中國(guó)政府從20世紀(jì)90年代開(kāi)始進(jìn)行養(yǎng)老保障體制改革，以緩解“銀色浪潮”的沖擊。但是，隨著老齡人口以及養(yǎng)老基金的規(guī)模逐漸龐大，我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的征繳與管理日益復(fù)雜化，產(chǎn)生一系列亟待解決的問(wèn)題。正確地解決這些問(wèn)題將對(duì)我國(guó)社會(huì)保障事業(yè)的發(fā)展發(fā)揮巨大的作用。

一、引言

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展以及綜合實(shí)力的不斷增強(qiáng)，廣大人民的生活得到很大改善，收入水平提高，這使得他們更加注重生活的長(zhǎng)期保障，大部分人都會(huì)選擇購(gòu)買(mǎi)養(yǎng)老保險(xiǎn)，與此同時(shí)政府也采取措施加強(qiáng)對(duì)社會(huì)保障的補(bǔ)貼力度，參保人口數(shù)量大幅增加。2012年底，全國(guó)城鄉(xiāng)居民參保人數(shù)達(dá)到48 370萬(wàn)人，比上年底增加15187萬(wàn)人，13075萬(wàn)城鄉(xiāng)老年居民按月領(lǐng)取養(yǎng)老金。同時(shí)，基金規(guī)模龐大，且處于不斷增長(zhǎng)狀態(tài)，如下圖所示，2002-2011年，我國(guó)全年城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收支持續(xù)增長(zhǎng)，2011年總收入已經(jīng)達(dá)到16 895億元，比上年增長(zhǎng)25.9%。全年基金總支出12 765億元，比上年增長(zhǎng)20.9%。各級(jí)財(cái)政補(bǔ)貼基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金2 272億元。到2011年末，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金累計(jì)結(jié)存1.94萬(wàn)億元。

雖然，從圖中看到的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金表面上來(lái)看，收大于支，年年有所結(jié)余。但是，如果考慮歷史債務(wù)及空賬問(wèn)題，基金缺口仍十分嚴(yán)重。有專(zhuān)家預(yù)測(cè)，2013年，全國(guó)養(yǎng)老金缺口將高達(dá)18.3萬(wàn)億元。這使得廣大參保人不得不為此感到緊張。另外，由于通貨膨脹，基金保值增值困難。以湖北省黃岡市為例，據(jù)統(tǒng)計(jì)，5年中，一年期存款的利率平均為3.148%，而湖北省黃岡市近五年的居民消費(fèi)價(jià)格指數(shù)平均水平為5.8%，一年期存款利率遠(yuǎn)遠(yuǎn)跟不上居民消費(fèi)價(jià)格指數(shù)上漲的幅度。而湖北省黃岡市城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的投資收益率僅為0.5%，基金嚴(yán)重貶值。

二、我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理存在的問(wèn)題

近年來(lái)，國(guó)家大力發(fā)展保障事業(yè)，基金的監(jiān)管方面確實(shí)取得很大的進(jìn)步。但由于我國(guó)社會(huì)保障事業(yè)起步較晚，各方面還不成熟，所以，在基金的管理方面還存如下問(wèn)題。

（一）基金保值增值程度低

養(yǎng)老保險(xiǎn)基金是我國(guó)社會(huì)保障基金最大的構(gòu)成部分，對(duì)于基金的投資我國(guó)采取嚴(yán)厲的限制措施，規(guī)定基本養(yǎng)老金的基金結(jié)余額預(yù)留兩個(gè)月的支出費(fèi)用外，應(yīng)全部購(gòu)買(mǎi)國(guó)家債券和存入銀行專(zhuān)戶(hù)，任何地區(qū)、部門(mén)、單位和個(gè)人不得動(dòng)用基金結(jié)余進(jìn)行其他任何形式的直接或間接投資。但是目前我國(guó)養(yǎng)老金仍主要用來(lái)購(gòu)買(mǎi)國(guó)債和銀行儲(chǔ)蓄，投資收益甚小，無(wú)法滿(mǎn)足養(yǎng)老保險(xiǎn)社會(huì)對(duì)養(yǎng)老金的需求，沒(méi)有真正建立起養(yǎng)老基金保值、增值的有效機(jī)制。同時(shí)，轉(zhuǎn)制成本導(dǎo)致的隱性債務(wù)與“個(gè)人賬戶(hù)”空賬問(wèn)題嚴(yán)重。舊體制遺留下來(lái)的養(yǎng)老金隱性債務(wù)，規(guī)模巨大，“社會(huì)統(tǒng)籌”已經(jīng)導(dǎo)致了“個(gè)人賬戶(hù)”的空賬，盡管我國(guó)在進(jìn)行做實(shí)個(gè)人賬戶(hù)的試點(diǎn)工作，但基金缺口仍然很大，空賬問(wèn)題遠(yuǎn)未解決，這就使得對(duì)基金的保值增值要求更大。

㈢基金管理體制不合理

養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的主管機(jī)構(gòu)是各地社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，屬于經(jīng)有權(quán)機(jī)構(gòu)授權(quán)履行相應(yīng)國(guó)家行政職責(zé)的主體，帶有半官方性質(zhì)，但又不是行政機(jī)關(guān)，這表示雖然它有一定的行政執(zhí)法權(quán)，但強(qiáng)制力明顯不足，因而導(dǎo)致執(zhí)行力下降，養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的征繳難度也隨之加大。隨著基金規(guī)模的擴(kuò)張，大量的征繳和支出工作使得社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)根本無(wú)暇顧及社會(huì)保險(xiǎn)基金的運(yùn)營(yíng)問(wèn)題，一方面因?yàn)閺氖禄鸸芾淼膶?zhuān)業(yè)人員缺乏，從事基金管理的經(jīng)驗(yàn)不足，另一方面在運(yùn)作的架構(gòu)上由于責(zé)任與風(fēng)險(xiǎn)管理的經(jīng)驗(yàn)主體缺位，一個(gè)以制定實(shí)施政策為主的政府行政管理部門(mén)存在著責(zé)任與權(quán)利不對(duì)稱(chēng)的問(wèn)題，難以有效地管理基金并承擔(dān)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。

（三）基金的監(jiān)管力量較薄弱

2006年7月的上海社會(huì)保險(xiǎn)基金案可謂是反映監(jiān)管不力的典型案例。這次案件涉及的金額巨大、違規(guī)操縱手段多樣化、涉案官員層級(jí)高，引起整個(gè)社會(huì)一片嘩然。這是社保系統(tǒng)爆出的最大腐敗案，也是作為世界金融中心的上海爆出的最大腐敗丑聞。此案件后，中央政府在事件發(fā)生后已迅速在全國(guó)范圍展開(kāi)社保資金審計(jì)工作，并在2007年做出《上海市社?；疬\(yùn)營(yíng)及管理情況專(zhuān)項(xiàng)審計(jì)》報(bào)告。

據(jù)相關(guān)部門(mén)統(tǒng)計(jì)，2000年以來(lái)發(fā)生的違規(guī)問(wèn)題金額47.88億元。其中，擴(kuò)大三項(xiàng)保險(xiǎn)基金開(kāi)支范圍用于彌補(bǔ)“補(bǔ)充醫(yī)?；稹奔敖杞o企業(yè)等16.69億元；用于委托金融機(jī)構(gòu)貸款、對(duì)外投資等5.44億元；用于購(gòu)建辦公房及彌補(bǔ)行政經(jīng)費(fèi)等0.32億元；未按規(guī)定實(shí)行專(zhuān)戶(hù)管理23.37億元。另外，還有一些地方基金管理不夠規(guī)范，社保費(fèi)代征機(jī)構(gòu)未按規(guī)定時(shí)間將保險(xiǎn)基金收入交入專(zhuān)戶(hù)的數(shù)額達(dá)16.20億元；社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)在決算中少計(jì)保險(xiǎn)基金收入8.12億元。

2012年6月28日，《人民日?qǐng)?bào)》顯示：2011年，全國(guó)累計(jì)實(shí)地稽核企業(yè)204萬(wàn)戶(hù)次，涉及參保職工16287萬(wàn)人次，查出少報(bào)漏報(bào)人數(shù)667萬(wàn)人次，少繳漏繳社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)35億元，已督促補(bǔ)繳34億元。全國(guó)共核查5項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)待遇享受情況8436萬(wàn)人項(xiàng)，查出6萬(wàn)人冒領(lǐng)待遇9475萬(wàn)元，已追回9 084萬(wàn)元，清理收回企業(yè)欠繳養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)468億元。

由此可見(jiàn)，監(jiān)管不力直接導(dǎo)致了地方政府違規(guī)現(xiàn)象頻繁發(fā)生。一方面，部分地方官員選任不正規(guī)，其專(zhuān)業(yè)知識(shí)不過(guò)關(guān)，法律觀念也不強(qiáng)，并且貪圖財(cái)富，導(dǎo)致違規(guī)操作；另一方面，有關(guān)人員對(duì)基金的性質(zhì)認(rèn)識(shí)模糊，將其作為地方性的資金，或者把基金以“啟動(dòng)資金”、“扶持資金”的名義借給企業(yè)，企業(yè)倒閉后借出去的資金無(wú)法收回，造成保險(xiǎn)基金的巨大損失。

三、規(guī)范我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理的對(duì)策

㈠多種投資渠道實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金保值增值

《社會(huì)保障“十二五”規(guī)劃綱要》提出，積極穩(wěn)妥推進(jìn)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資運(yùn)營(yíng)，實(shí)現(xiàn)基金保值增值。養(yǎng)老保險(xiǎn)基金是一項(xiàng)比較特殊的資金，因此，國(guó)家對(duì)它的投資形式和范圍有嚴(yán)格的限制。大部分國(guó)家都會(huì)選擇儲(chǔ)蓄存款和國(guó)家債券，這兩種投資方式的風(fēng)險(xiǎn)最低，但也決定了其極低的收益率。可以考慮一下幾種投資渠道：

第一，投資于國(guó)家房地產(chǎn)行業(yè)。我國(guó)可以借鑒國(guó)外成功的經(jīng)驗(yàn)。如智利和新加坡的養(yǎng)老基金大部分投資于國(guó)家的住房、電力、通信、礦山等項(xiàng)目及私人部分項(xiàng)目，有效地促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)。

第二，可以將養(yǎng)老基金參與國(guó)有企業(yè)重組。我國(guó)國(guó)有經(jīng)濟(jì)資產(chǎn)總量龐大，但國(guó)有資產(chǎn)存量結(jié)構(gòu)不合理，投資效率低，需要進(jìn)行結(jié)構(gòu)調(diào)整。而調(diào)整需要大量的資金支持，規(guī)模不斷擴(kuò)大的養(yǎng)老基金可以成為國(guó)有企業(yè)重組提供資金支持的重要力量。

第三，根據(jù)投資組合理論，社?；鹂梢酝ㄟ^(guò)海外投資，使其資產(chǎn)結(jié)構(gòu)國(guó)際多樣化，有效降低投資風(fēng)險(xiǎn)，在保證社?；鹳Y產(chǎn)安全性和流動(dòng)性的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)基金資產(chǎn)的增值。

第四，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金入市。雖然我國(guó)的金融市場(chǎng)還很不成熟，但是，可以學(xué)習(xí)國(guó)外保險(xiǎn)基金投資股票市場(chǎng)。股票市場(chǎng)的投資回報(bào)率一般高于債券市場(chǎng)和貨幣市場(chǎng)投資回報(bào)率的2～3倍。因此，在保險(xiǎn)市場(chǎng)對(duì)外開(kāi)放以前，先允許國(guó)內(nèi)保險(xiǎn)基金入市很有必要。

（二）完善養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資管理的法律法規(guī)體系

通過(guò)制定有效的法律條文，把地方養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的保護(hù)放在第一位置，并將基金的監(jiān)督主體、費(fèi)用收繳以及投資運(yùn)營(yíng)等的正確渠道以法律的形式確定下來(lái)，從而使得養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的收支運(yùn)用有法可依，有矩可循，保障人們老年能夠享有應(yīng)得的養(yǎng)老金，安心地度過(guò)老年，實(shí)現(xiàn)社會(huì)的穩(wěn)定。

我國(guó)目前對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的投資規(guī)定得較為嚴(yán)格，如我國(guó)《保險(xiǎn)法》第104條規(guī)定，保險(xiǎn)公司的資金運(yùn)用，限于存在銀行專(zhuān)戶(hù)，買(mǎi)賣(mài)國(guó)債和金融債券以及向企業(yè)投資。保險(xiǎn)公司運(yùn)用的資金和資產(chǎn)結(jié)構(gòu)比例，由金融監(jiān)督管理部門(mén)規(guī)定。對(duì)于養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的投資要制定比一般保險(xiǎn)更嚴(yán)格的投資規(guī)則，并從法律法規(guī)上加以規(guī)定。

近些年來(lái)，在我國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理方面出現(xiàn)了許多的問(wèn)題，主要原因還是法律制度不完善，沒(méi)有一套詳細(xì)的、權(quán)威的制度規(guī)范。雖然，《社會(huì)保險(xiǎn)法》于2011年7月1日正式施行，但其內(nèi)容還有許多有待完善的地方。另外，《社會(huì)保險(xiǎn)基金管理?xiàng)l例》還遲遲未出臺(tái)。所以，在法律完善的道路上。我國(guó)還有很長(zhǎng)一段路要走。所以，相關(guān)工作人員要加快工作進(jìn)程，提高工作效率，及時(shí)制定有效的法律條文。

（三）養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理制度規(guī)范化

為明確管理責(zé)任，提高工作效率，就要實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障基金的行政管理權(quán)與經(jīng)營(yíng)管理權(quán)相分離、資產(chǎn)管理權(quán)與負(fù)債管理權(quán)相分離、統(tǒng)籌賬戶(hù)資產(chǎn)負(fù)債管理權(quán)與個(gè)人賬戶(hù)資產(chǎn)負(fù)債管理權(quán)相分離。這樣，各管理部門(mén)各司其職，也更有利于科學(xué)監(jiān)督。并且，要將商業(yè)化運(yùn)作方式引入到政府的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金中，并創(chuàng)造一個(gè)良好的投資環(huán)境。相關(guān)部門(mén)要制定有效的市場(chǎng)準(zhǔn)入機(jī)制和退出機(jī)制的一系列標(biāo)準(zhǔn)，從而發(fā)揮市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。并盡量將信托人、基金管理人以及基金托管人等都參與到競(jìng)爭(zhēng)中，從而提高效率，充分利用資源。

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作者簡(jiǎn)介：朱曬紅（1990-），女，安徽安慶人，2012級(jí)社會(huì)保障專(zhuān)業(yè)碩士研究生，從事社?；鸷捅ｋU(xiǎn)精算研究。

（武漢大學(xué)社會(huì)保障研究中心）

（責(zé)任編輯：魯小萌）