失地農(nóng)民就業(yè)保障制度研究

譚雅穎

摘 要：近年來，隨著我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程的快速推進，一些農(nóng)民失去土地進入城鎮(zhèn)社區(qū)，成為城鎮(zhèn)居民。然而，失地農(nóng)民雖然在形式上順利轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民，但是在實際就業(yè)上則存在諸多困難。就目前來說，解決失地農(nóng)民的就業(yè)保障制度已經(jīng)成為一些政府部門工作的重點，也是難點。途徑如下：提高失地農(nóng)民的職業(yè)素質(zhì)與技能；完善失地農(nóng)民的就業(yè)權(quán)益保護制度；鼓勵自主創(chuàng)業(yè)；完善失業(yè)保險和救助制度；消除制約就業(yè)的排斥因素。

關(guān)鍵詞：失地農(nóng)民；就業(yè)保障；改革

中圖分類號：C91 文獻標(biāo)志碼：A 文章編號：1002-2589（2013）32-0079-02

一、失地農(nóng)民就業(yè)問題現(xiàn)狀

“誰征地、誰安置”的就業(yè)安置模式一度實現(xiàn)了失地農(nóng)民的就業(yè)，但是由于文化素質(zhì)、職業(yè)素養(yǎng)、個人能力等方面的原因，多數(shù)失地農(nóng)民逐漸處于離崗失業(yè)狀態(tài)。就目前來說，失地農(nóng)民的就業(yè)率低、收入下降等問題已經(jīng)成為一些政府部門工作的重點，也是難點。

整體而言，失地農(nóng)民就業(yè)率普遍偏低。其中男性失地農(nóng)民的待業(yè)、失業(yè)的情況比女性更嚴(yán)重，因為女性更容易在一些技術(shù)要求不高、工資待遇起薪低的服務(wù)行業(yè)選擇就業(yè)。根據(jù)2005年中國就業(yè)報告的數(shù)據(jù)顯示：無論是東部沿海經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，還是中西部經(jīng)濟欠發(fā)達的地區(qū)，失地農(nóng)民失業(yè)率均高達50%以上。相對而言，經(jīng)濟較為發(fā)達的沿海地區(qū)，失地農(nóng)民的就業(yè)機會相對多一些，就業(yè)率也相對較高。但也有例外情況，即當(dāng)失地農(nóng)民能夠通過其他渠道獲得雖然不高但穩(wěn)定的經(jīng)濟收入時，譬如通過分紅、股份合作、政府救濟等，則會影響失地農(nóng)民對于就業(yè)崗位的選擇心態(tài)，部分失地農(nóng)民由于就業(yè)期望過高而選擇待業(yè)，從而造成某些經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的就業(yè)率反而更低的情形。

失去土地導(dǎo)致農(nóng)民的收入渠道改變，收入普遍下降。一直以來，農(nóng)民家庭收入的主要來源是經(jīng)營土地所獲取的收益，擁有耕地的使用權(quán)是農(nóng)民能夠獲取穩(wěn)定收益來源的基本保障。盡管改革開放由務(wù)工所帶來的經(jīng)濟收入在許多農(nóng)民的家庭中逐漸增加，土地的經(jīng)濟收益功能有所弱化。但是，從農(nóng)民失去土地后的收入來看，雖然在征地過程中獲得了一次性的經(jīng)濟補償，較之以前其收入階段性有所增加。但從長遠收益來看，失去了土地意味著農(nóng)民家庭喪失了主要經(jīng)濟來源和基本保障，從而導(dǎo)致失地農(nóng)民與城市居民收入差距逐漸拉大，呈現(xiàn)出明顯的下降趨勢。

二、失地農(nóng)民就業(yè)問題的制度成因分析

城鄉(xiāng)分離的“二元制”社會結(jié)構(gòu)是造成失地農(nóng)民就業(yè)難的根本原因。首先，由于征地制度是城鄉(xiāng)分離的二元制度的衍生產(chǎn)物，因而地方政府在制定征地補償制度時沒有完全考慮到土地對農(nóng)民的綜合功能與經(jīng)濟價值，不僅給失地農(nóng)民帶來就業(yè)方面的壓力，也給政府城鎮(zhèn)化的后續(xù)工作和就業(yè)保障的資金運行帶來極大的困難。其次，從后續(xù)的制度供給上看，失地農(nóng)民沒有獲得足夠的融入城市的制度支援，城鎮(zhèn)居民的醫(yī)療保險制度、住房公積金制度和養(yǎng)老保險制度往往難以覆蓋失地農(nóng)民。尤其重要的是，最為關(guān)鍵的就業(yè)促進與保障制度亦未能有效地向失地農(nóng)民覆蓋，相關(guān)的就業(yè)保障法律制度的構(gòu)建明顯滯后。

失地農(nóng)民就業(yè)遭受制度排斥，缺乏有效的保障。由于城鄉(xiāng)二元制的排斥性長期存在，使得失地農(nóng)民在生活條件、就業(yè)、醫(yī)療等諸多方面處于了弱勢境地，完全被排斥在城市社會保障體制之外。在就業(yè)保障方面，一是就業(yè)的促進與服務(wù)機制缺失，失地農(nóng)民通往城市的就業(yè)崗位缺乏有序的引導(dǎo)；二是就業(yè)權(quán)益缺乏保護，很多正當(dāng)權(quán)益在就業(yè)中得不到保障，常常處于弱勢地位，遭受不公平的對待；三是失業(yè)保障缺位，眾多的失地農(nóng)民并沒有被納入失業(yè)保險體系中。

失地農(nóng)民就業(yè)遭受經(jīng)濟排斥。經(jīng)濟層面的社會排斥是指失地農(nóng)民與城市居民在獲取勞動生活資料過程中所遭受的不公正待遇。首先，長期實施的二元戶籍制度將城市勞動力市場人為的分割為正式市場和非正式市場，導(dǎo)致嚴(yán)重的就業(yè)歧視，失地農(nóng)民被排斥在他們所生活的城市之外。其次，正是由于勞動力市場的高度分割，導(dǎo)致用人單位嚴(yán)重的侵害失地農(nóng)民應(yīng)該享有的基本權(quán)利，例如勞動報酬權(quán)、休息休假權(quán)、社會保險和社會享受權(quán)等，屢屢出現(xiàn)同工不同酬等侵權(quán)違法現(xiàn)象。

三、改革和完善失地農(nóng)民就業(yè)保障制度的措施和途徑

城市化應(yīng)當(dāng)實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟，有利于農(nóng)民富裕，而不是造成大批農(nóng)民失地失業(yè)；城市化應(yīng)當(dāng)拉動經(jīng)濟增長，有利于縮小城鄉(xiāng)差距，而不是擴大社會不公。理論上，城市化是通過城市的集聚效應(yīng)來吸引外來人口流入，從而在經(jīng)濟學(xué)角度上形成規(guī)模經(jīng)濟，從人口學(xué)的角度上提高城市化率。但是，由于我國城市化屬于政府主導(dǎo)型，因而在制度設(shè)計上應(yīng)當(dāng)采取政府主導(dǎo)，綜合考慮前期征地補償制度的改進、就業(yè)服務(wù)、就業(yè)保護和就業(yè)保險制度建設(shè)等多個方面推進當(dāng)前的失地農(nóng)民就業(yè)制度改革。

提高失地農(nóng)民的職業(yè)素質(zhì)與技能。農(nóng)民從最初的教育資源享有上就處于弱勢，因而文化素質(zhì)不高、學(xué)習(xí)能力較弱。因此，要有針對性、有計劃、有步驟的制定和開展適合失地農(nóng)民特點的職業(yè)培訓(xùn)計劃。在培訓(xùn)內(nèi)容上，要緊貼當(dāng)?shù)仄髽I(yè)的用工實際，重點從實用勞動技能入手，實現(xiàn)多工種培訓(xùn)，增加失地農(nóng)民的就業(yè)競爭力。在培訓(xùn)方式和渠道上，要勇于改變目前政府為主體的培訓(xùn)體系，積極鼓勵企業(yè)和民辦教育參與培訓(xùn)，同時充分發(fā)揮大專院校、職業(yè)教育、技工學(xué)校和各職能部門的培訓(xùn)能力，實現(xiàn)多渠道、多形式的農(nóng)村勞動力就業(yè)培訓(xùn)。在培訓(xùn)年齡和時間上，要多層次兼顧不同年齡人群，盡量不要影響失地農(nóng)民的正常生活工作，最大限度的方便農(nóng)民培訓(xùn)。在培訓(xùn)的同時，還要重視失地農(nóng)民在身份上發(fā)生轉(zhuǎn)變過程中進行一定的心理輔導(dǎo)，幫助他們實現(xiàn)順利過度。

完善失地農(nóng)民就業(yè)的權(quán)益保護制度。具體來說，主要包括三個方面的內(nèi)容。一是要打破城鄉(xiāng)二元勞動力市場的分割，確立城鄉(xiāng)勞動者勞動權(quán)平等；二是應(yīng)明確用工單位責(zé)任，提高用工單位與失地農(nóng)民的勞動合同履行率；三是要落實失地農(nóng)民的職業(yè)安全權(quán)益，督促用工單位嚴(yán)格執(zhí)行工傷保險、醫(yī)療保險和最低工資保護等基本法律法規(guī)。

增加適合失地農(nóng)民的就業(yè)崗位，鼓勵自主創(chuàng)業(yè)。大城市周邊的小城鎮(zhèn)往往是大量失地農(nóng)民聚集的地方，大力發(fā)展一些勞動密集型產(chǎn)業(yè)，既可以促進城鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展，又可以起到吸納失地農(nóng)民的作用。在城市企業(yè)方面，政府應(yīng)當(dāng)建立相應(yīng)制度，對于吸納較多失地農(nóng)民就業(yè)的勞動密集型企業(yè)給予稅收優(yōu)惠和專項補貼制度，并給予相應(yīng)的政策扶持。在鼓勵失地農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)方面，政府部門應(yīng)該轉(zhuǎn)變工作職能、增強服務(wù)意識、加強宣傳引導(dǎo)、加大資金支持力度、積極搭建和完善失地農(nóng)民創(chuàng)業(yè)平臺，鼓勵和引導(dǎo)失地農(nóng)民在發(fā)展“新農(nóng)村”的大好契機下，不斷擴大生產(chǎn)規(guī)模，勇于技術(shù)革新，完善經(jīng)營管理，提高經(jīng)濟效益，從而實現(xiàn)“造血”功能，為更多的失地農(nóng)民提供就業(yè)機會。

逐漸完善失地農(nóng)民的失業(yè)保險和救助制度。由于我國的失地農(nóng)民并未被制度化的納入到目前我國的失業(yè)保險和救助制度體系中。因此，在未來制度建設(shè)和完善工作中，如何將失地農(nóng)民納入這一體系中是未來失業(yè)保險和救助體系建設(shè)的一個亟待解決和加強的重點問題。目前，一是加大失業(yè)保險改革、實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，改變當(dāng)前一方是大量的失業(yè)保險基金累積，另一方卻是農(nóng)民工無法享受失業(yè)保險待遇的非對稱現(xiàn)狀，逐步實現(xiàn)農(nóng)民工與城市職工同等繳費同等待遇。二是擴大基金來源，在增強專項基金的保障功能上，可以采取“政府出一點、集體補一點、個人交一點”為主的方式予以籌集。三是建立健全農(nóng)民社會保障專項基金的監(jiān)督和管理機制，確保被征地農(nóng)民的基本生活保障基金安全運營和實現(xiàn)保值增值。

頂層設(shè)計，從制度上消除制約失地農(nóng)民就業(yè)的各種排斥因素。制度性的社會排斥不僅會損害失地農(nóng)民權(quán)益，同時也會損害社會公正，最終危及整個社會的穩(wěn)定、和諧。從根本上說，要從制度上消除制約失地農(nóng)民的就業(yè)排斥因素就是要克服集體排他的傾向，給予失地農(nóng)民平等參與社會競爭的機會，形成分散的身份群體，緩解社會矛盾。簡化農(nóng)村勞動力在城市務(wù)工的各項手續(xù)、改善就業(yè)環(huán)境、放寬失地農(nóng)民的信貸條件，降低門檻，扶持農(nóng)民發(fā)展經(jīng)營，并在一定年限內(nèi)享有與城鎮(zhèn)失業(yè)人員同等的稅費優(yōu)惠待遇等途徑，最終實現(xiàn)整個社會的和諧和公正。

總而言之，只有從征地補償制度的改進、促進就業(yè)服務(wù)、增加就業(yè)崗位、完善就業(yè)保護和保險制度等多個方面推進當(dāng)前的失地農(nóng)民就業(yè)制度改革，形成長效的就業(yè)保障制度，才能有效化解當(dāng)前的失地農(nóng)民就業(yè)壓力。

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（責(zé)任編輯：許廣東）