□ 張 偉

（中共遼源市委黨校， 吉林 遼源 136200）

伴隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型逐漸步入深化時(shí)期，各種社會(huì)矛盾不斷顯現(xiàn)，各類社會(huì)沖突有所增多，現(xiàn)有的社會(huì)管理體制機(jī)制已經(jīng)很難有效應(yīng)對(duì)漸趨復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展形勢(shì)， 我國(guó)的民生建設(shè)和社會(huì)維穩(wěn)工作面臨著新的、更大的挑戰(zhàn)。當(dāng)務(wù)之急應(yīng)不斷推進(jìn)、加強(qiáng)和深化社會(huì)管理創(chuàng)新工作，建立健全中國(guó)特色法治主導(dǎo)型社會(huì)管理模式。對(duì)此，黨的十八大報(bào)告提出：“加快形成科學(xué)有效的社會(huì)管理體制，建立確保社會(huì)既充滿活力又和諧有序的體制機(jī)制，更加注重發(fā)揮法治在國(guó)家治理和社會(huì)管理中的重要作用”。［1］（p95－105）這就需要進(jìn)一步加快推進(jìn)中國(guó)特色法治型公民社會(huì)建設(shè)的進(jìn)程，以法治為主導(dǎo)，盡快形成與當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展形勢(shì)相適應(yīng)、 能夠有效地調(diào)整復(fù)雜利益關(guān)系的法治主導(dǎo)型社會(huì)管理模式，從而更好地維護(hù)社會(huì)公平、正義，促進(jìn)社會(huì)的和諧發(fā)展。

一、當(dāng)前我國(guó)推進(jìn)社會(huì)管理創(chuàng)新面臨的主要問(wèn)題

推進(jìn)社會(huì)管理創(chuàng)新工作是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，這一進(jìn)程必須與我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展形勢(shì)相協(xié)調(diào)、 相適應(yīng)。［2］當(dāng)前，我國(guó)推進(jìn)社會(huì)管理創(chuàng)新面臨的主要問(wèn)題包括：

第一，理念觀念落后。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展形勢(shì)的變化， 利益沖突和社會(huì)矛盾的表現(xiàn)形式也更加多元化與復(fù)雜化。 一些政府部門尤其是基層政府部門沒(méi)能充分認(rèn)識(shí)當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展領(lǐng)域當(dāng)中出現(xiàn)的新情況和新問(wèn)題，仍然習(xí)慣于“管控式”的社會(huì)管理模式，固執(zhí)于老舊套路，希望繼續(xù)依靠單一性的、行政化的方式來(lái)解決一系列的新發(fā)矛盾和棘手問(wèn)題。 由于始終缺少對(duì)法律手段、行政手段、經(jīng)濟(jì)手段、溝通手段以及協(xié)商手段的綜合性運(yùn)用， 加之對(duì)社會(huì)管理尤其是基層社會(huì)管理的新平臺(tái)和新載體的引進(jìn)及建設(shè)進(jìn)度相對(duì)滯后，致使我國(guó)各級(jí)政府部門尤其是基層政府部門的社會(huì)管理及綜合應(yīng)變能力愈發(fā)薄弱、乏力。這極大地制約了我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的穩(wěn)定、健康、可持續(xù)發(fā)展，其背后所反映的是我國(guó)各級(jí)政府部門在創(chuàng)新社會(huì)管理方面的保守、落后。即始終沒(méi)有樹立以人為本、法律至上、權(quán)力有限的理念，沒(méi)有真正樹立法治、公共利益和公共服務(wù)的現(xiàn)代觀念。

第二，主體定位模糊。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)各級(jí)政府部門尤其是基層政府部門深受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的 “大政府”、“全能政府”、“無(wú)限政府”等思想的左右及束縛，它們習(xí)慣于對(duì)公共事務(wù)“大包大攬式”的社會(huì)管理模式。各級(jí)政府部門一度成為解決一切社會(huì)問(wèn)題的終極主體，政府部門的社會(huì)管理職能被一再地夸大和異化，其錯(cuò)位、越位和缺位等情況較為突出，這就使得我國(guó)社會(huì)的綜合治理效果一直差強(qiáng)人意。在這種情況之下，各級(jí)政府部門不僅難以實(shí)施對(duì)社會(huì)的有效管理， 還極大地削弱了自身的社會(huì)管理職能。 既壓制了社會(huì)自身的巨大創(chuàng)造性，也難以提高社會(huì)自治能力。一些政府部門的職能定位模糊、職責(zé)不夠清晰，擔(dān)負(fù)了許多原本應(yīng)當(dāng)由各類社會(huì)組織、非政府組織承擔(dān)的職能和職責(zé)，由此造成了“種了別人的地，荒了自家的田”的尷尬局面。

第三，方式方法陳舊。與當(dāng)前我國(guó)社會(huì)管理面臨的新情況和新問(wèn)題相比， 我國(guó)各級(jí)政府部門尤其是基層政府部門的妥善應(yīng)對(duì)舉措明顯的不足和乏力， 其對(duì)社會(huì)管理的方式相對(duì)落后、方法簡(jiǎn)單陳舊。比如：以罰代管現(xiàn)象仍然比較嚴(yán)重、行政命令式管理方法依然存在。許多政府部門仍然習(xí)慣于“突擊式”、“運(yùn)動(dòng)式”、“拉網(wǎng)式”的社會(huì)管理方式，它們熱衷于各種名目、層次和范圍的專項(xiàng)治理及打擊行動(dòng)。 由于一直缺少社會(huì)管理的標(biāo)本之策和長(zhǎng)效之舉，致使“頭痛治頭，腳疼醫(yī)腳”的尷尬局面始終沒(méi)有從根本上得到改變。 已有的社會(huì)難題非但沒(méi)有得到解決， 還使得一些新問(wèn)題和新情況愈發(fā)地棘手。 另外， 各級(jí)政府部門的社會(huì)管理流程不夠透明，社會(huì)管理程序復(fù)雜繁瑣，社會(huì)管理方式陳舊落后，加之各級(jí)政府部門綜合運(yùn)用多種管理手段的意識(shí)淡漠， 進(jìn)一步加劇了當(dāng)前我國(guó)社會(huì)管理形勢(shì)的嚴(yán)峻和緊迫程度。這種各級(jí)政府部門對(duì)社會(huì)管理的方式、方法與當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展形勢(shì)的極不相襯性， 還進(jìn)一步放大了我國(guó)社會(huì)管理“流程長(zhǎng)、環(huán)節(jié)多、成本高、效果差”的尷尬現(xiàn)象。［3］

第四，體制機(jī)制不暢。目前，我國(guó)各級(jí)政府部門尤其是基層政府部門還沒(méi)有建立覆蓋整個(gè)社會(huì)管理范圍及層次的相互聯(lián)系、相互協(xié)調(diào)、相互支持、相互配套的體制機(jī)制。 雖然各級(jí)政府部門承擔(dān)了許多社會(huì)管理職能和職責(zé)，但由于它們彼此之間缺少長(zhǎng)效化、制度化的溝通及協(xié)作機(jī)制， 時(shí)至今日我國(guó)仍然沒(méi)有形成統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)作共管、全民參與的社會(huì)綜合治理格局。這就使得大量的“管不勝管”的社會(huì)管理難題一直得不到有效解決。值得注意的是，目前我國(guó)政府部門的組織架構(gòu)、人員配置、職能職責(zé)、技術(shù)水平、經(jīng)費(fèi)撥付等還不夠科學(xué)合理，職能交叉、權(quán)責(zé)脫節(jié)等情況依然存在。一些政府部門尤其是基層政府部門的行政效率不高而行政成本驚人、社會(huì)公信力不高而粗暴執(zhí)法頻仍，致使一些地方建立和諧的干群關(guān)系陷入被動(dòng)局面， 從而直接影響了社會(huì)管理的效果。另外，諸如社會(huì)保障機(jī)制、社情民意表達(dá)及反饋機(jī)制、社會(huì)輿情監(jiān)測(cè)及共享機(jī)制、突發(fā)性公共事件綜合治理機(jī)制等也急需進(jìn)一步建立健全，上述機(jī)制之間還需要進(jìn)行長(zhǎng)效化、常態(tài)化的協(xié)調(diào)。

二、中國(guó)特色法治主導(dǎo)型社會(huì)管理模式的理念轉(zhuǎn)向

當(dāng)前， 社會(huì)矛盾的不斷顯現(xiàn)給各級(jí)政府部門帶來(lái)了十分繁重的社會(huì)管理任務(wù)。 需盡快并全面樹立與現(xiàn)代法治精神相契合、 相統(tǒng)一的法治主導(dǎo)型社會(huì)管理理念，努力做到“依法管理，綜合施策”。［4］為此，必須強(qiáng)調(diào)“法治化”是創(chuàng)新社會(huì)管理的基本目標(biāo)追求和核心要義之一， 力爭(zhēng)形成法治建設(shè)與創(chuàng)新社會(huì)管理互為載體的良性格局， 從而不斷破解當(dāng)前我國(guó)社會(huì)管理當(dāng)中的一系列難點(diǎn)問(wèn)題。 這意味著各級(jí)政府部門必須切實(shí)轉(zhuǎn)變理念、觀念，即由傳統(tǒng)的行政導(dǎo)向型的管控式社會(huì)管理理念逐漸轉(zhuǎn)向現(xiàn)代的公共導(dǎo)向型的法治式社會(huì)管理理念。實(shí)際上，這一理念的轉(zhuǎn)變與黨的十五大以來(lái)所確立的依法治國(guó)基本方略相一致， 有助于加快推動(dòng)和更好地實(shí)現(xiàn)我國(guó)社會(huì)秩序的和諧化、民主化與法治化。

第一，真正樹立科學(xué)發(fā)展和以人為本的基本理念。全面貫徹和落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，就必須牢固樹立“科學(xué)發(fā)展是第一要?jiǎng)?wù)，社會(huì)和諧是第一責(zé)任”的基本理念。要以新型的社會(huì)和諧觀取代以往的社會(huì)穩(wěn)定觀， 以經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展觀取代此前的唯GDP發(fā)展觀。 與此同時(shí)，樹立“以人為本，和諧至上”的社會(huì)管理理念，以大多數(shù)公民的根本利益和真切意愿以及我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求為根本依歸， 不斷尋求破解新問(wèn)題和新矛盾的新思路及新方法。通過(guò)協(xié)商、溝通、交流等手段和途徑，更好地釋放社會(huì)矛盾，緩解社會(huì)壓力，由此形成新的社會(huì)平衡格局， 更好地促進(jìn)我國(guó)社會(huì)的和諧發(fā)展。

第二，實(shí)現(xiàn)由政府統(tǒng)管向與社會(huì)協(xié)同治理的轉(zhuǎn)變。時(shí)至今日，我國(guó)仍有不少政府部門深受“大政府”、“全能政府”、“無(wú)限政府”等思想的影響，它們習(xí)慣于將政府部門視作社會(huì)管理的唯一有效主體， 因此始終沒(méi)有真正地放棄“大包大攬式”的社會(huì)管理模式。這種落后思想致使應(yīng)當(dāng)由市場(chǎng)力量和社會(huì)力量解決的眾多問(wèn)題至今仍由各級(jí)政府部門來(lái)越位或錯(cuò)位承擔(dān)。 這種情況不僅無(wú)端地、極大地耗散了寶貴的人力、物力和財(cái)力，致使各級(jí)政府部門的行政管理開支和社會(huì)管理成本一直居高不下而行政效率始終裹足不前， 還使得我國(guó)的社會(huì)綜合治理效果深受其累而始終難有新的、 更大的突破，很多社會(huì)矛盾“被集中”和回卷到各級(jí)政府部門。為此， 各級(jí)政府部門必須從不必要的和不相關(guān)的社會(huì)管理領(lǐng)域退出， 鼓勵(lì)廣大公民積極參與到社會(huì)管理過(guò)程當(dāng)中。與此同時(shí)，不斷地發(fā)揮各類社會(huì)組織的獨(dú)特功能和巨大作用，以實(shí)現(xiàn)我國(guó)社會(huì)綜合治理效果新的、更大的突破。在這一過(guò)程當(dāng)中，各級(jí)政府部門必須始終做到依法管理， 不斷強(qiáng)化政府權(quán)威必須依靠法律權(quán)威來(lái)樹立的基本理念，［5］致力于打造有限政府和服務(wù)型政府，從而形成“有效政府，有序社會(huì)”的政府與社會(huì)相協(xié)同、共治理的良好格局。

第三，注重發(fā)揮法治化社會(huì)管理方式的巨大作用。我國(guó)各級(jí)政府部門尤其是基層政府部門慣于采用行政主導(dǎo)型社會(huì)管理模式， 其過(guò)分強(qiáng)調(diào)單一性的行政干預(yù)的巨大作用。主要是依靠政府部門來(lái)制定、頒布、實(shí)施相關(guān)政策和指令的方式、方法，由此實(shí)現(xiàn)國(guó)家政權(quán)對(duì)社會(huì)力量的組織、統(tǒng)領(lǐng)和管制。伴隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型步伐的不斷加快， 行政主導(dǎo)型社會(huì)管理模式的諸多弊端不斷顯現(xiàn)，由此對(duì)采取組織化、法治化的社會(huì)管理方式的呼聲不斷高漲。［6］即以更加組織化的公民生活狀態(tài)完成對(duì)大量的、分散化的社會(huì)力量的有效整合，從而使更多的社會(huì)組織發(fā)揮出巨大的社會(huì)管理功能。為此，要不斷鼓勵(lì)和推動(dòng)公民之間、公民與社會(huì)組織之間、公民與政府部門之間更多地運(yùn)用制度化、 組織化和法治化的方式展開對(duì)話、交流與協(xié)商，以制度化和法治化的方式敦促各級(jí)政府部門尤其是基層政府部門更加關(guān)注公共利益訴求和公共權(quán)力運(yùn)作，同時(shí)，進(jìn)一步建立健全社會(huì)利益博弈機(jī)制，不斷夯實(shí)我國(guó)社會(huì)秩序的和諧化、民主化和法治化的制度基石。

三、 構(gòu)建中國(guó)特色法治主導(dǎo)型社會(huì)管理模式的路徑選擇

黨的十八大報(bào)告明確提出：“必須從維護(hù)廣大人民根本利益的高度，加快形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)管理體制，加快形成政府主導(dǎo)、覆蓋城鄉(xiāng)、可持續(xù)的基本公共服務(wù)體系，加快形成政社分開、權(quán)責(zé)明確、依法自治的現(xiàn)代社會(huì)組織體制，加快形成源頭治理、動(dòng)態(tài)管理、應(yīng)急處置相結(jié)合的社會(huì)管理機(jī)制?！保?］（p125－133）為此， 必須切實(shí)按照形成“有效政府，有序社會(huì)”的政府與社會(huì)相協(xié)同、共治理的良好格局的要求與原則， 不斷建立健全與我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展形勢(shì)相適應(yīng)、相協(xié)調(diào)的制度化、組織化和法治化的社會(huì)利益均衡機(jī)制及社會(huì)利益博弈機(jī)制。與此同時(shí)，不斷擴(kuò)大我國(guó)公民有序的政治參與的范圍， 促進(jìn)并最終實(shí)現(xiàn)公民之間、公民與社會(huì)組織之間、公民與政府部門之間的良性互動(dòng)局面。

第一，加快法治政府建設(shè)進(jìn)程，營(yíng)造寬松良好的社會(huì)發(fā)展環(huán)境。“有限有為、廉潔透明、誠(chéng)信負(fù)責(zé)、高效便民” 是對(duì)法治政府的本質(zhì)性概括和根本要求。［8］現(xiàn)階段，我國(guó)推進(jìn)、加強(qiáng)和深化社會(huì)管理創(chuàng)新工作，必須與建設(shè)法治政府進(jìn)程緊密地結(jié)合起來(lái)。 這就要求各級(jí)政府部門必須在法律和法治的框架之下， 按照建設(shè)法治政府的根本要求，不斷地推進(jìn)、加強(qiáng)和深化社會(huì)管理創(chuàng)新工作，進(jìn)而不斷地實(shí)現(xiàn)我國(guó)社會(huì)建設(shè)領(lǐng)域新的、更大的突破。一方面，加快還權(quán)于市場(chǎng)的步伐，真正實(shí)現(xiàn)主要由市場(chǎng)機(jī)制來(lái)完成對(duì)社會(huì)資源配置的任務(wù)這一目標(biāo)。尤其是在土地征收、房屋拆遷等領(lǐng)域，必須加快全面實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化運(yùn)作的步伐。與此同時(shí)，杜絕假借各種公共利益的名義與民爭(zhēng)利、侵奪民益的不法情況，從而避免產(chǎn)生新的和不必要的社會(huì)矛盾。另一方面，加快公益性行政事業(yè)單位從各級(jí)政府部門當(dāng)中真正剝離的步伐。 各級(jí)政府部門對(duì)附屬的行政事業(yè)單位的管理權(quán)責(zé)應(yīng)當(dāng)被依法限定為制定政策、明確規(guī)劃、提供標(biāo)準(zhǔn)以及實(shí)施監(jiān)督。與此同時(shí)，成立新的、更加專業(yè)化的社會(huì)組織來(lái)承擔(dān)和完成各類公共服務(wù)職能， 以更加多樣化的方式鼓勵(lì)和吸納更多的行為主體參與到公共服務(wù)的供給過(guò)程當(dāng)中，進(jìn)一步推動(dòng)我國(guó)公共服務(wù)的社會(huì)化進(jìn)程。

第二，不斷完善有關(guān)社會(huì)組織的法律法規(guī)體系，促進(jìn)其實(shí)現(xiàn)規(guī)范發(fā)展。 各類社會(huì)組織的創(chuàng)立及其實(shí)際運(yùn)行，必須嚴(yán)格依照并最終實(shí)現(xiàn)法治化管理。這既是我國(guó)公民實(shí)現(xiàn)有序的政治參與的重要路途之一和根本性的制度保障， 也是進(jìn)一步促進(jìn)我國(guó)各類社會(huì)組織健康可持續(xù)發(fā)展的重要手段。 各類社會(huì)組織在法治的框架之下運(yùn)行和活動(dòng)， 意味著它們可以依法切實(shí)維護(hù)自身的權(quán)利和權(quán)益，有助于形成各類社會(huì)組織之間、社會(huì)組織與政府部門之間的新型的博弈關(guān)系。為此，必須從不斷完善法律法規(guī)體系的角度， 進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)各類社會(huì)組織的規(guī)范化發(fā)展。［9］依法進(jìn)一步明確和規(guī)范各類社會(huì)組織的地位性質(zhì)、組織框架、內(nèi)部體制、管理機(jī)制、資金來(lái)源、人員組成、權(quán)利義務(wù)以及關(guān)系屬性等，從而讓各類社會(huì)組織得以在法治化的社會(huì)環(huán)境中不斷地發(fā)展和成熟，并使其充分發(fā)揮新的、更大的作用和優(yōu)勢(shì)。這樣，一方面， 有助于各類社會(huì)組織真正成長(zhǎng)為與政府部門和市場(chǎng)力量并駕齊驅(qū)的“第三極力量”；另一方面，對(duì)中國(guó)特色社會(huì)管理體制機(jī)制、 社會(huì)組織體制機(jī)制以及社會(huì)利益博弈平衡機(jī)制的建立健全也大有裨益。

第三，發(fā)揮政法部門的職能作用，夯實(shí)社會(huì)管理創(chuàng)新的法治基石。扎實(shí)推進(jìn)、加強(qiáng)和深化社會(huì)管理創(chuàng)新工作，必須借助和不斷發(fā)揮各級(jí)政法部門的職能作用。一方面， 要進(jìn)一步建立健全維護(hù)我國(guó)社會(huì)秩序公平正義的司法體制機(jī)制。通過(guò)各級(jí)政法部門公正、依法地履行各項(xiàng)司法職能，發(fā)揮其引領(lǐng)、規(guī)范、促動(dòng)和監(jiān)督的作用，從而為現(xiàn)階段我國(guó)社會(huì)管理創(chuàng)新工作進(jìn)一步夯實(shí)法治化的制度基石。另一方面，從源頭性、根本性、基礎(chǔ)性的社會(huì)管理難點(diǎn)、難題入手實(shí)施重點(diǎn)突破。針對(duì)長(zhǎng)期以來(lái)嚴(yán)重困擾我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康可持續(xù)發(fā)展的數(shù)量龐大的流動(dòng)人口的就業(yè)難、居住難、就醫(yī)難、子女就學(xué)難等一系列棘手問(wèn)題，從戶籍管理制度改革入手，實(shí)施重點(diǎn)突破，加快形成“以證管人、以房管人、以業(yè)管人”的新型戶籍管理模式。［10］針對(duì)刑滿釋放解除勞教人員、社會(huì)閑散青少年、吸毒人員等特殊群體，積極發(fā)揮各類社會(huì)組織的能動(dòng)性作用，多措并舉、合力共進(jìn)，主要從“幫教式”管理入手并實(shí)施重點(diǎn)突破。針對(duì)我國(guó)各地方長(zhǎng)期、普遍存在的城中村、 城鄉(xiāng)結(jié)合部等地區(qū)的綜合社會(huì)治理效果相對(duì)較差的現(xiàn)實(shí)情況，要切實(shí)貫徹和實(shí)施“整治先行、服務(wù)到位、管理落實(shí)”的基本原則，努力使上述地區(qū)盡快轉(zhuǎn)變成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的新的穩(wěn)定極和增長(zhǎng)極。

第四， 努力實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理過(guò)程中的公眾參與的制度化轉(zhuǎn)向。雖然我國(guó)《憲法》及法律明確規(guī)定公民享有充分的政治權(quán)利和政治自由，但在基本內(nèi)容、方式方法等方面還缺乏明確規(guī)定，需要盡快地完善和健全。這有助于盡快形成我國(guó)公眾依法有序、常態(tài)化、制度化和規(guī)范化的政治參與格局。一方面，應(yīng)加快各級(jí)立法及重大行政決策事務(wù)公眾參與機(jī)制改革進(jìn)程。 一切與公共利益密切相關(guān)的立法及重大行政決策事務(wù)都必須舉行聽(tīng)證會(huì)、協(xié)商會(huì)和辯論會(huì)，從而使我國(guó)法律制度的立、改、廢能夠更加直接地反映和吸納廣大公眾的意見(jiàn)及建議， 這也有助于在重大行政決策事務(wù)上真正地實(shí)現(xiàn)民主化決策、科學(xué)化決策和公開化決策。另一方面，不斷建立健全我國(guó)公民的控告制度、申訴制度、檢舉制度、信訪制度、監(jiān)督制度、批評(píng)制度以及建議制度等，［11］不斷夯實(shí)我國(guó)公眾實(shí)現(xiàn)有序的政治參與和社會(huì)參與的各項(xiàng)法律制度。實(shí)現(xiàn)我國(guó)公民參與政府決策及行政行為、向立法機(jī)關(guān)提出意見(jiàn)和建議的常態(tài)化、 制度化和法制化的現(xiàn)代轉(zhuǎn)向，從而真正發(fā)揮公眾參與的巨大效用。

［1］辛鳴.十八大后黨政干部關(guān)注的重大理論與現(xiàn)實(shí)問(wèn)題解讀［M］.中共中央黨校出版社，2012.

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