整體性治理的對比研究

項(xiàng)紹禹　項(xiàng)紹娟

摘 要：整體性治理理論是治理時(shí)代一個(gè)極為重要的理論，其產(chǎn)生源自于對新公共管理運(yùn)動造成的碎片化問題的解決，作為公共管理學(xué)的前沿理論，在其使用過程中存在著與其他同時(shí)代前沿理論的混淆狀況，將整體性治理與其他易混淆的同時(shí)代前沿理論進(jìn)行對比，從而明晰整體性治理的理論內(nèi)涵。

關(guān)鍵詞：整體性治理；協(xié)同治理；網(wǎng)絡(luò)治理；概念比較

中圖分類號：D63 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1002-2589（2013）32-0027-02

自新公共管理運(yùn)動的終結(jié)之后，公共行政理論進(jìn)入百花齊放的治理時(shí)代，治理時(shí)代可以作為新公共管理之后公共行政理論的一個(gè)概括性總結(jié)，整體性治理作為其中比較具有代表性的理論，在兼收并蓄的基礎(chǔ)上形成了自己獨(dú)有的理論內(nèi)涵，因而整體性治理與其他理論既有區(qū)別又有不同，這也使得國內(nèi)學(xué)界在整體性治理的翻譯過程中對于整體性治理的內(nèi)涵描述各有不同，對于整體性治理與其他治理時(shí)代理論關(guān)系的描述也不盡一致?；诶碚撘?guī)范性的思考以及為了使人們更準(zhǔn)確直觀地了解整體性治理并將其較好地運(yùn)用于實(shí)踐，本文將對整體性治理與其他一些治理時(shí)代的理論進(jìn)行對比分析。

一、整體性治理與整體性政府

學(xué)界一般將整體性治理和整體性政府作為一體兩面的同一個(gè)詞加以論述，這種論述從理論的宏觀理解來看是可行的，但具體比較而言，二者之間還是存在著一些比較細(xì)微的差別。整體性治理英文名為“Holistic governance”，整體性政府英文名為“Holistic government”，兩個(gè)詞的不同之處在于后綴上，“governance”意思是“The governance of a country is the way in which it is governed”，也即（國家的）統(tǒng)治方式、管理方法；“government”的“The government of a country is the group of people who are responsible for governing it”以及“Government consists of the activities，methods，and principles involved in governing a country or other political unit”，也即政府、內(nèi)閣或者（國家等的）治理、管理、執(zhí)政。也就是說“governance”更關(guān)注于方法層面上，而“government”更關(guān)注于政府本身的規(guī)范性活動以及組織本身。從?？怂拐w性治理的三本著作的梳理可以發(fā)現(xiàn)，?？怂拐w性治理從關(guān)于政府本身的組織構(gòu)建（提出了未來政府組織的四種組織形態(tài)）以及政府組織間的合作轉(zhuǎn)向從三個(gè)不同層面對整體性治理的四個(gè)關(guān)鍵的活動（政策、管制、服務(wù)提供和監(jiān)督）進(jìn)行論述。因此，基于以上英文釋義以及?？怂沟睦碚?，筆者認(rèn)為：整體性治理與整體性政府存在著真包含關(guān)系，及后者是前者的一部分，即整體性政府∈整體性治理，因而，整體性政府可以看作是整體性治理，兩者的區(qū)別在于整體性治理不再以政府作為唯一的主體。除此之外，在澳大利亞等其他國家的實(shí)踐中，其所提倡的觀點(diǎn)與整體性政府趨同，因而國內(nèi)學(xué)界翻譯中也將其等同于希克斯所提出的“Holistic government”，其代表性的其他英文名稱有“Whole of government”以及“The Connecting Government”。

二、整體性治理與協(xié)同治理

整體性治理與協(xié)同治理由于其本身在理念上很多相似性，因而對于整體性治理和協(xié)同治理的使用也較為混亂。絕大部分學(xué)者將英文“Joined up Government”翻譯為協(xié)同政府，有的學(xué)者則是將英文“Jointed up Government”或者“Joint up Government”翻譯為協(xié)同政府，還有一部分學(xué)者對于協(xié)同政府的概念不是源自于英文文獻(xiàn)，而是自中文翻譯過來的，比較具有代表性的有“Collaborative Government”以及“Synergetic Government”。以上的各種英文表達(dá)可以分為兩種，第一種是認(rèn)為協(xié)同政府來源于國外并在國外得到實(shí)踐，只是在英文的翻譯表述上各有不同，這包括了前面三種翻譯，①同時(shí)國內(nèi)部分學(xué)者基于希克斯整體性治理是在對英國“Joined up Government”的實(shí)踐總結(jié)之中得出的這一理論背景，認(rèn)為整體性政府與協(xié)同政府是同一個(gè)概念。而第二種則是認(rèn)為協(xié)同政府理論是國內(nèi)結(jié)合協(xié)同理論思想而產(chǎn)生的一種本土化的產(chǎn)物。雖然后面一種分類是在前面所提的理論基礎(chǔ)上有著一定意義上發(fā)展，對于理論有一定的誕生，但其上更多的是一種漢語語境下的字面意義的不同?；谝陨峡紤]，本文所選取的協(xié)同治理的相關(guān)理論也是基于“Jointed up Government”或者“Joint up Government”二者得出的，也即是以英國為代表的政府的實(shí)踐。

對于整體性治理與協(xié)同治理的區(qū)別，?？怂雇ㄟ^目標(biāo)與手段之間的關(guān)系對兩者進(jìn)行了區(qū)分，認(rèn)為整體性政府是目標(biāo)和手段相互增強(qiáng)，而協(xié)同型政府的目標(biāo)和組織關(guān)系不沖突亦不相互增強(qiáng)，協(xié)同型政府（ joined-up）問的問題是“我們能夠一起做什么？”而整體性政府問的問題則是“需要誰參與，并在什么基礎(chǔ)上來取得我們在這里真正想取得的東西?！?/p>

綜上，筆者認(rèn)為整體性治理是對于協(xié)同治理的深化和發(fā)展，整體性治理與協(xié)同治理兩者都追求在治理過程中的參與主體之間的協(xié)調(diào)與合作，這是兩者的共性，也是易于將整體性治理和協(xié)同治理混淆的原因。但協(xié)同治理參與主體在治理過程中自發(fā)性和自組織性更強(qiáng)，也即協(xié)同治理具有很強(qiáng)的內(nèi)生性，而相比之下整體性治理的外生性更強(qiáng)一些，其更多的是依靠的整合之后的協(xié)調(diào)機(jī)制或者組織去推動；而且整體性治理相比協(xié)同治理而言，其在治理過程中的治理結(jié)構(gòu)更趨于穩(wěn)定性和常態(tài)化，并且在治理活動過程中更加有序。同時(shí)相比于協(xié)同治理，整體性治理的問責(zé)困境相對較小一些。

三、整體性治理與網(wǎng)絡(luò)治理

信息技術(shù)的發(fā)展極大地推進(jìn)了公共行政理論的發(fā)展，其獨(dú)有的技術(shù)特點(diǎn)使得一些理論在現(xiàn)實(shí)中的操作成為可能，其最大的貢獻(xiàn)就是網(wǎng)絡(luò)化組織結(jié)構(gòu)的誕生以及管理扁平化的組織理念。網(wǎng)絡(luò)治理以信息技術(shù)的發(fā)展為其核心理念而發(fā)展起來，最早由斯蒂芬·戈德史密斯以及威廉·D.埃格斯在《網(wǎng)絡(luò)化治理》一書中提出，網(wǎng)絡(luò)治理和整體性治理皆受益于信息技術(shù)的時(shí)代大背景以及跨部門合作扁平化治理結(jié)構(gòu)的影響，兩者組織結(jié)構(gòu)都趨向于“網(wǎng)”狀結(jié)構(gòu)，注重縱向和橫向的協(xié)調(diào)的同時(shí)強(qiáng)調(diào)公私合作。①兩者雖然在組織結(jié)構(gòu)上具有某種相似性，但存在著一定的差異，雖然整體性治理的組織結(jié)構(gòu)中有著網(wǎng)絡(luò)化組織的某些特征，但與此同時(shí)，整體性治理更強(qiáng)調(diào)組織的整合，也即是對于網(wǎng)絡(luò)化組織不僅要從橫向去協(xié)調(diào)，還要從縱向去整合，帶有一定意義上的網(wǎng)絡(luò)化組織基礎(chǔ)上的等級制的特征，并且其縱向意義更強(qiáng)于橫向意義。同時(shí)，整體性治理從其實(shí)踐基礎(chǔ)（英澳等國）來看，其所解決的還有中央政府的一個(gè)“空心化”問題，結(jié)合整體性治理的相關(guān)思想，整體性治理在組織邏輯上，更多的是偏向于在強(qiáng)調(diào)公私合作的基礎(chǔ)上對于等級制的強(qiáng)調(diào)，促使政府在治理上的主體的回歸；而網(wǎng)絡(luò)治理則更多的是強(qiáng)調(diào)在政府越來越依賴于其他部門實(shí)現(xiàn)其公共職能的今天，如何為一個(gè)扁平化的政府構(gòu)建一個(gè)合適的管理模式，也即是說，網(wǎng)絡(luò)治理的討論基礎(chǔ)即是政府等級制已經(jīng)趨于解體，與網(wǎng)絡(luò)化組織成為時(shí)代潮流一樣，政府也已經(jīng)成為扁平化的政府，因而，在斯蒂芬書中提到，網(wǎng)絡(luò)化治理所要應(yīng)對的兩個(gè)挑戰(zhàn)一是在保有網(wǎng)絡(luò)治理創(chuàng)造的公共價(jià)值的同時(shí)，更多的保證“大眾公共目標(biāo)不會受到踐踏，保證私人的參與是適當(dāng)?shù)摹?。二是不要嘗試用一種傳統(tǒng)的等級控制去管理一個(gè)扁平化的政府。

因而，整體性治理與網(wǎng)絡(luò)治理雖然都主動橫向和縱向的整合，都一定程度依賴于“網(wǎng)”狀組織，但兩者并不是同一概念。兩者除了各自的理論基礎(chǔ)不一樣之外，其最大的不同在于整體性治理更加強(qiáng)調(diào)協(xié)調(diào)基礎(chǔ)上政府的回歸，更加注重整合，更多地以政府作為其治理的主體；而網(wǎng)絡(luò)治理則是基于扁平化政府的考慮，注重治理的多主體參與，更多的是希冀政府在扁平化政府的前提下思考如何構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)以適應(yīng)公私界限已經(jīng)很模糊的治理現(xiàn)狀。也即是說整體性治理側(cè)重的是政府為主的整體，而網(wǎng)絡(luò)治理強(qiáng)調(diào)的則是政府以及其他社會部門在內(nèi)部分之間的合作。同時(shí)需要指出的是，兩者的差別并不如想象中那么大，相反，作為治理時(shí)代比較具有代表性的兩種理論，兩者在回應(yīng)公民需求這一點(diǎn)上具有共通性，只是在實(shí)現(xiàn)方式上存在一些差異。

四、總結(jié)

整體性治理作為20世紀(jì)90年代興起的一種公共行政理論，其與同時(shí)代的其他理論存在著相互促進(jìn)相互借鑒，特別是在利用信息化時(shí)代的相關(guān)技術(shù)方面，各理論在實(shí)際操作上基本上都達(dá)成了利用共識。治理時(shí)代的各種公共行政理論，雖然存在著理論上的差別，但就其實(shí)際目標(biāo)而言，都是探討政府如何在多變的時(shí)代環(huán)境下應(yīng)對政府在治理過程中的問題，以期實(shí)現(xiàn)政府善治的目標(biāo)以及自民主政府建立以來的政府公利價(jià)值，因而，我們在現(xiàn)實(shí)實(shí)踐中，應(yīng)更多地考慮如何揚(yáng)長避短。而相比于網(wǎng)絡(luò)治理，基于中國目前的實(shí)際情況，政府探討更多的是如何去整合自身的“碎片化”困境以實(shí)現(xiàn)為人民服務(wù)的執(zhí)政目標(biāo)，當(dāng)然這并不是對于其他理論的否定，而是同一時(shí)期在不同的目標(biāo)之間選擇的權(quán)重問題。

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（責(zé)任編輯：田 苗）