摘要：改革開放以來，我國城鎮(zhèn)化水平取得了很大進步，但是城鎮(zhèn)化模式依然存在著諸多問題，亟待重視和解決。本文從包容性增長的角度出發(fā)探討了新型城鎮(zhèn)化推進過程中存在的幾個突出問題：農(nóng)村勞動力轉移、土地流轉和產(chǎn)業(yè)結構選擇，進而針對所提出的問題根據(jù)包容性增長的原則，從政府、社會、企業(yè)和個人的角度出發(fā)分別探討了四者在這一過程中所起到的作用及應對措施，希望能夠對中國的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式提供一些有益的探索，推動新型城鎮(zhèn)化成為我國經(jīng)濟社會實現(xiàn)轉型發(fā)展的基本路徑選擇。

關鍵字：包容性增長；新型城鎮(zhèn)化；問題對策

一、引言

當今中國，正處于一個經(jīng)濟增長方式轉變、產(chǎn)業(yè)結構調整的重要轉型時期，計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制的轉變尚未完全結束，市場經(jīng)濟體制發(fā)育不完善，收入差距日益擴大，我國已經(jīng)成為了世界上兩級分化最嚴重的國家之一。各種紅利逐漸消失，我國必須盡快找到一個可以替代出口和投資的經(jīng)濟增長動力，實現(xiàn)從依靠外需向依靠內需的轉變。在城鎮(zhèn)化過程中，大規(guī)模的農(nóng)村剩余勞動力從農(nóng)村轉移到城市，消費結構和消費水平發(fā)生重大改變，刺激了國內的消費需求和投資需求。因此，新型城鎮(zhèn)化是我國實現(xiàn)轉型發(fā)展的重要戰(zhàn)略抉擇，也將成為我國未來十年經(jīng)濟保持平穩(wěn)快速發(fā)展的強大引擎。

同時，新型城鎮(zhèn)化也是一把雙刃劍，它在給我國帶來機遇的同時，也會給我國帶來挑戰(zhàn)。國內外已經(jīng)有很多學者對城鎮(zhèn)化的利弊做出了多方面的研究，本文希望從包容性增長的角度對新型城鎮(zhèn)化進程中出現(xiàn)的突出問題做進一步的探索，并提出相應的對策和建議。

二、包容性增長的定義及內涵

包容性增長（inclusive growth），是由亞洲開發(fā)銀行在2007年首次提出的，這一理念的提出引起了我國政府的高度重視。包容性增長尋求的是社會和經(jīng)濟的協(xié)調發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展。與單純追求經(jīng)濟增長相比，包容性增長更多的是倡導機會平等的增長，公平合理地分享經(jīng)濟增長是其最基本的含義。

包容性增長涉及了平等與公平的問題，主要包括以下幾個要素：

1.讓更多的人享受全球化的成果；

2.讓弱勢群體得到保護；

3.加強中小企業(yè)和個人能力建設；

4.在經(jīng)濟增長過程中保持平衡；

5.強調投資和貿易的自由化；

6反對投資和貿易保護主義；

7.重視社會穩(wěn)定。

三、新型城鎮(zhèn)化進程中出現(xiàn)的突出問題

從新中國成立，我國的城鎮(zhèn)化政策經(jīng)歷了“上山下鄉(xiāng)”、“城市領導農(nóng)村”、“小城鎮(zhèn)，大戰(zhàn)略”、“發(fā)展大型城市”、“新型城鎮(zhèn)化”多個階段，雖然每個階段的側重點不同，但都暴露出了三個突出問題：農(nóng)村勞動力轉移、土地流轉和產(chǎn)業(yè)結構選擇。因此，本文就包容性增長的原則從以上問題出發(fā)對我國的城鎮(zhèn)化做進一步的探討，在探討上述問題之前，文章先列述一下我國城鎮(zhèn)化的現(xiàn)狀。

（一）我國城鎮(zhèn)化現(xiàn)狀

《中國統(tǒng)計年鑒2012》數(shù)據(jù)顯示，2011年，中國的城鎮(zhèn)化率達到了51.27%，比2010年上升了1.32個百分點，而比改革開放之初的1978年上升了33.3個百分點；城鎮(zhèn)人口也由1978年的1.7億增加至6.9億，凈增5.2億。

僅就以上數(shù)據(jù)來看，我國似乎達到了一個中等偏上的城鎮(zhèn)化水平，但實際上我國的城鎮(zhèn)化率虛高，存在著“偽城市化”的問題，因為我國在計算城鎮(zhèn)化率時不僅包括城鎮(zhèn)戶籍人口，而且包括在城市居住六個月以上的人口。國家統(tǒng)計局的報告顯示，我國每年都有大約2.6億的外出務工人員，城鎮(zhèn)戶籍人口占總人口的比例只有35%，未來還有約8億人口要轉入城市，這一大規(guī)模群體的生存和就業(yè)將成為我國亟待解決的問題。

（二）農(nóng)村勞動力轉移問題

這是基于包容性增長提出的第一個問題，城鎮(zhèn)化的推進必然伴隨著農(nóng)村勞動力的轉移。我國農(nóng)村勞動力轉移呈“侯鳥式”遷移模式，即農(nóng)民工身份的轉換慢于職業(yè)的轉換，農(nóng)民家庭遷移滯后于農(nóng)村勞動力轉移，且城鄉(xiāng)二元結構突出，城市人口和農(nóng)村人口在消費、教育、醫(yī)保和最低生活水平等方面存在著巨大差異，嚴重違背了包容性增長的原則。

1.農(nóng)村空心化問題，這是勞動力轉移過程中出現(xiàn)的最突出的問題。農(nóng)民從土地上獲得的收入很少甚至于虧損，土地失去了對農(nóng)民的吸引力，致使大規(guī)模的青壯年勞動力向城市轉移，導致農(nóng)村內部急劇荒蕪，形成村莊空間形態(tài)上的空心分布狀態(tài)，出現(xiàn)留守兒童和空巢老人問題。

2.畸形的戶籍制度，這是阻礙勞動力轉移的根本所在。我國現(xiàn)行的城鄉(xiāng)分割的二元戶籍制度，不僅阻礙了城鎮(zhèn)化的進程，而且還造成了影響惡劣的后果，其中最為突出的就是“高考移民”和“尋租行為”。而現(xiàn)行政策也向富人傾斜，甚至于把戶籍作為一種招商引資的手段，富人投資金錢即可獲得當?shù)貞艏?，而?jīng)濟水平處于中下等的農(nóng)民工即使在城市工作一輩子，也難以獲得城市戶籍，享受與城市人口同等的待遇，農(nóng)民工的利益被進一步“邊緣化”。

3.人口的城鎮(zhèn)化滯后于人口的工業(yè)化。我國的工業(yè)化發(fā)展使得很大一部分農(nóng)村人口擺脫了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，進入到城鎮(zhèn)成為“農(nóng)民工”，“農(nóng)民工”正是中國改革開放和工業(yè)化進程中出現(xiàn)的新名詞。這表明中國的工業(yè)化進程僅僅帶動了農(nóng)村勞動力的轉移而非遷移，也就是說雖然他們不再從事農(nóng)業(yè)這一行業(yè)，但是他們的身份并沒有發(fā)生根本性改變，他們所享受到的福利和待遇遠遠及不上城鎮(zhèn)人口。因此，在一定程度上說，快速工業(yè)化對廉價勞動力的需求阻礙了城鎮(zhèn)化的腳步。

4.戶籍人口城鎮(zhèn)化滯后于常住人口城鎮(zhèn)化。2000～2011年，戶籍人口城鎮(zhèn)化率與常住人口城鎮(zhèn)化率的差距從10.5個百分點擴大到16.3個百分點，其實質是農(nóng)業(yè)轉移人口市民化進程滯后，由此造成城市中的“新二元結構”，削弱了城鎮(zhèn)化對內需的拉動作用。

（三）土地流轉問題

這是基于包容性增長提出的第二個問題。在土地流轉過程中，由于未能建立市場化的土地流轉制度，以往的城鎮(zhèn)化模式更多的表現(xiàn)為城市經(jīng)濟低成本快速擴張，而城市經(jīng)濟發(fā)展紅利卻未能完全為廣大人民所共享。伴隨農(nóng)村勞動力轉移和小城鎮(zhèn)建設以及產(chǎn)業(yè)結構調整，農(nóng)村的土地格局也必然會發(fā)生相應的調整和改變，即土地資源的重新配置，但是重新配置所帶來的利益卻沒有在農(nóng)村和城鎮(zhèn)人口之間進行合理的分配，違背了包容性增長的原則。

1.土地作為一種生產(chǎn)資料和保障措施，造成了既得利益集團和欲得利益集團的沖突。既得利益集團即從事非農(nóng)行業(yè)的農(nóng)村人口想要保留土地，而欲得利益集團即從城市下崗的職工卻無法要回土地。前者不僅從非農(nóng)領域獲得了收益還想要繼續(xù)占有土地，而后者卻因為沒有土地難以保障自身生存，兩者形成利益沖突，與包容性增長背道而馳。

2.城鎮(zhèn)化的過程同時也是農(nóng)民喪失土地的過程。一方面，由于低成本的征地制度，使農(nóng)村耕地被大量征收，非市場化的征地補償制度造成農(nóng)民的利益受損，農(nóng)民并未從土地上獲得可用于進城定居的資本。另一方面城市房價居高不下，廉租房和保障房建設滯后，進一步加劇了農(nóng)民工的生活壓力。

3.土地利用效率低下。一方面，我國目前仍是一家一戶的小農(nóng)經(jīng)濟，人均耕地少，無法采用現(xiàn)代化的農(nóng)業(yè)技術，成本高，收益低，從事農(nóng)業(yè)的人口越來越少。另一方面，農(nóng)村日益空心化，老人和兒童有心無力，土地生產(chǎn)率低下，甚至出現(xiàn)農(nóng)村土地的大面積荒蕪。

4.土地的城鎮(zhèn)化快于人口的城鎮(zhèn)化。2000～2010年，我國城市建成區(qū)面積增長了78.5%，而同期城鎮(zhèn)人口只增長了45.9%。其癥結是在現(xiàn)行財稅制度下，地方“土地財政”擴張動機強烈，而征地制度改革滯后，對農(nóng)民的補償標準偏低。

（四）產(chǎn)業(yè)結構選擇問題

這是基于包容性增長提出的第三個問題。建設小城鎮(zhèn)，農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)轉變，農(nóng)村人口向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉移，在這一過程中，建設現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)是不可或缺的，而選擇何種產(chǎn)業(yè)結構則成為一個關鍵的問題。產(chǎn)業(yè)結構的選擇在很大程度上決定了農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)遷移的方向以及收入在農(nóng)村和城鎮(zhèn)之間的分配，因此必須依照包容性增長的原則，選擇能夠盡可能的帶來公平合理經(jīng)濟增長的產(chǎn)業(yè)結構。選擇勞動密集型產(chǎn)業(yè)還是資本密集型產(chǎn)業(yè)？若選擇勞動密集型產(chǎn)業(yè)，優(yōu)點在于可以為農(nóng)村勞動力提供更多的就業(yè)崗位，并且符合我國資本密集度不夠高這一現(xiàn)實條件，具有現(xiàn)實性和可操作性。而缺點在于一方面我國經(jīng)濟低成本擴張的時代正在終結，很多基礎加工環(huán)節(jié)已經(jīng)轉向了更為便宜的國外；另一方面工資水平上漲，企業(yè)主出于對自身利益最大化的追逐，會引進更為先進的設備和技術替代勞動力，甚至退出勞動密集型產(chǎn)業(yè)，因此勞動密集型產(chǎn)業(yè)是不可持續(xù)的。

若選擇資本密集型產(chǎn)業(yè)，優(yōu)點在于可以借鑒吸收國外先進技術，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展，同時還可提高我國的綜合資本密集度，為我國由發(fā)展中國家向發(fā)達國家轉變提供助推力。缺點在于資本密集型產(chǎn)業(yè)以資本和技術為主要支撐，對勞動力的需求相對較少，因此在小城鎮(zhèn)中所能提供的就業(yè)機會也相應較少，從土地中掙脫出來的勞動力會大量閑置，形成一個較大群體的非自愿失業(yè)，阻礙城鎮(zhèn)化進程，影響社會和諧穩(wěn)定。

綜上所述，勞動密集型產(chǎn)業(yè)和資本密集型產(chǎn)業(yè)各有利弊，在就地城鎮(zhèn)化的小城鎮(zhèn)建設中選擇何種產(chǎn)業(yè)已經(jīng)成為困擾我國政府已久的一個兩難問題。

四、對策和建議：基于包容性增長角度

城鎮(zhèn)化的推進是我國未來實現(xiàn)經(jīng)濟和產(chǎn)業(yè)轉型升級的重要推動力，那么，究竟該如何走城鎮(zhèn)化的道路？針對以上所提出的問題，本文從實現(xiàn)包容性增長的要求出發(fā)，基于政府、社會、企業(yè)和個人四個角度提出了相關的對策和建議。

（一）基于政府角度

在城鎮(zhèn)化的推進過程中，政府應起到的是一個事前統(tǒng)籌和事后監(jiān)督的作用，城鎮(zhèn)化的大方向掌控在政府手中，即政府必須對發(fā)展方向做好正確的統(tǒng)籌和規(guī)劃，否則，即使后續(xù)工作進行的再好，也是枉然。同時，政府還必須對后續(xù)工作進行監(jiān)督管理，以確保后續(xù)工作的順利運行。

1.大力發(fā)展家庭農(nóng)場，推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。家庭農(nóng)場是2013年中央文件中首次提出的，它是指以家庭成員為主要勞動力，從事農(nóng)業(yè)規(guī)?；⒓s化、商品化生產(chǎn)經(jīng)營，并以農(nóng)業(yè)收入為家庭主要收入來源的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。發(fā)展家庭農(nóng)場，土地集中達到一定規(guī)模，采用更加先進的技術，降低成本，實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟，增加土地對農(nóng)民的吸引力，推進農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化發(fā)展和土地的集約化利用。

2.推進戶籍制度改革。政府應出臺新的政策，淡化戶籍制度，強化常住人口概念，走雙軌制，降低戶籍遷移門檻，對流動人口這一群體給予足夠重視，縮小流動人群。對于到城市投資、興辦實體、購買商品房的公民及隨其共同居住的直系親屬，只要擁有合法固定住所、合法穩(wěn)定職業(yè)或生活來源，均可申請辦理城鎮(zhèn)戶口，不受“農(nóng)轉非”指標限制，不收取入戶費和增容費，這一人群可享受與城市居民同等的福利待遇，并履行同等義務。

3.加快土地制度創(chuàng)新，實行“人地掛鉤”政策，提高土地的流轉效率，助力城鎮(zhèn)化進程。所謂“人地掛鉤”，簡單的說就是人口遷移到哪里，這些人口所占用的建設用地面積就轉移到哪里，從哪里遷出的人口，哪里就要相應地減少這些人所占用的建設用地面積，從而實現(xiàn)城鄉(xiāng)土地要素價值形態(tài)的流動，促進城鎮(zhèn)化發(fā)展。對于農(nóng)地的非農(nóng)化流轉，可以采用“先建樓，后征地”、“先回遷，后拆遷”的原則，高質量的打造回遷樓群。同時，政府應進一步完善回遷樓房的配套設施，包括教育、文化、醫(yī)療、養(yǎng)老等公共服務設施，實現(xiàn)從“農(nóng)民”到“市民”的根本轉變。

4.實現(xiàn)基本公共服務均等化。完善農(nóng)民工就業(yè)制度、住房制度、社會保障制度和子女教育制度，一方面對于積極吸納農(nóng)民工就業(yè)的企業(yè)，政府可嘗試給予稅收優(yōu)惠、政策補貼進行鼓勵，另一方面實行社會保障跟人走，由人口所在地而非戶籍所在地負責人口的福利保障，避免出現(xiàn)勞動力由本地享有而保障責任卻轉嫁外地的現(xiàn)象。打破戶籍的限制，使農(nóng)民工在城市可享受與城市居民的同等待遇，實現(xiàn)農(nóng)民工真正的“市民化”。

（二）基于社會角度

在城鎮(zhèn)化的推進過程中，社會起到的是一個重要的兼并融合的作用，社會必須發(fā)揮自身的同化作用，協(xié)調農(nóng)民工與城市原住居民在生活習慣、文化價值觀和利益方面的差異，將兩者真正融合在一起，減小原住居民對農(nóng)民工的排斥。

1.生活習慣融合。主要通過對農(nóng)民工子女的教育來達到新的統(tǒng)一，一方面，通過對某些現(xiàn)行政策的調整，充分利用現(xiàn)有的城市教育資源，逐步實現(xiàn)外來務工農(nóng)民子女在入托、入學及費用方面享有與城市居民同等的待遇。另一方面，要從政策、財力等方面積極扶持打工子弟學校的健康發(fā)展，加強公辦學校和打工子弟學校的多層次交流，提高打工子弟學校的教學水平和質量，對于經(jīng)教育主管部門批準的打工子弟學校學籍要予以承認，逐步打破戶籍制度對高考的限制，使在本地區(qū)入學的農(nóng)民工子女與本地子女在升學、就業(yè)方面享有同等待遇。

2.文化價值觀融合。一方面，社區(qū)街道可組織一些通俗的文化活動和知識講座，吸引在城市居住的農(nóng)民和老市民都來參加，讓他們在活動中彼此認識并加深了解，在這一過程中統(tǒng)一兩者的價值觀，使他們對事物的認知達到同一水平。另一方面，媒體應充分認識到農(nóng)民工在城市經(jīng)濟建設和社會發(fā)展中做出的貢獻，發(fā)揮其對社會的廣泛影響力和對輿論的導向作用，更多的報道務工農(nóng)民的貢獻和生活的艱辛，在整個社會構建一種人人關心務工農(nóng)民的和諧氛圍。

3.利益融合。一方面，進一步明確社會分工，可以嘗試預先設置好農(nóng)民工和原住居民的就業(yè)崗位分配問題，一個行業(yè)內需要多少勞動力，農(nóng)民工占多少比例，原住居民占多少比例，細分到具體崗位，盡量減少二者在就業(yè)和利益上的沖突，在福利保障方面也不能顧此失彼。另一方面，將關系原住居民利益的事情交予農(nóng)民工去做，同時將關系農(nóng)民工利益的事情交予原住居民去做，將二者利益扭和在一起，建立一種類似于企業(yè)“委托—代理關系”的制度，使得其中一方在為自身利益服務的同時也不得不為對方利益服務。

（三）基于企業(yè)角度

在城鎮(zhèn)化進程中，企業(yè)起到的是一個不可或缺的助推力作用。閑置的農(nóng)村勞動力轉移到城市，必須有企業(yè)的接收才能實現(xiàn)真正的轉移，因此企業(yè)對勞動力的吸納并重新配置是至關重要的。

1.任何企業(yè)都希望吸納知識技能水平高而工資水平又低的人才，但魚與熊掌不可兼得，而且企業(yè)所需的往往是某一方面的專項人才，因此企業(yè)應從長遠出發(fā)，積極吸納農(nóng)民工就業(yè)并拿出一部分資金對他們進行專項技能培訓，那么在很短時間內企業(yè)就可以收獲到一批較為專業(yè)的人才，相對于直接聘請高學歷人才可節(jié)省大量的成本。當然，為了避免這部分勞動力在培訓完之后流失，企業(yè)可以在培訓前與他們簽訂一份平衡雙方利益的合同，使得兩者的權益對等均衡。

2.企業(yè)在吸納勞動力的同時要重視技術創(chuàng)新和制度改革，提高資源利用效率，雖然這可能一方面使得資本替代了勞動，減少了對勞動力的需求，但是，技術創(chuàng)新提高了勞動效率，一方面使得人均工資水平提升，另一方面制度創(chuàng)新會進一步深化勞動分工，使得分工更加精細，創(chuàng)造出更多的就業(yè)崗位，在抵消掉因資本替代而減少的勞動需求的同時，對勞動力的需求還有可能不減反增。

（四）基于個人角度

在城鎮(zhèn)化的進程中，農(nóng)村勞動力作為城鎮(zhèn)化的主體，要實現(xiàn)農(nóng)民向市民的真正過渡，自身對這一過程的認知是非常重要的。只有認知到位，個體本身才能更有方向和動力去配合城鎮(zhèn)化進程。

1.在思想上，農(nóng)民個體要真正轉變靠地吃飯、安于現(xiàn)狀的想法，部分農(nóng)民應主動從農(nóng)業(yè)中撤離出來，將土地承包給專業(yè)大戶或家庭農(nóng)場，向高附加值的產(chǎn)業(yè)轉移。在勞動力的轉移過程中，個體本身要認識到，大城市和沿海地區(qū)固然較為發(fā)達，就業(yè)機會較多，工資水平也較高，但是向這類城市轉移的成本過高，并且由于大批量人群的集中涌入，這類城市的競爭也會更加激烈。

2.在行動上，農(nóng)村個體應努力強大自身，不能一味依靠政府的救助和扶持，積極參加政府及企業(yè)所組織的各項培訓活動，提高自身的知識技能水平，增值自身勞動力，增加就業(yè)機會，加重與企業(yè)談判的籌碼，提高工資水平。同時，在利益訴求渠道上，農(nóng)民工要學會運用法律武器和媒體輿論力量來保衛(wèi)自己的合法權益。

3.在就業(yè)選擇上，農(nóng)村的剩余勞動力除了向鄰近縣市轉移外，還可以發(fā)揮本地優(yōu)勢，合伙創(chuàng)建本地特色產(chǎn)業(yè)，吸收高水平人才和高新技術，不僅能夠帶動本地就業(yè)，還會對本地經(jīng)濟發(fā)展起到重要的推動作用。如浙江義烏市，積極扶強扶優(yōu)扶特，壯大優(yōu)勢行業(yè)、規(guī)模企業(yè)和優(yōu)勢產(chǎn)品，走出了一條富有自身特色的區(qū)域發(fā)展之路，最終形成一個全國甚至全世界有名的小商品集散中心。

五、小結

城鎮(zhèn)化是一個不以人的意志為轉移的客觀經(jīng)濟規(guī)律，而且在處于轉型時期的中國，城鎮(zhèn)化正在同新型工業(yè)化相結合成為經(jīng)濟社會發(fā)展的重要推動力。我國在借鑒國外先進經(jīng)驗的同時，必須從實際出發(fā)，走具有中國特色的新型城鎮(zhèn)化道路，加快人口的城鎮(zhèn)化進程。在這一過程中，政府、社會、企業(yè)和個人必須協(xié)同努力，切實轉變城鎮(zhèn)化模式，銜接好農(nóng)村勞動力轉移、土地流轉和產(chǎn)業(yè)轉型之間的關系，通過體制機制創(chuàng)新和政策調整，推動不同領域、不同規(guī)模城市協(xié)調發(fā)展，促進城鎮(zhèn)基礎設施和公共服務均等化。

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