[摘 要] 黨的十八大報告要求“積極開展基層民主協(xié)商”?；鶎訁f(xié)商民主有利于改變社會大眾被動式政治參與，減少各利益群體因不同訴求而產(chǎn)生的偏見；基層協(xié)商民主有利于化解社會矛盾，在理性對話中實現(xiàn)利益均衡；基層協(xié)商民主有利于促進基層民眾自己管理自己，實現(xiàn)基層社會的有效管理。發(fā)展基層協(xié)商民主要進一步培育協(xié)商主體，豐富協(xié)商內(nèi)容，創(chuàng)新協(xié)商形式，不斷促進基層協(xié)商民主更大的發(fā)展。

[關(guān)鍵詞] 發(fā)展 基層 協(xié)商民主

黨的十八大報告強調(diào)指出，“社會主義協(xié)商民主是我國人民民主的重要形式。要完善協(xié)商民主制度和工作機制，推進協(xié)商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展。積極開展基層民主協(xié)商”。近年來，在我國基層民主實踐中涌現(xiàn)出了像村民議事會、民主懇談會、企業(yè)集體工資協(xié)商、居民論證會等諸多基層協(xié)商民主形式，這些基層協(xié)商民主對豐富我國基層民主形式，實現(xiàn)基層社會有效治理發(fā)揮了重要作用。

一、協(xié)商民主與基層協(xié)商民主的內(nèi)涵

發(fā)展基層協(xié)商民主，有必要首先對協(xié)商民主及基層協(xié)商民主的內(nèi)涵和概念作一分析和判斷。其實，協(xié)商民主在我國的政治實踐中很早就有探索，但是，政治學對其專門研究還是起源于西方。因此，在不同的國家和不同的政治環(huán)境下，協(xié)商民主也有不同的內(nèi)涵和語境。

1.西方協(xié)商民主的涵義?！皡f(xié)商民主”又譯“審議性民主”“商議性民主”。1980年，美國克萊蒙特大學政治學教授約瑟夫·畢塞特在《協(xié)商民主：共和政府的多數(shù)原則》一文中首次從學術(shù)意義上使用“協(xié)商民主”一詞，他主張公民參與而反對精英主義的憲政解釋。1987年和1989年，伯納德·曼寧和喬舒亞·科恩相繼發(fā)表文章《論合法性與政治協(xié)商》《協(xié)商民主與合法性》，真正賦予協(xié)商民主以動力。20世紀90年代后期，協(xié)商民主理論引起了更多學者的關(guān)注。南非政治學家毛里西奧·帕瑟林·登特里維斯在《作為公共協(xié)商的民主：新的視角》一書中論述，“協(xié)商民主的觀念，即由自由和平等的公民通過公共協(xié)商進行決策，代表了民主理論一個極為重要的發(fā)展”[1]。愛爾蘭學者梅維·庫克在“協(xié)商民主的五種觀點”里說，“如果用最簡單的術(shù)語來表達的話，協(xié)商民主指的是為政治生活中的理性提供基本空間的民主政府”[2]。澳大利亞的約翰·S·德雷澤克在《協(xié)商民主及其超越：自由與批判的視角》里強調(diào)，“20世紀90年代以來，民主理論明顯走向了協(xié)商。我們看到，在人們對與集體決策相關(guān)的內(nèi)容進行有效協(xié)商的能力或機會上，民主都逐漸贏得了合法性”[3]。美國的詹姆斯·博曼·威廉·雷吉在《協(xié)商民主：論理性與政治》中認為，“從廣義上講，協(xié)商民主是指這樣一種觀念：合法的立法必須源自公民的公共協(xié)商”[4]。上述這些西方政治學家從決策形式、治理形式、社團或政府等形式分別對協(xié)商民主進行了解釋。根據(jù)這些解釋，可以勾畫出何謂西方的協(xié)商民主。為此，我國著名政治學家俞可平作了很好的歸納。他認為，“簡單地說，協(xié)商民主就是公民通過自由平等的對話、討論、審議等方式，參與公共決策和政治生活”[5]。

2.中國協(xié)商民主的內(nèi)涵。中國協(xié)商民主理論和實踐比起西方協(xié)商民主理論來說的確有自己獨特的路徑。正如林尚立所說，“從中國政治文明發(fā)展的歷史邏輯來看，現(xiàn)代民主與現(xiàn)代化一樣，都具有外生性。但是協(xié)商卻是具有內(nèi)生性，其精神扎根于中國政治文化中的和合思想傳統(tǒng)”[6]。從1922年中共二大通過《關(guān)于民主的聯(lián)合戰(zhàn)線的決議案》開始，由中國共產(chǎn)黨主導(dǎo)的中國政治文明進程就一直與協(xié)商民主有著密切聯(lián)系；從國共兩次合作反對共同的敵人、爭取民族的獨立和解放，到共和國的誕生、國家重大方針、政策的制定都是在協(xié)商中進行和完成的?？梢哉f中國協(xié)商民主是中國人民尤其是中國共產(chǎn)黨在實踐中把握住中國的國情，把協(xié)商充分地運用到我國的政治理論和政治實踐中形成的，它經(jīng)過半個多世紀的豐富、發(fā)展和完善，已經(jīng)成為中國民主政治的重要內(nèi)容和形式。為此，2006年2月，中國共產(chǎn)黨通過的《中共中央關(guān)于加強人民政協(xié)工作的意見》明確指出：“人民通過選舉、投票行使權(quán)利和人民內(nèi)部各方面在重大決策之前進行充分協(xié)商，盡可能就共同性問題取得一致意見，是我國社會主義民主的兩種重要形式?！痹谶@里，我們既可以肯定協(xié)商民主是我國民主政治的一種形式，又可以從中歸納出中國協(xié)商民主的基本內(nèi)涵。何謂中國協(xié)商民主？就是人民內(nèi)部各方面在重大決策之前進行充分協(xié)商，盡可能就共同性問題取得一致意見。

3.基層協(xié)商民主的內(nèi)涵。民主政治的發(fā)展始終是分層次地不斷探索和創(chuàng)新，協(xié)商民主如同選舉民主一樣在不同的層次、不同的地區(qū)也有不同的形式和內(nèi)容。因此，筆者根據(jù)目前我國基層協(xié)商民主的發(fā)展進程以及它的表現(xiàn)形式和內(nèi)容對基層協(xié)商民主做一歸納。所謂基層協(xié)商民主，就是“在我國社會基層單位，公民通過有組織地開展對話、討論、審議等方式，參與公共決策和基層社會管理的活動”。我國基層協(xié)商民主有自身的特點，具體表現(xiàn)為：

首先，基層協(xié)商民主強調(diào)其范圍是在社會基層單位。公民能夠直接參與的“對話、討論、審議公共決策和基層社會管理”等活動目前主要還是在社會基層。比如，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、社區(qū)、企事業(yè)單位，等等?？h以上的重大事情的協(xié)商，我國主要是通過多黨合作和政治協(xié)商以及人民政協(xié)的不同界別之間的協(xié)商來開展和進行。

其次，基層協(xié)商民主參與主體主要是公民的直接參與。由于基層協(xié)商民主主要是在社會基層單位進行，參與者主要是相關(guān)單位的公民或者其單位成員的直接參與。而我國縣以上的重大事情的協(xié)商主要是中國共產(chǎn)黨各級黨組織與其他黨派的協(xié)商，不可能是每一個黨派成員直接參與協(xié)商，包括執(zhí)政的中國共產(chǎn)黨，都是選派各政黨的代表參與協(xié)商。在人民政協(xié)的界別協(xié)商中，也是代表參與，按照人民政協(xié)《章程》規(guī)定，政協(xié)委員應(yīng)“在本界別有代表性，有社會影響和參政議政能力”，人民政協(xié)便體現(xiàn)出精英性的特點，而不是所有公民直接能夠參與。由此看，基層協(xié)商民主與縣以上的重大事情的協(xié)商其參與主體具有明顯的差異。

第三，基層協(xié)商民主的內(nèi)容更加具體和微觀?；鶎訁f(xié)商民主由于主要集中在社會基層單位，其協(xié)商的內(nèi)容十分具體，直接與參與者的切身利益相關(guān)。比如，在農(nóng)村涉及一條公路怎么修建，安置房怎么分配，集體產(chǎn)業(yè)怎么發(fā)展等；在城市涉及社區(qū)環(huán)境衛(wèi)生如何處理，待業(yè)青年如何安置，外來人員如何管理等；在企事業(yè)單位涉及工作如何開展，工資獎金如何分配，工作績效如何考核等。這些事情都是很具體的微觀決策，但都與這些基層單位的人員密切相關(guān)，通過協(xié)商更能夠增強決策的合法性。而我國縣以上的重大事情的協(xié)商其內(nèi)容更具有普遍性和宏觀性，從中央層次看，主要是就國家的方針政策、全局性的重大決策和重要的人事任免等進行協(xié)商，這些內(nèi)容當然與全國人民都有關(guān)系，但是，不像基層協(xié)商民主那樣其內(nèi)容與自己的聯(lián)系更加直接和具體。

二、基層協(xié)商民主的價值功能

基層協(xié)商民主由于具有自身的特點和優(yōu)勢，在推進我國基層政治和社會管理中發(fā)揮出獨特的優(yōu)勢，具有明顯的價值和功能。

1.基層協(xié)商民主運用決策協(xié)商機制，改變社會大眾被動式政治參與，減少各利益群體因不同訴求而產(chǎn)生的偏見，建立平等、包容、公正、自由的溝通平臺。公民參與是現(xiàn)代民主政治的具體體現(xiàn)，它不僅能促進民主政治的發(fā)展與進步，而且還能預(yù)防和解決某些公共問題，因而具有廣泛的政治和社會意義。比如，在社會基層治理中，公民參與是基層治理的基本要素，基層民主的實施離不開社會主體的廣泛參與，“參與”本身就是基層治理的一種制度安排，對治理目標的實現(xiàn)至關(guān)重要。同樣，參與也是協(xié)商民主理論的基礎(chǔ)，沒有參與，所有的協(xié)商就無從談起，協(xié)商要求利益相關(guān)者能夠參與決策過程。近些年來，西方國家越來越多的政治理論家認為，由于政治過程的極其復(fù)雜性，間接的代議民主存在著不少致命的缺點，簡單的多數(shù)原則不能充分體現(xiàn)全體民眾的真實意愿，他們大聲呼吁增加政治對話的機會，提高公民參與對話在民主決策中的作用。協(xié)商民主理論更是認為，代議民主與現(xiàn)代公民的要求和社會的發(fā)展有不相適應(yīng)的地方，公民與官員之間就共同相關(guān)的政治問題進行直接面對面的對話與討論，是政治民主最基本的要素之一，也是任何其他方式所不可取代的。政府與公民的協(xié)商，既是達到民主決策的必要環(huán)節(jié)，同時這種協(xié)商本身就是一種民主的實踐。它既是公民政治參與的現(xiàn)實形式，也是公民培育民主精神的重要渠道。民主協(xié)商是政治合法性的來源之一，他們積極倡導(dǎo)公民直接的政治參與。由此，協(xié)商民主主張公民參與的價值理念為改變社會大眾被動式政治參與，過度依賴政府或者組織來維護自身的利益開辟了渠道，各利益群體通過基層協(xié)商民主的參與機制，表達自己的不同訴求，養(yǎng)成公民對不同參與者以平等、包容、公正、自由的態(tài)度來正確對待和選擇，實現(xiàn)基層政治和社會的有序開展。

2.基層協(xié)商民主以對話、討論和溝通等形式開展協(xié)商，這為化解社會矛盾，在理性對話中實現(xiàn)利益均衡，協(xié)調(diào)各方利益者的價值偏好發(fā)揮了重要作用。在我國基層社會管理中，存在著不同的利益階層和利益群體，尤其是對待每一個具體問題其相關(guān)者都存在自身的價值偏好。這些價值偏好往往就是構(gòu)成利益沖突的根本原因，如果不能改變利益相關(guān)者的價值偏好，那么與利益相關(guān)者的共同性問題就很難達成一致，一個合法性的公共決策就很難形成。為此，基層協(xié)商民主通過對話、討論和溝通等形式開展協(xié)商，這讓利益各方可以明確地合法地表達他們的價值偏好，開展利益博弈，通過這種價值偏好的表達，利益博弈的相關(guān)者在對話、討論和溝通中逐漸實現(xiàn)價值偏好的轉(zhuǎn)換，就共同性問題達成共識，協(xié)商解決了利益糾紛，化解社會矛盾，在理性對話中實現(xiàn)利益均衡，使基層社會管理贏得公民更多的理解和支持，其決策更具有合法性。

3.基層協(xié)商民主促進基層民眾自己管理自己，運用治理協(xié)商機制，實現(xiàn)基層社會的有效管理。黨的十八大報告強調(diào)：“要加強和創(chuàng)新社會管理。提高社會管理科學化水平，引導(dǎo)社會組織健康有序發(fā)展，充分發(fā)揮群眾參與社會管理的基礎(chǔ)作用?！痹诨鶎由鐣芾碇校l(fā)揮群眾自己管理好自己是最為有效的方式，它為實現(xiàn)基層社會的有效治理創(chuàng)造了有利的條件?；鶎訁f(xié)商民主其實也是一種治理機制，因為，按照治理理論，治理不是統(tǒng)治，也不是簡單的管理，而是多元化主體之間的博弈?；鶎又卫硎窃谏鐣鶎訂挝徊煌嬷黧w之間就共同性問題提出解決方案。同樣，協(xié)商民主由于希望彌補選舉民主的不足，主張公民參與公共決策，注重決策過程中不同的意見之間展開討論、對話、表達偏好、說服對方、實現(xiàn)偏好的轉(zhuǎn)換，尋求決策共識。由此，協(xié)商民主為基層治理各方力量解決共同問題，尋求民主決策提供了有效的議事平臺?；鶎邮聞?wù)的決策通過協(xié)商治理機制讓公民直接參與，通過對話、討論和溝通等形式，協(xié)商達成共識，自己的事情自己解決，使基層社會管理的效益更高，有效性更強。

三、發(fā)展基層協(xié)商民主的路徑選擇

當前，中國正處于社會轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期，基層社會矛盾尤其錯綜復(fù)雜。因此，要按照黨的十八大精神，充分發(fā)揮基層協(xié)商民主的功能和優(yōu)勢，大力開展基層民主協(xié)商。

1.進一步培育協(xié)商主體，使基層協(xié)商民主有人參與協(xié)商。參與是協(xié)商民主的基礎(chǔ)，協(xié)商要求利益相關(guān)者能夠參與決策過程，沒有參與，所有的協(xié)商就無從談起，協(xié)商主體是開展協(xié)商民主的基礎(chǔ)。但是，在我國基層社會，協(xié)商主體發(fā)育還不完善。一是從體制和制度的安排上看，我國就協(xié)商民主的主體規(guī)定還主要集中在縣以上的黨派之間的協(xié)商主體和政協(xié)界別之間的協(xié)商主體等方面，而在社會基層，沒有明確規(guī)定其協(xié)商主體，往往是因事而異，具有不確定性。二是由于中國2000多年的封建專制的影響，社會成員更具有臣民思想，公民意識薄弱，希望有一個好領(lǐng)導(dǎo)為自己做主，不希望更不愿意直接參與政治決策過程等，參與意識和參與能力都比較低。三是受傳統(tǒng)體制的影響，在基層社會，仍然存在組織力量支配個體行為，往往是我說你聽，我指揮你行動，基層社會成員更多的是被動式政治參與，無力發(fā)揮在基層協(xié)商民主中的主體作用。由于這些方面的原因，我國基層協(xié)商民主其主體發(fā)育存在先天不足。鑒于此，我們應(yīng)該根據(jù)這一實際情況，創(chuàng)造更多條件，積極培育基層協(xié)商民主的主體，從制度上確保有一批固定數(shù)量的基層民主協(xié)商人員，長期或?qū)ｉT從事基層社會的重大事情的民主協(xié)商。同時要大力倡導(dǎo)公民參與意識，改革基層社會群眾工作方法，變社會成員被動政治參與為主動政治參與，讓社會成員在政治參與過程中領(lǐng)會組織的決策意圖和目標，增強政治和決策共識，提高決策的合法性。

2.進一步豐富協(xié)商內(nèi)容，使基層協(xié)商民主與人民利益密切相聯(lián)。基層協(xié)商民主要協(xié)商什么，這是基層社會成員最為關(guān)心的問題。一般來講，基層協(xié)商民主的內(nèi)容與社會成員的關(guān)系越直接其社會成員對其協(xié)商就越關(guān)心和主動，態(tài)度也更積極。否則，他們就沒有興趣參與協(xié)商。為此，黨的十八大指出，“要完善協(xié)商民主制度和工作機制，推進協(xié)商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展。通過國家政權(quán)機關(guān)、政協(xié)組織、黨派團體等渠道，就經(jīng)濟社會發(fā)展重大問題和涉及群眾切身利益的實際問題廣泛協(xié)商，廣納群言、廣集民智，增進共識、增強合力”。

按照黨的十八大精神，基層協(xié)商民主也應(yīng)該在經(jīng)濟社會發(fā)展重大問題和涉及群眾切身利益的實際問題上進行廣泛協(xié)商。

首先，經(jīng)濟發(fā)展方面的協(xié)商。經(jīng)濟發(fā)展涉及到一個國家財富和勞務(wù)生產(chǎn)增加以及人均國民生產(chǎn)總值的提高，經(jīng)濟始終是人們賴以生存和發(fā)展的基礎(chǔ)，經(jīng)濟發(fā)展與人民的生活密切相關(guān)。因此，在社會基層單位，經(jīng)濟發(fā)展越來越受到人們的關(guān)注。比如，在農(nóng)村，凡是與經(jīng)濟發(fā)展相關(guān)的事情，村民都非常關(guān)心。大到集體經(jīng)濟，小到種什么莊稼，村民都有自己的意見和價值偏好。如果要實施一個統(tǒng)一的發(fā)展方向和目標，就必須進行充分的協(xié)商。只有讓村民參與本村經(jīng)濟發(fā)展的決策討論，通過對話實現(xiàn)村民價值偏好的轉(zhuǎn)換，形成全村共同性的一致意見，才能促進一個村的經(jīng)濟發(fā)展。

其次，社會發(fā)展方面的協(xié)商。社會事業(yè)是指一個國家為了社會公益目的，由國家機關(guān)或其他組織舉辦的從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等活動的社會服務(wù)，包括教育事業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、勞動就業(yè)、社會保障、科技事業(yè)、文化事業(yè)、體育事業(yè)、社區(qū)建設(shè)、旅游事業(yè)、人口與計劃生育等方面。從這些內(nèi)容看，社會事業(yè)與基層單位的人民群眾的聯(lián)系十分密切，可以說它囊括了人民群眾的生老病死、衣食住行，等等。近年來，人民群眾對一個地區(qū)的社會建設(shè)尤其重視和關(guān)注，社會事業(yè)具有維系社會公正、體現(xiàn)社會公益性的作用。因此，在基層協(xié)商民主中一定要加強社會事業(yè)發(fā)展方面的協(xié)商，通過協(xié)商讓基層群眾了解政府對基層社會事業(yè)發(fā)展的安排部署，通過協(xié)商讓政府了解基層群眾對社會事業(yè)的需求和期盼，通過協(xié)商使政府與基層群眾對社會事業(yè)發(fā)展達成共識，維護社會的和諧與穩(wěn)定。

第三，涉及群眾切身利益的協(xié)商。黨的十八大報告明確指出：“凡是涉及群眾切身利益的決策都要充分聽取群眾意見，凡是損害群眾利益的做法都要堅決防止和糾正。”它從尊重人民當家作主的基本權(quán)利和維護人民的根本利益出發(fā)，充分體現(xiàn)了黨的群眾路線、為人民服務(wù)的根本宗旨和以人為本的科學發(fā)展觀。在社會基層單位，很多決策都與人民群眾的切身利益相關(guān)。比如，勞動就業(yè)、收入分配、環(huán)境保護等都是基層人民群眾十分關(guān)心的切身利益問題，這些問題解決得好，人民群眾就滿意，解決得不好，人民群眾就會反對。因此，在這些涉及群眾切身利益問題上，一定要加強與相關(guān)群眾的協(xié)商，理解和支持相關(guān)群眾對涉及自己切身利益的重大關(guān)切，尊重他們對切身利益的要求，經(jīng)常與人民群眾開展討論、對話和溝通，增強涉及群眾切身利益的相關(guān)決策的合法性。

3.進一步創(chuàng)新協(xié)商形式，使基層協(xié)商民主更加規(guī)范有序。協(xié)商民主與世界上任何事物一樣也是內(nèi)容與形式的統(tǒng)一，協(xié)商民主強調(diào)協(xié)商內(nèi)容固然重要，但協(xié)商形式也影響著協(xié)商內(nèi)容的實現(xiàn)。近年來，我國基層協(xié)商民主之所以得到迅速發(fā)展，一個重要的原因之一就是基層廣大人民群眾不斷創(chuàng)新和創(chuàng)造出基層協(xié)商民主的豐富形式。比如，杭州的“民主議事會”、成都的“村民議事會”、溫嶺的“民主懇談會”，等等。正是這些豐富多樣的基層協(xié)商民主形式推動了我國基層協(xié)商民主的發(fā)展和完善。因此，我們應(yīng)該激發(fā)基層人民群眾勇于創(chuàng)新，不斷探索基層協(xié)商民主的新形式。

首先，堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，確?；鶎訁f(xié)商民主的正確方向。堅持和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)，是基層協(xié)商民主發(fā)展的首要前提。從杭州的“民主議事會”、成都的“村民議事會”、溫嶺的“民主懇談會“等基層協(xié)商民主實踐形式看，基層黨組織都發(fā)揮了組織領(lǐng)導(dǎo)作用和監(jiān)督保障作用，使基層協(xié)商民主在黨組織的精心組織和領(lǐng)導(dǎo)下，分步驟、有秩序地進行，通過基層民主協(xié)商，形成合法決策的民主體制、治理形式，使黨的方針政策和黨組織的決策成為廣大人民群眾的自覺行動。

其次，構(gòu)建基層協(xié)商民主的程序，確?；鶎訁f(xié)商民主有序進行。協(xié)商民主的程序化，不僅是協(xié)商效率提高的保證，也是協(xié)商結(jié)果公正的必要條件。因此，基層協(xié)商民主如何開展和進行，必須按照一定的程序設(shè)計，才能確?；鶎訁f(xié)商民主規(guī)范和有序。同時，只有做到程序公正合法才能贏得群眾的信任和支持。近年來，我國基層協(xié)商民主能夠迅速發(fā)展起來，與各基層單位設(shè)計一套嚴格的協(xié)商程序有著密切關(guān)系。他們通過法定程序?qū)Α皡f(xié)商主體的確定、協(xié)商議題的提出、協(xié)商議題的公告、協(xié)商會議的舉行、協(xié)商結(jié)果的實施和監(jiān)督”等內(nèi)容作出明確的規(guī)定，確?；鶎訁f(xié)商民主有章可循、有法可依和有序進行。

第三，協(xié)商主體平等參與，確保基層協(xié)商民主公平公正。在基層協(xié)商民主政治中，作為參與協(xié)商的各方主體其地位應(yīng)該平等，沒有領(lǐng)導(dǎo)和服從的關(guān)系，任何一方都不得把自己的意志強加給對方。否則，就不具備協(xié)商民主的基本要素，更不可能在參與者之間開展“對話、討論和談判”等協(xié)商活動，甚至實行偏好轉(zhuǎn)換，就共同性問題達成一致。目前，有些基層協(xié)商民主形式之所以還存在障礙，比如，企業(yè)工資集體協(xié)商制度就存在員工“不敢談”、企業(yè)“不愿談”的問題，主要就是協(xié)商主體即員工與企業(yè)之間他們還不是平等的協(xié)商主體，不平等主體之間就很難開展“對話、討論和談判”等協(xié)商活動，像這樣的協(xié)商民主形式就難以持續(xù)健康發(fā)展。因此，協(xié)商民主強調(diào)的是協(xié)商主體的平等性，以此來保證共同體中的公民都能夠在確定議程和決策階段平等參與，具有實質(zhì)性的平等的影響機會，使最后達成的協(xié)議不是依賴于社會資源多少或政治權(quán)力的大小，而是依賴于哈貝馬斯所說的“更好觀點的力量”?！?/p>

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責任編輯 萬 強