工作人員的監(jiān)督制度。 人大對(duì)“一府兩院”及其工作人員的監(jiān)督，實(shí)際上也是我國(guó)現(xiàn)行政治體制下“公眾參與”、訴求表達(dá)的一個(gè)重要的代言機(jī)制。

目前，作為規(guī)范人大對(duì)“一府兩院”實(shí)施監(jiān)督的第一部法律——《中華人民共和國(guó)各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》已經(jīng)頒布，并于2007年1月1日起施行?！侗O(jiān)督法》的制定，為健全人大對(duì)“一府兩院”的監(jiān)督制度提供了法律依據(jù)，也是推進(jìn)我國(guó)人大監(jiān)督制度的改進(jìn)和完善所取得的可喜進(jìn)步。然而，根據(jù)目前人大履行監(jiān)督職能的現(xiàn)狀，筆者認(rèn)為，還應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)化人大對(duì)“一府兩院”及其工作人員在以下幾個(gè)方面的監(jiān)督。

一是強(qiáng)化人大經(jīng)濟(jì)監(jiān)督權(quán)。 人大的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督權(quán)包括對(duì)財(cái)政預(yù)算和預(yù)算執(zhí)行情況的審查批準(zhǔn)和對(duì)其他經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的監(jiān)督兩個(gè)方面的內(nèi)容。

根據(jù)我國(guó)憲法、法律和法規(guī)的有關(guān)規(guī)定表明①《中華人民共和國(guó)憲法》第六十二條，第九十九條，第九十一條，第一百零九條。，在我國(guó)現(xiàn)行政治體制中，國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)屬于政府系列，是政府中專門從事審計(jì)監(jiān)督工作的一個(gè)職能部門，而且它承擔(dān)的重要職責(zé)之一，是“直接審計(jì)本級(jí)政府財(cái)政預(yù)算執(zhí)行情況”。這樣的制度安排，就與憲法規(guī)定的應(yīng)由全國(guó)人大來(lái)行使“審查和批準(zhǔn)國(guó)家的預(yù)算和預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告”的職權(quán)和由縣級(jí)以上地方各級(jí)人大來(lái)行使“審查和批準(zhǔn)本行政區(qū)域內(nèi)的國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃、預(yù)算以及它們的執(zhí)行情況的報(bào)告”的職權(quán)發(fā)生了矛盾。這樣的體制性矛盾，必然造成人大對(duì)財(cái)政預(yù)算和預(yù)算執(zhí)行情況的審查監(jiān)督權(quán)形同虛設(shè)。為此，應(yīng)當(dāng)修改現(xiàn)行憲法，規(guī)定國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人由人大選舉產(chǎn)生，國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)人大負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。

強(qiáng)化人大經(jīng)濟(jì)監(jiān)督權(quán)，除了應(yīng)將現(xiàn)行屬于政府系列的國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)移交給人大直管，由人大來(lái)行使審計(jì)監(jiān)督職能外，還應(yīng)建立對(duì)其他經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的監(jiān)督機(jī)制：一是對(duì)國(guó)有企業(yè)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)實(shí)施有效監(jiān)督。國(guó)有企業(yè)既是國(guó)家的企業(yè)，更是全民的企業(yè)，人大作為代表人民行使國(guó)家權(quán)力的機(jī)關(guān)理應(yīng)對(duì)其實(shí)施監(jiān)督。特別要防止國(guó)有企業(yè)“改制”中的“黑箱操作”，嚴(yán)防國(guó)有資產(chǎn)(也是人民的財(cái)產(chǎn))的流失，并敦促全民所有制企業(yè)的利潤(rùn)由全民共享。二是對(duì)國(guó)有土地的買賣情況實(shí)施有效監(jiān)督，堅(jiān)決糾正“土地財(cái)政”地方化這種極不正常的現(xiàn)象。應(yīng)當(dāng)明確，國(guó)有土地的出讓收益應(yīng)當(dāng)入歸國(guó)庫(kù)，用于公共財(cái)政，施惠于全體國(guó)民。三是對(duì)使用財(cái)政性資金的大中型項(xiàng)目應(yīng)在人大審查批準(zhǔn)后方能立項(xiàng)，并加強(qiáng)跟蹤檢查。因?yàn)槭褂秘?cái)政性資金的項(xiàng)目，實(shí)際上花的是納稅人的錢，人大作為代表人民行使國(guó)家權(quán)力的機(jī)關(guān)，理應(yīng)對(duì)這些項(xiàng)目加強(qiáng)監(jiān)督。

二是完善人大法律監(jiān)督權(quán)。 在立法上，要廢止由政府部門起草法案的作法，避免法律、法規(guī)為部門特殊利益服務(wù)的腐敗現(xiàn)象。要嚴(yán)格“三審三讀”的議案審議制度，提高立法質(zhì)量，確保法律的公正性。在規(guī)章制度的制訂方面，地方政府和有關(guān)部門出臺(tái)的規(guī)章制度，應(yīng)先將草案提交人大審查后方能下發(fā)執(zhí)行。在執(zhí)法檢查方面，既要檢查執(zhí)法人員的資格、能力和績(jī)效，又要檢查執(zhí)法的范圍、程序和內(nèi)容，還應(yīng)對(duì)執(zhí)法的效果進(jìn)行科學(xué)的評(píng)價(jià)并提出整改意見(jiàn)。對(duì)違法的人和事要提出具體處理意見(jiàn)，提交有關(guān)部門查處，絕不能“走過(guò)場(chǎng)”。

三是落實(shí)人大質(zhì)詢權(quán)。 質(zhì)詢權(quán)是指人大或人大代表對(duì)人大選舉任命的人員及“一府兩院”的工作進(jìn)行詢問(wèn)并要求回答的一種監(jiān)督形式。這種質(zhì)詢的主體既可以是人大及其常委會(huì)、專門委員會(huì)，也可以是人大代表團(tuán)或人大代表個(gè)人，既可以針對(duì)某一機(jī)關(guān)、部門，也可以針對(duì)某一個(gè)人，既可以對(duì)施政方針、工作規(guī)劃進(jìn)行詢問(wèn)，也可以對(duì)某一件事、某一個(gè)人進(jìn)行詢問(wèn)。

四是確保人大調(diào)查權(quán)。 調(diào)查權(quán)是人大或人大常委會(huì)對(duì)人大選舉任命的人員及其工作或重大事項(xiàng)進(jìn)行調(diào)查的權(quán)力，包括聽(tīng)查閱文件、取證言、傳喚證人、做出評(píng)價(jià)等內(nèi)容，其目的是揭露施政錯(cuò)誤，防止職權(quán)濫用。人大調(diào)查權(quán)的有效行使應(yīng)遵行以下原則：第一，人大調(diào)查權(quán)優(yōu)先的原則。即：人大調(diào)查權(quán)優(yōu)于政府及司法部門的其他調(diào)查。特別調(diào)查小組及組成人員在調(diào)查結(jié)論形成之前，調(diào)查小組不得解散，調(diào)查人員享有司法豁免的優(yōu)待。第二，廣泛調(diào)查的原則。即：人大的調(diào)查既可以是日常性調(diào)查，也可以進(jìn)行特別調(diào)查。日常調(diào)查方面，經(jīng)濟(jì)調(diào)查由審計(jì)部門負(fù)責(zé)，人事調(diào)查由人大常設(shè)人事管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，特別調(diào)查是對(duì)行政司法舞弊和丑聞進(jìn)行的專門調(diào)查，只需人大或人大常委會(huì)過(guò)半數(shù)的人員通過(guò)即可進(jìn)行。第三，調(diào)查結(jié)論的多數(shù)表決原則。即：調(diào)查人對(duì)調(diào)查事項(xiàng)應(yīng)在調(diào)查結(jié)束后形成結(jié)論，交人大常委會(huì)或代表大會(huì)進(jìn)行表決，必須過(guò)半數(shù)的人員通過(guò)方可結(jié)束調(diào)查，并將結(jié)果向社會(huì)公布；未通過(guò)表決的，應(yīng)責(zé)成調(diào)查小組重新調(diào)查或另組織調(diào)查小組重新調(diào)查。第四，經(jīng)費(fèi)保障供給的原則。

(二)完善政治協(xié)商制度的協(xié)商機(jī)制，充分發(fā)揮人民政協(xié)“政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政”功能

在我國(guó)，“人民政協(xié)的政治協(xié)商”實(shí)際上可以分為兩個(gè)層次：一是執(zhí)政黨與參政黨之間(即黨派之間)的政治協(xié)商。這種政治協(xié)商屬于“政黨制度”的范疇。政黨制度是國(guó)家的基本政治制度，其活動(dòng)內(nèi)容主要是以國(guó)家政權(quán)為中心，對(duì)國(guó)家的重大問(wèn)題實(shí)施決策。這種政治協(xié)商屬于高層次性的“政治性討論”。二是人民政協(xié)組織中的黨派負(fù)責(zé)人同其他統(tǒng)一戰(zhàn)線成員之間進(jìn)行的政治協(xié)商。這就是作為統(tǒng)一戰(zhàn)線組織的人民政協(xié)，通過(guò)政協(xié)會(huì)議，聽(tīng)取社會(huì)各方面的意見(jiàn)，統(tǒng)一思想，求同存異，促進(jìn)共識(shí)，最大限度地團(tuán)結(jié)社會(huì)力量。

社會(huì)管理的“公眾參與”，除了要繼續(xù)發(fā)揮好人民政協(xié)屬于“政黨制度”范疇的政治協(xié)商作用外，還要特別注意拓展和發(fā)揮好人民政協(xié)屬于“社會(huì)協(xié)商”范疇的對(duì)話、溝通、協(xié)商功能。當(dāng)前應(yīng)著力解決好以下幾個(gè)問(wèn)題：

1.著力改善工青婦等社會(huì)團(tuán)體的組織狀況，強(qiáng)化其作為公民利益表達(dá)和政治參與渠道的功能。 工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)以及各種行業(yè)協(xié)會(huì)、學(xué)會(huì)等，是我國(guó)目前最主要的社團(tuán)組織，這些組織幾乎遍布中國(guó)每一個(gè)行政層級(jí)，組織網(wǎng)絡(luò)比較嚴(yán)密、健全。但是，這些團(tuán)體和組織在過(guò)去存在著比較嚴(yán)重的“國(guó)家化”即通常所講的行政化、機(jī)關(guān)化現(xiàn)象，實(shí)際上成為了黨和政府的附屬物。這就決定了這些組織就其功能而言過(guò)去更多的是作為黨和政府聯(lián)系人民群眾的“橋梁”和“紐帶”，成為國(guó)家管理的延伸，而作為公民利益表達(dá)和政治參與渠道的功能發(fā)揮則相當(dāng)微弱。在我國(guó)目前的實(shí)際條件下，提高公民政治參與的組織化程度，首先就要改變這一狀況，逐步弱化這些團(tuán)體組織的行政色彩，剝離附著在它們身上的行政管理職能，強(qiáng)化它們作為特定社會(huì)群體的“自組織”形式和公民利益表達(dá)和政治參與渠道的功能。

2.允許建立農(nóng)民協(xié)會(huì)和其他以農(nóng)民為主體的民間團(tuán)體和組織，以大力提高農(nóng)民的自組織程度。在目前，農(nóng)民這個(gè)人數(shù)最多的社會(huì)群體恰恰是我國(guó)各社會(huì)階層和群體中自組織程度最低的群體。在我國(guó)，工人有工會(huì)，個(gè)體勞動(dòng)者有“個(gè)協(xié)”，私營(yíng)企業(yè)主有工商聯(lián)，知識(shí)分子有民主黨派，婦女有婦聯(lián)，青年有共青團(tuán)、青聯(lián)、學(xué)聯(lián)，等等，而農(nóng)民至今沒(méi)有一個(gè)自己的全國(guó)性的團(tuán)體和組織。這使得農(nóng)民在國(guó)家面前仍然形同“一盤散沙”，處于非常弱勢(shì)的地位。在這樣的狀況下，一旦國(guó)家的政治參與機(jī)制發(fā)生障礙，農(nóng)民在利益表達(dá)和政治參與中選擇非制度化參與形式的可能性就大大增加。在近年來(lái)我國(guó)公民非制度化政治參與的突出表現(xiàn)“群體性事件”中，農(nóng)民群體是主要的參加者。因此，建議黨和國(guó)家應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)和支持農(nóng)民建立各種專業(yè)協(xié)會(huì)等團(tuán)體組織，并創(chuàng)造條件盡快建立全國(guó)性的農(nóng)民協(xié)會(huì)，以提高農(nóng)民的組織化程度和自組織能力，增強(qiáng)農(nóng)民利益表達(dá)和政治參與的組織性和自我保護(hù)能力，減少農(nóng)民因缺乏組織和規(guī)范而采用的聚眾對(duì)抗行為。

3.探尋多種協(xié)商對(duì)話和“公眾參與”形式。政府就公共決策與社會(huì)進(jìn)行對(duì)話、辯論和協(xié)商，也是“公眾參與”和訴求表達(dá)的重要方式。因此，社會(huì)協(xié)商對(duì)話除了人民政協(xié)的政治協(xié)商和社會(huì)協(xié)商之外，還應(yīng)采取多種協(xié)商對(duì)話和“公眾參與”形式：

一是公民與官員之間的對(duì)話和溝通。如黨政領(lǐng)導(dǎo)干部與群眾的對(duì)話會(huì)，政府首長(zhǎng)接待日，政府機(jī)關(guān)與各界代表的座談會(huì)，電視對(duì)話、網(wǎng)絡(luò)對(duì)話以及熱線電話等。 二是實(shí)行公共決策聽(tīng)證制度。凡是涉及公共利益和公民利益的政策、規(guī)劃和決策，都要進(jìn)行聽(tīng)證，邀請(qǐng)有關(guān)方面的專家、民意代表或普通公民，進(jìn)行公開(kāi)的辯論和論證，在廣泛聽(tīng)取和綜合社會(huì)公眾和利益群體的意見(jiàn)基礎(chǔ)上進(jìn)行決策。 三是應(yīng)加快制定和完善有關(guān)社會(huì)協(xié)商對(duì)話的法律法規(guī)。對(duì)社會(huì)協(xié)商對(duì)話的原則、要求、內(nèi)容和方式進(jìn)行明確規(guī)定，實(shí)現(xiàn)社會(huì)協(xié)商對(duì)話的制度化、規(guī)范化和經(jīng)?；?。 四是，當(dāng)今時(shí)代，網(wǎng)絡(luò)成為推動(dòng)政府改革的重要力量，微博等新媒體已經(jīng)成為了社會(huì)管理等諸多領(lǐng)域不可忽視的一股力量。執(zhí)政黨及其領(lǐng)導(dǎo)的政府對(duì)此應(yīng)當(dāng)持歡迎的態(tài)度，不要持排斥的態(tài)度。

(三)充分發(fā)揮城鄉(xiāng)基層群眾自治組織的作用

黨的十七大報(bào)告首次把“基層群眾自治制度”納入中國(guó)特色社會(huì)主義政治制度之中。這是對(duì)基層群眾自治制度地位的重大提升。

目前，我國(guó)農(nóng)村有61萬(wàn)多個(gè)村民委員會(huì)，城市有8萬(wàn)多個(gè)社區(qū)居民委員會(huì)。85%的農(nóng)村建立了實(shí)施民主決策的村民大會(huì)或村民代表大會(huì)，90%以上的農(nóng)村建立了保障民主監(jiān)督的村民理財(cái)小組、村務(wù)公開(kāi)監(jiān)督小組等組織，村務(wù)公開(kāi)、民主評(píng)議等活動(dòng)普遍開(kāi)展。89%的城市社區(qū)建立了居民(成員)代表大會(huì)，64%的社區(qū)建立了協(xié)商議事委員會(huì)，22%的社區(qū)建立了業(yè)主委員會(huì)，居民評(píng)議會(huì)、社區(qū)聽(tīng)證會(huì)等城市基層民主形式普遍推行，收到了很好效果?？偟膩?lái)看，經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期的發(fā)展，我國(guó)基層群眾自治制度體系已基本確立，組織載體日益健全，內(nèi)容不斷豐富，形式更加多樣。在創(chuàng)新社會(huì)管理的實(shí)踐中，按照十八大報(bào)告提出的“充分發(fā)揮群眾參與社會(huì)管理的基礎(chǔ)作用”〔17〕的要求，應(yīng)進(jìn)一步充分發(fā)揮城鄉(xiāng)基層群眾自治組織的作用，使人民群眾在自己生活的社區(qū)內(nèi)，通過(guò)選舉、決策、管理和監(jiān)督，直接參與基層公共事務(wù)和公益事業(yè)的管理，使得“公眾參與”具有直接性和有效性。這有利于調(diào)動(dòng)人民群眾政治參與的積極性，有利于培養(yǎng)具有公民意識(shí)的現(xiàn)代公民。

四、“法治保障”的實(shí)質(zhì)是維護(hù)社會(huì)公平正義，保證人民依法享有廣泛權(quán)利和自由

黨的十七大報(bào)告指出：“實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義是中國(guó)共產(chǎn)黨人的一貫主張，是發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義的重大任務(wù)?！薄?8〕黨的十八大報(bào)告進(jìn)一步把“必須堅(jiān)持維護(hù)社會(huì)公平正義”作為在新的歷史條件下奪取中國(guó)特色社會(huì)主義新勝利“必須牢牢把握的基本要求”之一提了出來(lái)〔19〕。筆者認(rèn)為，“維護(hù)社會(huì)公平正義”也是“法治保障”的實(shí)質(zhì)。

2005年2月19日，胡錦濤同志在省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部提高構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)能力專題研討班上的講話中在闡述“公平正義”的含義時(shí)指出，“公平正義，就是社會(huì)各方面的利益關(guān)系得到妥善協(xié)調(diào)，人民內(nèi)部矛盾和其他社會(huì)矛盾得到正確處理，社會(huì)公平和正義得到切實(shí)維護(hù)和實(shí)現(xiàn)”。并指出，要“在促進(jìn)發(fā)展的同時(shí)，把維護(hù)社會(huì)公平放到更加突出的位置，綜合運(yùn)用多種手段，依法逐步建立以權(quán)利公平、機(jī)會(huì)公平、規(guī)則公平、分配公平為主要內(nèi)容的社會(huì)公平保障體系，使全體人民共享改革發(fā)展的成果，使全體人民朝著共同富裕的方向穩(wěn)步前進(jìn)?！雹傩氯A社北京2005年6月26日電。顯然，胡錦濤同志在這里闡述的“公平正義”的含義，主要是指：建立以“權(quán)利公平、機(jī)會(huì)公平、規(guī)則公平、分配公平”為主要內(nèi)容的社會(huì)公平保障體系。正因?yàn)槿绱?，《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問(wèn)題的決定》強(qiáng)調(diào)：“社會(huì)公平正義是社會(huì)和諧的基本條件，制度是社會(huì)公平正義的根本保證。必須加緊建設(shè)對(duì)保障社會(huì)公平正義具有重大作用的制度，保障人民在政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)等方面的權(quán)利和利益，引導(dǎo)公民依法行使權(quán)利、履行義務(wù)?！痹诖嘶A(chǔ)上，十八大報(bào)告進(jìn)一步提出了“更加注重發(fā)揮法治在國(guó)家治理和社會(huì)管理中的重要作用，維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一、尊嚴(yán)、權(quán)威，保證人民依法享有廣泛權(quán)利和自由”〔20〕的要求。

按照上述要求，在社會(huì)管理創(chuàng)新的實(shí)踐中強(qiáng)化法治保障，應(yīng)著力于以下幾個(gè)方面：

(一)進(jìn)一步落實(shí)憲法人權(quán)原則

面對(duì)新階段我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和人民群眾日益強(qiáng)烈的權(quán)利訴求，我國(guó)憲法和法律需要進(jìn)一步擴(kuò)大公民權(quán)利和自由的范圍。目前需要盡快確認(rèn)也有條件確認(rèn)的是以下三個(gè)方面的權(quán)利：

一是遷徙自由?！斑w徙自由”是聯(lián)合國(guó)有關(guān)人權(quán)國(guó)際公約所確認(rèn)的一項(xiàng)基本權(quán)利。進(jìn)入新世紀(jì)新階段，我國(guó)的社會(huì)流動(dòng)無(wú)論從地區(qū)之間、行業(yè)之間還是從城鄉(xiāng)之間來(lái)看，都已達(dá)到相當(dāng)大的規(guī)模。實(shí)際上，我國(guó)不少地方和城市都制定了適應(yīng)人口流動(dòng)和遷徙需要的辦法和規(guī)定，但大多是臨時(shí)性的，也很不統(tǒng)一。因此，有必要由憲法明確規(guī)定公民的遷徙自由。 二是公民的知情權(quán)。根據(jù)憲法規(guī)定，我國(guó)公民擁有參政權(quán)和監(jiān)督權(quán)。而享有知情權(quán)則是公民有效參政和行使監(jiān)督權(quán)的重要前提。因此，有必要由憲法確認(rèn)公民的知情權(quán)，從而促進(jìn)政務(wù)公開(kāi)，增加政治活動(dòng)的透明度。 三是生存權(quán)和發(fā)展權(quán)。生存權(quán)和發(fā)展權(quán)是最重要的人權(quán)，是公民享有政治權(quán)利和社會(huì)經(jīng)濟(jì)文化權(quán)利的基礎(chǔ)。進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)，我國(guó)人民集體的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)同過(guò)去相比得到了更好的維護(hù)和實(shí)現(xiàn)，但對(duì)公民個(gè)人來(lái)說(shuō)，生存權(quán)和發(fā)展權(quán)并非普遍地得到了更好的維護(hù)和實(shí)現(xiàn)。從群體相對(duì)的角度講，部分公民的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)甚至受到損害。在我國(guó)人均GDP較快增長(zhǎng)、居民恩格爾系數(shù)大幅降低的同時(shí)，反映居民收入差距的基尼系數(shù)卻在不斷增高，并有繼續(xù)上升的趨勢(shì)。與此相聯(lián)系，目前我國(guó)公民的醫(yī)療、健康保障和受教育的權(quán)利保障等方面，也顯現(xiàn)出較大的不公平。這說(shuō)明社會(huì)公平在一定程度上沒(méi)有隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展而得到有效維護(hù)。無(wú)論是從構(gòu)建和諧社會(huì)還是從我們黨“以人為本”的執(zhí)政理念來(lái)看，這種現(xiàn)象都是不正常的，應(yīng)盡快加以解決。

(二)加快建立保障公民權(quán)利的憲法訴訟制度

從保障人權(quán)實(shí)現(xiàn)的需要和我國(guó)人權(quán)保障制度存在的缺陷著眼，筆者認(rèn)為，我國(guó)新階段的人權(quán)保障制度要著重考慮解決以下四個(gè)方面的問(wèn)題。

第一，憲法對(duì)公民基本權(quán)利的規(guī)定應(yīng)更加明確，同時(shí)應(yīng)重視制定與憲法規(guī)定相配套的法律法規(guī)，并且使各種有關(guān)法律和規(guī)定真正體現(xiàn)憲法保障公民權(quán)利的精神。例如言論自由的實(shí)現(xiàn)。由于我國(guó)憲法對(duì)這一自由權(quán)利的規(guī)定過(guò)于原則，并且沒(méi)有保障這一權(quán)利的具體法律法規(guī)相配套，公民行使這一基本的自由權(quán)利實(shí)際上面臨種種障礙，很難真正實(shí)現(xiàn)。此外，我國(guó)有關(guān)公民權(quán)利保障的具體法律法規(guī)要進(jìn)一步加強(qiáng)相互之間的協(xié)調(diào)、一致，避免相互沖突，以利于公民權(quán)利的更好實(shí)現(xiàn)。

第二，制定專門的人權(quán)保障法。我國(guó)是否需要專門制定人權(quán)保障法，是理論界目前正在探討且存在爭(zhēng)議的一個(gè)問(wèn)題。筆者認(rèn)為，國(guó)家應(yīng)對(duì)這一問(wèn)題引起高度重視，在條件成熟的情況下，可以考慮制定“人權(quán)保障法”。其理由：一是我國(guó)在現(xiàn)階段越來(lái)越多地加入國(guó)際人權(quán)公約的情況下，要承擔(dān)和履行作為締約國(guó)在人權(quán)保障方面的義務(wù)，同時(shí)要使我國(guó)的人權(quán)事業(yè)和人權(quán)保障不脫離現(xiàn)階段的實(shí)際國(guó)情，這就必須考慮并盡可能做到國(guó)內(nèi)法和國(guó)際法的協(xié)調(diào)。制定人權(quán)保障法對(duì)此無(wú)疑是有利的。二是我國(guó)已經(jīng)在憲法中確認(rèn)了人權(quán)保障原則，這為制定人權(quán)保障法提供了根本的依據(jù)和基礎(chǔ)。三是制定人權(quán)保障法，在內(nèi)容上可以使憲法確認(rèn)和規(guī)定的公民基本權(quán)利明確化、具體化，并進(jìn)一步完善憲法的有關(guān)規(guī)定；可以確立有關(guān)人權(quán)或公民權(quán)利保障的制度和程序；可以直接協(xié)調(diào)不同的部門法律對(duì)人權(quán)的保障。因此，制定人權(quán)保障法對(duì)完善和健全我國(guó)人權(quán)保障的法制體系是必要的。

第三，設(shè)立專門的人權(quán)保障機(jī)構(gòu)。在憲政范圍內(nèi)，建立有權(quán)威的專門機(jī)構(gòu)，是人權(quán)保障制度化的重要標(biāo)志。就我國(guó)的情況看，目前涉及人權(quán)保障的機(jī)構(gòu)主要是三個(gè)方面：一是普通司法機(jī)關(guān)，主要適用具體法律；二是人大和政府的有關(guān)法制機(jī)構(gòu)，例如人大的法律委員會(huì)，具有專門機(jī)構(gòu)的性質(zhì)，但人權(quán)保障不是其工作重點(diǎn)；三是各級(jí)人大和政府的信訪辦，屬于接待性質(zhì)的辦公機(jī)構(gòu)，不具有權(quán)威性。顯然，我國(guó)人權(quán)保障機(jī)構(gòu)專門化程度較低。根據(jù)我國(guó)以人民代表大會(huì)為核心的憲政體制特點(diǎn)，筆者建議在人大常委會(huì)之下設(shè)立人權(quán)委員會(huì)，專門負(fù)責(zé)處理有關(guān)人權(quán)事務(wù)和人權(quán)保障問(wèn)題。在建立憲法委員會(huì)(全國(guó)人大)的前提下，則人權(quán)委員會(huì)可作為其中的一個(gè)專門機(jī)構(gòu)。

第四，加快建立保障公民權(quán)利的憲法訴訟制度。就憲法保障人權(quán)的有效性而言，憲法在整個(gè)人權(quán)法律保障中所起的基礎(chǔ)性和終極性作用需要通過(guò)其直接適用才能得以實(shí)現(xiàn)。這是目前我國(guó)憲法學(xué)界越來(lái)越強(qiáng)烈的呼聲。憲法有關(guān)人權(quán)保障條款的直接適用即司法化，其必要性在于：一是當(dāng)缺乏具體的適用法律時(shí)，援引憲法的有關(guān)規(guī)定就是保障公民權(quán)利的最后手段。二是就憲法的法律本性而言，憲法是法，而且是具有最高法律效力的國(guó)家根本法。在肯定憲法直接使用必要性的前提下，建立保障公民權(quán)利的憲法訴訟制度就成為必然。所以，建立保障公民權(quán)利的憲法訴訟制度是我國(guó)新階段加強(qiáng)人權(quán)保障，促進(jìn)公民權(quán)利更充分實(shí)現(xiàn)的重要制度途徑。

(三)保障公民權(quán)利不受侵犯

從理論上講，公民權(quán)利遭受侵害的主要威脅來(lái)自政府(在國(guó)家權(quán)力意義上理解)和社會(huì)組織尤其是具有權(quán)力性質(zhì)的組織①在我國(guó)目前的政治體制中，具有權(quán)力性質(zhì)的社會(huì)組織相當(dāng)普遍。。要保障公民權(quán)利不受侵犯，從根本上說(shuō)就要對(duì)權(quán)力進(jìn)行必要的限制和制約，使政府既能運(yùn)用權(quán)力進(jìn)行有效治理，同時(shí)權(quán)力的行使又不至于妨礙和侵害公民權(quán)利。從我國(guó)目前的實(shí)際情況來(lái)看，公民權(quán)利受到侵害的情況不少都與政府權(quán)力有關(guān)。一方面，公民權(quán)利常常遭受政府或國(guó)家權(quán)力“合法”的侵犯。在新階段我國(guó)已經(jīng)從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變?yōu)榘l(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的情況下，政府所擁有的巨大而廣泛的權(quán)力并沒(méi)有受到實(shí)質(zhì)性的削減和限制，這就使得政府和一些國(guó)家機(jī)關(guān)能夠憑借手中的“合法”權(quán)力，以發(fā)展經(jīng)濟(jì)或其他社會(huì)事業(yè)的“合法”名義，對(duì)公民根據(jù)憲法和法律規(guī)定應(yīng)當(dāng)享有的權(quán)利進(jìn)行侵犯。另一方面，也是更為嚴(yán)重的，由于缺乏有效的制約和監(jiān)督，權(quán)力常常被濫用而導(dǎo)致腐敗行為，從而產(chǎn)生對(duì)公民合法權(quán)利的直接和非法的侵害。我國(guó)目前現(xiàn)實(shí)生活中公民權(quán)利遭受侵害，很多情況的背后都包藏著權(quán)力腐敗的因素。權(quán)力不受制約和監(jiān)督會(huì)產(chǎn)生腐敗，進(jìn)而導(dǎo)致對(duì)公民合法權(quán)益的非法侵害。因此，在我國(guó)新階段，要真正有效地保障公民權(quán)利不受侵犯，就必須對(duì)國(guó)家和政府權(quán)力進(jìn)行必要的限制，并切實(shí)加強(qiáng)對(duì)權(quán)力的制約和監(jiān)督。

(四)構(gòu)建科學(xué)合理的對(duì)權(quán)力制約監(jiān)督體制的基本原則

構(gòu)建符合政治文明要求的、科學(xué)合理的對(duì)權(quán)力制約監(jiān)督的體制，應(yīng)當(dāng)遵循以下基本原則：

一是制約監(jiān)督的民主性原則。這一原則強(qiáng)調(diào)對(duì)公共權(quán)力實(shí)施制約和監(jiān)督的主體是人民，人民享有對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)及其公職人員的最高監(jiān)督權(quán)。就是馬克思所強(qiáng)調(diào)的“公職人員不但由普選產(chǎn)生，而且隨時(shí)可以撤換”的“真正民主”原則。這也是我國(guó)憲法關(guān)于“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民。”“全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)都由民主選舉產(chǎn)生，對(duì)人民負(fù)責(zé)，受人民監(jiān)督。”“國(guó)家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)都由人民代表大會(huì)產(chǎn)生，對(duì)它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督?！雹凇吨腥A人民共和國(guó)憲法》第二條、第三條。等規(guī)定中的所體現(xiàn)的人民主權(quán)原則。

二是共產(chǎn)黨也要接受監(jiān)督的原則?！肮伯a(chǎn)黨要接受監(jiān)督”這一原則是鄧小平明確提出的。黨的八大以后，鄧小平在1957年4月明確地提出了“共產(chǎn)黨要接受監(jiān)督”的主張。他說(shuō)：“黨要受監(jiān)督，黨員要受監(jiān)督，八大強(qiáng)調(diào)了這個(gè)問(wèn)題。……憲法上規(guī)定了黨的領(lǐng)導(dǎo)，黨要領(lǐng)導(dǎo)得好，就要不斷地克服主觀主義、官僚主義、宗派主義，就要受監(jiān)督，就要擴(kuò)大黨和國(guó)家的民主生活。如果我們不受監(jiān)督，不注意擴(kuò)大黨和國(guó)家的民主生活，就一定要脫離群眾，犯大錯(cuò)誤?！薄?1〕

三是監(jiān)督客體公開(kāi)性原則。監(jiān)督客體即被監(jiān)督的對(duì)象。監(jiān)督客體公開(kāi)性原則的含義是：依法在一定范圍內(nèi)將執(zhí)政黨和國(guó)家機(jī)關(guān)的政治事務(wù)和施政活動(dòng)公布于眾，使之置于廣大人民和全社會(huì)的關(guān)注之下。19世紀(jì)90年代初，當(dāng)恩格斯決定在德國(guó)社會(huì)民主黨的機(jī)關(guān)報(bào)上公布馬克思的《哥達(dá)綱領(lǐng)批判》以及給白拉克的信時(shí)，一些人擔(dān)心公布馬克思對(duì)德國(guó)黨的領(lǐng)導(dǎo)人的批評(píng)，會(huì)給敵人提供武器，對(duì)此，恩格斯指出：“哪里還有另外一個(gè)政黨敢于這樣做呢？”“這種無(wú)情的自我批評(píng)引起了敵人極大的驚愕，并使他們產(chǎn)生這樣一種感覺(jué)：一個(gè)能夠這樣做的黨該具有多么大的內(nèi)在力量?。　薄?2〕在事隔一百多年后的今天，重溫恩格斯的教誨，仍然使人強(qiáng)烈地感受到恩格斯此舉的重大現(xiàn)實(shí)意義。

四是權(quán)力的分立和制約性原則。這一原則要求，各種公共權(quán)力、權(quán)力機(jī)構(gòu)和權(quán)力持有者必須合理分工，并使相互之間能形成一定的制約和均衡關(guān)系。就是胡錦濤同志所明確指出的：“權(quán)力不受制約和監(jiān)督，必然導(dǎo)致濫用和腐敗?！薄?3〕因此，為了防止權(quán)力的濫用和腐敗，必須遵循權(quán)力的分立和制約性原則。

五是監(jiān)督主體的獨(dú)立性和特別性原則。這一原則要求監(jiān)督主體在依法行使監(jiān)督權(quán)時(shí)，不受其他任何機(jī)關(guān)、組織和個(gè)人的非法干涉，并擁有與監(jiān)督客體至少對(duì)等的權(quán)力，甚至賦予其特別的、只對(duì)賦予其制約監(jiān)督職權(quán)的最高一級(jí)組織直接負(fù)責(zé)的調(diào)查處理權(quán)。列寧在覺(jué)察到聯(lián)共(布)和蘇維埃政權(quán)的監(jiān)督體制存在監(jiān)督不力的問(wèn)題時(shí)，明確主張必須提高黨的監(jiān)察機(jī)關(guān)的威信和它的職權(quán)，強(qiáng)調(diào)監(jiān)察機(jī)關(guān)要有最大限度的獨(dú)立性。這說(shuō)明，制約監(jiān)督主體的獨(dú)立性和特別性原則也是列寧倡導(dǎo)的建立無(wú)產(chǎn)階級(jí)政黨內(nèi)部制約監(jiān)督體制的重要原則。

六是制約監(jiān)督手段強(qiáng)制性原則。這一原則要求，制約監(jiān)督行為要有權(quán)與法的強(qiáng)制力量作保證。這是因?yàn)椋涸趯?shí)際生活中，權(quán)力總是作為一種體現(xiàn)主體意志的強(qiáng)制力量而存在的，要使制約監(jiān)督取得預(yù)期的效果，就必須以同樣的強(qiáng)制力量與之相抗衡。強(qiáng)制力量可以備而不用，但決然不能沒(méi)有。一個(gè)普通黨員，一個(gè)普通公民，既沒(méi)有直接的黨紀(jì)執(zhí)行權(quán)，又沒(méi)有直接的國(guó)法執(zhí)行權(quán)，但他們的檢舉卻可以使一個(gè)身居高位的以權(quán)謀私者聞風(fēng)喪膽。這靠什么？這固然靠正義的力量；但如果他們背后沒(méi)有黨紀(jì)、國(guó)法為依托，沒(méi)有檢查機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)作靠山，這種正義在現(xiàn)實(shí)中對(duì)以權(quán)謀私、貪贓枉法、濫用職權(quán)者又能產(chǎn)生多大的震撼呢？

七是制約監(jiān)督的法治性原則。這一原則要求，無(wú)論是權(quán)力的設(shè)置與配置，還是對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約監(jiān)督和對(duì)權(quán)力運(yùn)行結(jié)果的矯正，都必須有嚴(yán)格的法律制度的規(guī)范。這些規(guī)范既包括實(shí)體法規(guī)也包括程序法規(guī)。并且在現(xiàn)實(shí)的政治運(yùn)作中，這些制度、法律、程序、規(guī)范都應(yīng)實(shí)實(shí)在在地起著作用。只有這樣，才不至于出現(xiàn)這些制度、法律、程序、規(guī)范“因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變”或“因領(lǐng)導(dǎo)人看法和注意力的改變而改變”的情況。①上述關(guān)于構(gòu)建科學(xué)合理的制約監(jiān)督體制的基本原則的論述，吸取了中共四川省委黨校王科教授的觀點(diǎn)。

〔1〕〔3〕〔6〕〔8〕〔9〕〔11〕〔16〕〔17〕〔19〕〔20〕〔23〕胡錦濤.堅(jiān)定不移沿著中國(guó)特色社會(huì)主義道路前進(jìn) 為全面建成小康社會(huì)而奮斗——在中國(guó)共產(chǎn)黨第十八次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告〔N〕.人民日?qǐng)?bào),2012-11-19.

〔2〕張恒山.中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)與執(zhí)政辨析〔J〕.中國(guó)社會(huì)科學(xué).2004,(1).

〔4〕〔5〕〔21〕鄧小平文選:第1卷〔M〕.人民出版社,1994.10,9,10-12,270,271.

〔7〕溫家寶.政府工作報(bào)告——2011年3月5日在第十一屆全國(guó)人民代表大會(huì)第四次會(huì)議上〔N〕.人民日?qǐng)?bào),2011-03-16.

〔10〕〔12〕中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定〔M〕.人民出版社,2004.14,12.

〔13〕〔14〕〔15〕孫中山全集:第9卷〔M〕.中華書(shū)局出版社,1986.321,319,331,350.

〔18〕胡錦濤.高舉中國(guó)特色社會(huì)主義偉大旗幟 為奪取全面建設(shè)小康社會(huì)新勝利而奮斗〔M〕.人民出版社,2007.17.

〔22〕馬克思恩格斯選集:第4卷〔M〕.人民出版社，1995.706.

中共四川省委黨校重大課題“當(dāng)代中國(guó)社會(huì)主義民主政治發(fā)展面臨的困境與出路”階段性成果

張星煒，中共四川省委黨?？粕绮拷淌?，碩士生導(dǎo)師，四川 成都 610072。

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1008-9187-(2013)01-0005-011

【責(zé)任編輯劉明】