摘 要：長(zhǎng)達(dá)12個(gè)月的實(shí)施準(zhǔn)備期和近6年的具體操作期，暴露出《政府信息公開條例》的諸多不足，不同學(xué)者從個(gè)性化的角度對(duì)政府信息公開進(jìn)行了廣泛而深入的探討。從時(shí)間序列看，2007年至今一直是研究的熱點(diǎn)時(shí)區(qū)；從主題內(nèi)容看，理論多于實(shí)證。從影響因素、政策執(zhí)行、績(jī)效評(píng)價(jià)和社會(huì)參與等四個(gè)方面評(píng)述政府信息公開中的行政行為問(wèn)題；從法律適用、法律比較和法律完善等三方面評(píng)述政府信息公開中的法律法規(guī)問(wèn)題。

關(guān)鍵詞：政府信息公開；文獻(xiàn)綜述；信息自由法；CNKI；VIP；文獻(xiàn)計(jì)量

中圖分類號(hào)：D630，G203 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1008-7168（2013）04-0082-07

政府信息公開的立法實(shí)踐可以追溯至1766年瑞典頒布的《出版自由法》，經(jīng)過(guò)三百余年漫長(zhǎng)而曲折的過(guò)程，至今已有七十多個(gè)國(guó)家和地區(qū)制定和實(shí)施了類似的法律法規(guī)，1966年美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)了一項(xiàng)具有劃時(shí)代意義的旨在促進(jìn)政府信息公開化的行政法規(guī)——《信息自由法》（Freedom of Information Act，F(xiàn)OIA），1996年又制定了《電子信息自由法》（Electronic Freedom of Information Act，EFOIA），逐漸形成了一整套較為完備的信息公開法律體系，并對(duì)其他國(guó)家和地區(qū)的信息公開立法進(jìn)程產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。進(jìn)入21世紀(jì)以后，信息技術(shù)的迅猛發(fā)展和網(wǎng)絡(luò)的快速普及，使得政府信息公開面臨的社會(huì)環(huán)境發(fā)生了質(zhì)的變化，中國(guó)2008年實(shí)施的《政府信息公開條例》（以下簡(jiǎn)稱“條例”），激發(fā)了國(guó)內(nèi)相關(guān)領(lǐng)域內(nèi)的學(xué)者們的高度關(guān)注，誕生了一大批內(nèi)容豐富、觀點(diǎn)鮮明的理論成果和頗具成效的實(shí)踐探索。

一、數(shù)據(jù)來(lái)源及研究方法

（一）政府信息公開的譯法界定

由于各種原因，國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)“Freedom of Information Act（FOIA）”的譯法隨著時(shí)間的變遷發(fā)生了微妙的變化。如在20世紀(jì)90年代和21世紀(jì)初期，國(guó)內(nèi)學(xué)者一般將“FOIA”譯為“情報(bào)自由法”或“情報(bào)公開法”，近期一般稱為“信息公開法”。需要注意的是，作為名詞使用時(shí)，“Act”的中文含義有“法案”、“條例”、“法令”等，因此，對(duì)“FOIA”較為完整的譯法應(yīng)是“信息自由法案”，與“Act”近義的“Regulation”也有“條例”的意思，我國(guó)《政府信息公開條例》的頒布者也沒(méi)有給出對(duì)應(yīng)的英文解釋，周漢華（2002）在《起草〈政府信息公開條例〉（專家建議稿）的基本考慮》一文中將《政府信息公開條例》翻譯為“Regulations on the Openness of Government Information”，在這里不探討翻譯的效果，只是作為一個(gè)詞匯來(lái)使用，從具體的含義來(lái)看，“Act”偏向于“法律”，“Regulation”則傾向于“法規(guī)”，因此，在沒(méi)有將條例上升為法律的情況下，使用“Regulation”來(lái)表示“條例”是恰當(dāng)?shù)摹．?dāng)然，這只是針對(duì)國(guó)內(nèi)的研究而言，對(duì)于國(guó)外的研究?jī)?nèi)容，則不存在政府信息公開條例一說(shuō)，這是國(guó)內(nèi)語(yǔ)境下的特殊定位。

（二）數(shù)據(jù)來(lái)源、研究方法及結(jié)果簡(jiǎn)析

本文采取的是被引頻次與發(fā)表時(shí)間相結(jié)合的文獻(xiàn)篩選原則，基本考慮是：①文獻(xiàn)的被引頻次基本上說(shuō)明了該文獻(xiàn)在該領(lǐng)域內(nèi)原始性學(xué)術(shù)地位；②通過(guò)文獻(xiàn)的發(fā)表時(shí)間來(lái)判斷該領(lǐng)域內(nèi)出現(xiàn)的新問(wèn)題和新趨勢(shì)；③由于被引頻次較高的文獻(xiàn)往往發(fā)布時(shí)間較早，又由于時(shí)滯的原因，新的文章需要一定時(shí)期才能“入庫(kù)上線”，因而需要以動(dòng)態(tài)跟蹤的研究方法來(lái)對(duì)后續(xù)的文獻(xiàn)內(nèi)容進(jìn)行補(bǔ)充，以更全面的視角來(lái)分析政府信息公開問(wèn)題。同時(shí)需要指出的是，本文研究的是政府信息公開，它包括了行政行為和法律法規(guī)兩個(gè)層面，是不同的研究視角，在以下的研究評(píng)析中主要從這兩個(gè)方面展開。

國(guó)內(nèi)政府信息公開研究文獻(xiàn)的檢索系統(tǒng)采用較為熟知的三大數(shù)據(jù)庫(kù)，即中國(guó)知網(wǎng)（CNKI）、維普期刊資源整合服務(wù)平臺(tái)（以下簡(jiǎn)稱VIP）和萬(wàn)方數(shù)據(jù)知識(shí)服務(wù)平臺(tái)（以下簡(jiǎn)稱WFD），分別通過(guò)“題名”、“關(guān)鍵詞”和“摘要”（文摘）三種路徑對(duì)“政府信息公開”相關(guān)文獻(xiàn)進(jìn)行查找。具體設(shè)置如下：時(shí)間為1993年1月1日至2012年12月15日，選擇全部期刊和全部學(xué)科，檢索精度為模糊檢索。結(jié)果如表1所示，通過(guò)文獻(xiàn)檢索可知，20世紀(jì)90年代至21世紀(jì)初這段時(shí)間，國(guó)內(nèi)學(xué)者以翻譯和介紹國(guó)外政府信息公開情況為主要研究旨趣，當(dāng)2002年周漢華①發(fā)表第一篇有關(guān)中國(guó)政府信息公開制度的文章后，國(guó)內(nèi)學(xué)者才開始將目光轉(zhuǎn)向國(guó)內(nèi)信息公開立法的研究上來(lái)，同時(shí)，翻譯和研究外國(guó)政府信息公開的題名大多冠以“情報(bào)自由法”、“信息自由法”或“信息公開法”，而國(guó)內(nèi)的研究現(xiàn)狀是：2008年《條例》頒布后，研究主題的名稱多冠以“××制度”，因此，對(duì)于有關(guān)政府信息公開的國(guó)內(nèi)文獻(xiàn)部分，不能以“Freedom of Information”翻譯后的“信息自由法”來(lái)檢索目標(biāo)，而應(yīng)該以信息公開立法、信息公開制度等核心主題為目標(biāo)。

從表1可知，檢索詞語(yǔ)為“政府信息公開”顯示結(jié)果是：CNKI收錄的文獻(xiàn)數(shù)量明顯高于VIP和WFD，而后兩者所收錄的文獻(xiàn)數(shù)目大致相同，這說(shuō)明CNKI全文數(shù)據(jù)庫(kù)的覆蓋面要更廣，以“信息公開立法”為題進(jìn)行檢索，VIP和WED所得文獻(xiàn)分別為19篇和18篇，而CNKI以371篇遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于前兩者。由于本文所研究的對(duì)象是政府信息公開，有必要將題名為“政府信息公開”的三大數(shù)據(jù)庫(kù)歷年收錄的文獻(xiàn)數(shù)量進(jìn)行比較，如圖1所示，同時(shí)也要兼顧相關(guān)主題的文獻(xiàn)。

圖1 三大數(shù)據(jù)庫(kù)歷年收錄的題名為“政府信息公開”的文獻(xiàn)數(shù)量分布

從圖1可知，三大數(shù)據(jù)庫(kù)所收錄的文獻(xiàn)數(shù)目增長(zhǎng)趨勢(shì)呈現(xiàn)出明顯的一致性，以政府信息公開為主題的文章首次出現(xiàn)在1998年（CNKI收錄），從1998年至2007年10年間文獻(xiàn)數(shù)量增長(zhǎng)較為緩慢，文獻(xiàn)數(shù)量最高峰出現(xiàn)在2008年，這與2007年1月17日國(guó)務(wù)院通過(guò)《條例》有關(guān)，從2008至今政府信息公開一直都是學(xué)術(shù)界討論的熱點(diǎn)。在2002年至2006年這段時(shí)間里國(guó)內(nèi)學(xué)者主要是針對(duì)周漢華發(fā)表的有關(guān)起草政府信息公開條例的系列文章，以及我國(guó)語(yǔ)境下的政府信息公開立法的相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行廣泛的研究。從CNKI收錄的文獻(xiàn)來(lái)看，被引頻次最多的TOP20的文章分布在2002-2006年間的就有15篇，基本內(nèi)容主要圍繞三點(diǎn)：①美國(guó)政府信息公開制度的介紹；②我國(guó)政府信息公開法制化的基本考慮；③知情權(quán)與政府信息公開的關(guān)系等。

需要特別指出三點(diǎn)：其一，國(guó)外數(shù)據(jù)庫(kù)也收錄了國(guó)內(nèi)學(xué)者撰寫的英文文章，介紹國(guó)內(nèi)政府信息公開的現(xiàn)狀和特點(diǎn)等，國(guó)內(nèi)數(shù)據(jù)庫(kù)也收錄了外國(guó)學(xué)者撰寫的學(xué)術(shù)文章，有的通過(guò)國(guó)內(nèi)學(xué)者的翻譯發(fā)表在了國(guó)內(nèi)期刊，有的直接為外文，因此，無(wú)論通過(guò)何種檢索方法都不能對(duì)國(guó)內(nèi)外的研究進(jìn)行嚴(yán)格意義上的區(qū)分，必有交叉之處；其二，涵蓋“政府信息公開”主題內(nèi)容的文章很多，由于學(xué)術(shù)規(guī)范等原因，國(guó)內(nèi)早期的文章有的沒(méi)有冠以“關(guān)鍵詞”等規(guī)范化寫作要求，且政府信息公開本身涵蓋的內(nèi)容十分復(fù)雜，如“透明度”、“開放（陽(yáng)光）政府”、“電子政務(wù)”等主題詞都與政府信息公開有著密切關(guān)聯(lián)，這樣的詞匯還有很多，因此，在檢索時(shí)，不可能查閱到全部的相關(guān)文獻(xiàn)，必有遺漏之處，但可以通過(guò)長(zhǎng)期的關(guān)注和發(fā)掘來(lái)彌補(bǔ)部分的缺失；其三，檢索系統(tǒng)是相對(duì)穩(wěn)定的，定期更新和篩選，有的類如文摘或新聞報(bào)道以及新書推介等性質(zhì)的文獻(xiàn)會(huì)隨著時(shí)間的變化或是被篩除或是被錄入，因此，所檢索到的文獻(xiàn)數(shù)量只是某個(gè)時(shí)刻的具體數(shù)目，并不一定代表真實(shí)的容量。本文的重點(diǎn)是通過(guò)檢索相關(guān)主題的文獻(xiàn)，并通過(guò)摘要篩選出重點(diǎn)文獻(xiàn)，來(lái)支撐本文所要闡述的主要內(nèi)容。

二、國(guó)內(nèi)政府信息公開研究述評(píng)

（一）政府信息公開的行政行為方面

1.政府信息公開的影響因素

政府信息公開的理論探討和案例分析以較大的文獻(xiàn)數(shù)量見(jiàn)諸各大報(bào)刊，但針對(duì)信息公開的實(shí)證研究相對(duì)較少，尤其是對(duì)地級(jí)市政府的橫向數(shù)據(jù)進(jìn)行對(duì)比研究。為了給予政府信息公開研究更新的視角和證據(jù)，馬亮（2012）[1]采用2008年283個(gè)地級(jí)市的樣本數(shù)據(jù)進(jìn)行假設(shè)檢驗(yàn)，對(duì)影響政府信息公開的關(guān)鍵性因素進(jìn)行實(shí)證研究，如政府特征、外部環(huán)境特征和公眾特征，并細(xì)分相對(duì)應(yīng)的二級(jí)指標(biāo)。研究表明：政府效率對(duì)政府信息公開至關(guān)重要，同時(shí)法制化進(jìn)程和上級(jí)政府壓力是關(guān)鍵因素，教育水平和網(wǎng)絡(luò)普及率是決定公眾對(duì)政府信息公開需求的主要因素，人均GDP和人口總數(shù)與政府信息公開有顯著關(guān)聯(lián)，表明經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度以及城市規(guī)模與政府信息公開存在顯著的正相關(guān)性。吳三通（2011）[2]從“顯示性”和“決定性”兩個(gè)層面對(duì)影響政府信息公開的因子進(jìn)行了探討，對(duì)推動(dòng)政府信息公開的有效開展提供了理論依據(jù)，是國(guó)內(nèi)較為完整地剖析政府信息公開影響因子的理論文章。顯示性包括：政府信息公開的內(nèi)容、時(shí)間和方式，其中內(nèi)容是起著關(guān)鍵作用的核心因子，時(shí)間包含“何時(shí)公開”和“公開頻率”兩層含義，方式指公開的途徑或渠道，即怎樣公開的問(wèn)題。他認(rèn)為決定性因子由“政治文化和對(duì)應(yīng)的政治結(jié)構(gòu)（包含公眾的認(rèn)知度）、制度設(shè)計(jì)和利益博弈”等三方面構(gòu)成，雖然是趨于抽象的宏觀表述，可控制性較弱，卻對(duì)政府信息公開產(chǎn)生決定性的影響。

危機(jī)事件發(fā)生后，信息不公開或隱瞞的現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮，為了維護(hù)公共利益，安定社會(huì)秩序，政府在危機(jī)信息公開態(tài)度和行動(dòng)上必須有決心、耐心和信心，政府能夠及時(shí)有效地公開信息，受到多重因素的制約。謝吉晨（2009）[3]深入分析了影響政府公開危機(jī)信息的相關(guān)因素，可歸納為“公共危機(jī)的誘因和性質(zhì)、制度的匹配和落實(shí)、官員的處置能力和道德水平以及績(jī)效考核體系”等四個(gè)方面，并提出消解公共危機(jī)的立足點(diǎn)是完善和健全危機(jī)信息公開的法律法規(guī)。張建彬（2012）[4]認(rèn)為信息質(zhì)量（由內(nèi)容和形式兩方面構(gòu)成）對(duì)政府信息公開實(shí)施效果的影響起著決定性的作用，他從理論和實(shí)踐兩個(gè)角度探討了各國(guó)政府對(duì)信息質(zhì)量的具體要求，提出我國(guó)政府對(duì)信息公開的質(zhì)量要求為準(zhǔn)確性和一致性，并采用案例分析方法，從主動(dòng)公開、依申請(qǐng)公開和群體性事件三個(gè)方面評(píng)估了我國(guó)政府信息公開的信息質(zhì)量水平。他的改進(jìn)策略主要有：①制定針對(duì)信息質(zhì)量的專門性法律法規(guī)；②組織人員實(shí)地考察和業(yè)務(wù)培訓(xùn)；③搭建溝通平臺(tái)，傾f0lK6ecRMdF7nETVwzhm4rMKBVzpFoNzgia1jKJeJw0=聽(tīng)公眾需求；④強(qiáng)調(diào)公眾參與，建立績(jī)效考核機(jī)制。

2.政府信息公開的政策執(zhí)行

《條例》的頒布就行政法治建設(shè)而言是一座里程碑，經(jīng)過(guò)了12個(gè)月的“漫長(zhǎng)”準(zhǔn)備期，地方先行而后總結(jié)經(jīng)驗(yàn)全國(guó)推行的發(fā)展路徑，在通往“陽(yáng)光政府”的大道上是否平坦？為掌握真實(shí)情況，莫于川等（2008）[5]歷時(shí)4個(gè)月對(duì)蘇閩川滇進(jìn)行重點(diǎn)考察，并與津京浙魯粵等省市的政府信息官員進(jìn)行深入討論。結(jié)果顯示：各地政府步調(diào)不一，個(gè)別部門渾然不知，總體情況是喜憂參半，機(jī)遇與挑戰(zhàn)并存，棘手問(wèn)題主要有：①主管部門的確定及其行使職權(quán)；②機(jī)構(gòu)設(shè)置的專職化難題；③運(yùn)行機(jī)制不穩(wěn)定，制度規(guī)范不樂(lè)觀；④信息公開法定場(chǎng)所的設(shè)置也不盡如人意；⑤政府網(wǎng)站等信息公開“第一平臺(tái)”功能欠缺，缺乏互動(dòng)性；⑥公開指南和目錄的編制粗糙不全。他認(rèn)為需要采取針對(duì)性措施以避免被動(dòng)局面的出現(xiàn)。對(duì)《條例》實(shí)施以來(lái)取得的主要成績(jī)和面臨的主要問(wèn)題進(jìn)行歸納和總結(jié)，有利于更好地推動(dòng)政府信息公開的改革和完善。周漢華（2009）[6]認(rèn)為《條例》施行一年來(lái)，主動(dòng)公開取得明顯成效，依申請(qǐng)公開邁出可喜步伐，并實(shí)現(xiàn)了信息公開與電子政務(wù)的融合和深化，政府機(jī)關(guān)主動(dòng)服務(wù)意識(shí)有所改觀，但也面臨著四大問(wèn)題：①發(fā)展不平衡，不同地區(qū)和部門間差異較大；②效果不理想，信息數(shù)量偏少，救濟(jì)渠道不暢通；③數(shù)據(jù)不統(tǒng)一，統(tǒng)計(jì)口徑不一致，數(shù)據(jù)質(zhì)量和可信度偏低；④制度不配套，實(shí)施細(xì)則解釋力不足，配套制度遲緩，可執(zhí)行性較低，體制環(huán)境不同步。他認(rèn)為這是特定環(huán)境下法規(guī)執(zhí)行中的普遍問(wèn)題，要想使制度獲得生命和活力，只有通過(guò)范式轉(zhuǎn)變來(lái)推動(dòng)。

由于政策信息不公開等原因，公共福祉的追求和保障受到限制，如何保證政策目標(biāo)和價(jià)值的正義性和平等性，是平衡地方政府執(zhí)行性政策裁量需求與供給的重要內(nèi)容之一。信息公開制度作為一項(xiàng)全球性公共治理的“軟工具”，其目的在于促成公眾積極參與的社會(huì)發(fā)展良性循環(huán)。梁芷銘（2010）[7]從強(qiáng)化政策執(zhí)行、完善網(wǎng)絡(luò)反腐和輿論監(jiān)督以及建立一整套執(zhí)行有力的信息公開體系等三方面來(lái)防范和監(jiān)控政策性腐敗。與常態(tài)性信息公開不同的是，危機(jī)信息公開也是政府的行為職責(zé)，其價(jià)值在于特殊時(shí)期的社會(huì)輿論引導(dǎo)和氛圍營(yíng)造。袁維海（2011）[8]認(rèn)為各級(jí)政府在處理突發(fā)事件過(guò)程中應(yīng)主動(dòng)、客觀、及時(shí)地發(fā)布信息，在落實(shí)《條例》和《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》時(shí)，應(yīng)遵循依法、準(zhǔn)確、及時(shí)和反饋等四項(xiàng)原則，最大程度地反映事實(shí)真相，讓公眾情緒理性化，社會(huì)秩序正?；?，同時(shí)應(yīng)注意行為的主動(dòng)性和統(tǒng)計(jì)口徑的一致性，以維護(hù)政府形象。

3.政府信息公開的績(jī)效評(píng)價(jià)

《條例》總則第一條闡明了政府信息公開的宗旨，即保障公民、法人及其他組織的信息獲取權(quán)，提高行政工作的法制性和政府工作的透明度，充分發(fā)揮政府信息在生產(chǎn)、生活中的服務(wù)作用。隨著民主法治化進(jìn)程的不斷發(fā)展，公眾對(duì)政府信息公開的參與熱情和要求也越來(lái)越高，樹立以“公眾為關(guān)注焦點(diǎn)”的行政理念是必要的。朱紅燦等（2012）[9]將顧客滿意度理論引入政府信息公開的效果評(píng)價(jià)中，通過(guò)當(dāng)面調(diào)查、現(xiàn)場(chǎng)回收問(wèn)卷的形式，設(shè)置了政府形象、公眾期望、信息質(zhì)量等8個(gè)潛在變量（含17個(gè)可測(cè)變量），采用SPSS17.0和Lisrel8.7軟件對(duì)X市的政府信息公開公眾滿意度進(jìn)行實(shí)證分析，結(jié)果顯示：公眾滿意指數(shù)值為5.7，各潛在變量和整體質(zhì)量偏低，說(shuō)明政府信息公開工作有待加強(qiáng)。

自1999年啟動(dòng)政府上網(wǎng)工程以來(lái)，政府網(wǎng)站已成為政府對(duì)外宣傳的窗口，聯(lián)絡(luò)民意的橋梁。為明晰《條例》頒布后政府信息公開實(shí)施的效果，閆霏（2012）[10]選取國(guó)內(nèi)32個(gè)省級(jí)政府網(wǎng)站作為評(píng)價(jià)對(duì)象，結(jié)合中國(guó)軟件測(cè)評(píng)中心發(fā)布的政府網(wǎng)站信息公開指數(shù)和政府網(wǎng)站的反向鏈接以及內(nèi)外部鏈接，從定性評(píng)價(jià)和定量評(píng)價(jià)兩個(gè)角度對(duì)上述政府網(wǎng)站作出效果排名。結(jié)果顯示：①政府信息公開指數(shù)排名TOP5的省市分別為川粵京陜滬；②綜合評(píng)價(jià)達(dá)到“優(yōu)”的只有北京，不同等級(jí)的政府?dāng)?shù)量呈“橄欖形”。因此，設(shè)置專門的信息人員定期進(jìn)行有針對(duì)性的SEO優(yōu)化分析，將有助于可公開政府信息傳播范圍的最大化。

環(huán)境信息公開已被國(guó)際上視為新一代環(huán)境治理工具，從國(guó)情來(lái)講，也是貫徹落實(shí)《條例》和邁向陽(yáng)光政府的基本要求。賀桂珍等（2011）[11]在2010年6月向63個(gè)環(huán)保廳（局）提交了環(huán)境信息公開申請(qǐng)，來(lái)調(diào)查環(huán)境信息公開制度和行動(dòng)的落實(shí)情況，全面評(píng)估《環(huán)境信息公開辦法》實(shí)施的效果，為進(jìn)一步完善機(jī)制提供決策支持。結(jié)果顯示：①2008年和2009年主動(dòng)公開環(huán)境信息數(shù)量TOP3的省市是滬粵深；②很少公開復(fù)雜和敏感信息。該團(tuán)隊(duì)認(rèn)為應(yīng)加大宣傳以促進(jìn)公眾參與，并建立科學(xué)的評(píng)估和監(jiān)督機(jī)制。《條例》第三章第15條明確規(guī)定政府網(wǎng)站是便于公眾知曉的信息公開方式之一。王芳等（2011）[12]構(gòu)建了由信息公開內(nèi)容、方式等7個(gè)一級(jí)指標(biāo)（含38個(gè)三級(jí)指標(biāo)）構(gòu)成的地方政府信息公開評(píng)價(jià)體系，并運(yùn)用德?tīng)柗品ǎ―elphi Method）和層次分析法（AHP）確定指標(biāo)權(quán)重，對(duì)天津?yàn)I海新區(qū)所屬政府網(wǎng)站進(jìn)行試評(píng)價(jià)，通過(guò)對(duì)指標(biāo)性能和操作規(guī)范的檢驗(yàn)，認(rèn)為該評(píng)價(jià)體系具有較強(qiáng)的可行性，并對(duì)指標(biāo)體系作了取舍和賦值的局部調(diào)整。針對(duì)目前的以政府“自我評(píng)價(jià)”為主的單一測(cè)評(píng)體系的弊端，李玉潔（2011）[13]從政府、公眾與媒體等三方的角度建立了一套立體的政府信息公開測(cè)評(píng)體系，包含政府公開度和公眾及媒體滿意度等3個(gè)一級(jí)指標(biāo)（含48個(gè)三級(jí)指標(biāo)），以增強(qiáng)測(cè)評(píng)的說(shuō)服力和可信度，但缺點(diǎn)是定量分析效果不明顯。

4.政府信息公開的社會(huì)參與

在政府信息公開中，如何協(xié)調(diào)處理好媒體與政府的關(guān)系是關(guān)乎實(shí)施效果的重要問(wèn)題。紀(jì)新青（2004）[14]在綜合比較廣州、北京、上海等地方政府信息公開方式的基礎(chǔ)上得出結(jié)論：政府信息公開問(wèn)題與媒體密切相關(guān)，媒體擔(dān)當(dāng)著無(wú)可替代的角色，發(fā)揮著重要的作用。她從利益一致性和形式獨(dú)立性兩個(gè)層面分析了媒體和政府的關(guān)系，即相互監(jiān)督和促進(jìn)的關(guān)系，并將媒體的角色定位為：把關(guān)人、守望者和傳播者，認(rèn)為媒體在遵循“全面、準(zhǔn)確、真實(shí)”的原則下，也需要制度創(chuàng)新以便發(fā)揮好職能。

公眾的參與程度是衡量民主與法治的標(biāo)尺，而政府工作的公開程度則是重要標(biāo)志。洪偉（2003）[15]認(rèn)為知情權(quán)是公民依法享有的不可剝奪的一項(xiàng)基本人權(quán)，包含政治權(quán)利和社會(huì)權(quán)利兩層，民主過(guò)程中公眾的實(shí)質(zhì)性參與，必然以獲知充足的信息為前提，公開化的社會(huì)參與才能以有限的時(shí)間和精力維護(hù)更多的公共利益。社會(huì)參與政府信息公開的重要意義有：①滿足公眾生活的需要，保障生命財(cái)產(chǎn)安全；②促進(jìn)民主監(jiān)督，減少權(quán)力腐敗。為此，需要盡快轉(zhuǎn)變觀念，建立一個(gè)覆蓋全社會(huì)的政府信息公開服務(wù)體系。隨著網(wǎng)絡(luò)和多媒體的發(fā)展，微博已經(jīng)成為“網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政”的重要工具，廣受青睞。為了研究信息交流（IC）、信任（T）與信息公開（ID）之間的關(guān)系，鄭燁（2012）[16]利用PASW18.0軟件對(duì)224份問(wèn)卷進(jìn)行了實(shí)證分析。結(jié)果表明：三者之間存在顯著相關(guān)性，且兩兩之間呈顯著正相關(guān)，把信任作為中介變量時(shí)，IC與ID關(guān)系受到信任的部分影響，從而驗(yàn)證了政務(wù)微博的中介作用，并提出了關(guān)注民眾需求、拒絕官話套話、推動(dòng)公眾參與和加強(qiáng)輿論監(jiān)督等四點(diǎn)啟示。

政府信息公開的根本目的在于保障公眾對(duì)政府工作的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，從公共圖書館和檔案館的使命、責(zé)任和價(jià)值來(lái)看，兩者在保障公眾信息獲取權(quán)利上具有天然的聯(lián)系?！稐l例》第16條首次確認(rèn)了公共圖書館和檔案館在政府信息公開體系中的法律地位。李國(guó)新（2008）[17]和王運(yùn)彬等（2005）[18]分別探討了公共圖書館和檔案館在政府信息公開中的地位。李國(guó)新認(rèn)為公共圖書館參與政府信息公開服務(wù)的作用體現(xiàn)在：①參與制定基本的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)；②組織、整合與揭示政府信息資源；③推送政府信息服務(wù)；④承擔(dān)永久保存與利用義務(wù)；⑤提高業(yè)務(wù)能力，降低社會(huì)成本。王運(yùn)彬等認(rèn)為將檔案部門明確為政府信息公開的管理機(jī)構(gòu)，具有充足的法律依據(jù)，也是合情合理的，好處是：①充分利用現(xiàn)有的管理體制，是行之有效的最優(yōu)管理模式；②借助檔案館的固有職能，節(jié)約成本；③利用檔案信息的系統(tǒng)性和綜合性特點(diǎn)，豐富政府信息；④有助于拓寬檔案業(yè)務(wù)范圍，提高公共服務(wù)的效率。

（二）政府信息公開的法律法規(guī)方面

1.政府信息公開的法律適用

政府信息公開對(duì)優(yōu)化政府治理具有良好的效果，但前提是平衡好各種價(jià)值，尤其是國(guó)家安全、公共利益和個(gè)人權(quán)益?！稐l例》在實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)了諸多法律適用問(wèn)題。程潔（2009）[19]通過(guò)比較《條例》與《檔案法》之間的法律沖突和聯(lián)系，梳理相關(guān)的八十余條法律法規(guī)以及具體的案例分析，認(rèn)為《條例》的適用是政策性問(wèn)題而非規(guī)范性的。究其原因，主要有：①法律的位階判斷標(biāo)準(zhǔn)不適用于信息公開的司法實(shí)踐；②行政機(jī)關(guān)的保守傾向及對(duì)《條例》的誤解；③政府信息的分類標(biāo)準(zhǔn)缺乏法律依據(jù)。誤讀和誤導(dǎo)現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，但本質(zhì)原因在于適用原則和政策取向?！稐l例》在貫徹以公開為原則的立法指導(dǎo)的同時(shí)，也規(guī)定了不予公開的例外范圍，但涉及的具體事由卻無(wú)明確界定。鄧志（2010）[20]從信息的價(jià)值屬性出發(fā)，探討了知情權(quán)與保密義務(wù)之間的沖突，并對(duì)隱私和秘密的概念、范圍界定進(jìn)行了資料整理，提出了“人權(quán)保護(hù)、利益取舍、可克減性和程序正當(dāng)”等四項(xiàng)法治平衡原則，并就明晰豁免范圍、加強(qiáng)信息安全和完善公開程序等三方面來(lái)消解沖突，同時(shí)構(gòu)建反信息公開訴訟機(jī)制以豐富判決的可適用性。

趙正群等（2009）[21]對(duì)2002年以來(lái)的政府信息公開31個(gè)訴訟案件資料進(jìn)行了整理研究，發(fā)現(xiàn)兩大問(wèn)題：①起步階段的中國(guó)政府信息公開訴訟主體多以個(gè)人為主，且與經(jīng)營(yíng)性的利益有關(guān)，原告勝訴率較低；②公益性質(zhì)的信息公開熱度不夠，訴訟水平較低。他建議啟動(dòng)信息公開立法程序，完善執(zhí)行機(jī)制，提高訴訟的透明度，并通過(guò)審判實(shí)踐充實(shí)訴訟規(guī)則?！稐l例》拓展了行政訴訟原告資格的范圍和標(biāo)準(zhǔn)，首次明確了針對(duì)“獲取政府信息”的救濟(jì)權(quán)，但這種拓展是有限度的。王振清（2009）[22]認(rèn)為在司法實(shí)踐中，應(yīng)按照“權(quán)利保障、法治、利益衡量、優(yōu)化配置和漸進(jìn)發(fā)展”等五項(xiàng)原則，并通過(guò)“行為可訴性、利害關(guān)系性、時(shí)機(jī)成熟性”及其他具體標(biāo)準(zhǔn)來(lái)豐富制度的內(nèi)涵，理性、科學(xué)地把握和設(shè)定政府信息公開行政訴訟原告資格標(biāo)準(zhǔn)。

2.政府信息公開的法律比較

與政府信息公開聯(lián)系最密切的法律莫過(guò)于《保密法》，但兩者在諸多細(xì)節(jié)上存在明顯的差異與沖突，制約信息公開制度創(chuàng)新和行為優(yōu)化。徐漪等（2009）[23]從立法背景和理念及具體條款等三方面比較分析了《條例》和《保密法》的異同，從“秘密范圍、定密權(quán)限和監(jiān)管責(zé)任”分析了“兩法”在具體內(nèi)容上的矛盾和沖突，并對(duì)《保密法》適時(shí)調(diào)整的必要性和調(diào)整原則及方向作了理論探索。保密與公開是一對(duì)具有天然性的矛盾體，無(wú)論是《保密法》還是《條例》都忽視了定密不當(dāng)?shù)摹皣?yán)重后果”。王錫鋅（2011）[24]認(rèn)為修改后的《保密法》諸多條款仍然過(guò)于彈性化，對(duì)信息的解密和秘密范疇的界定不清，及如何解密、何時(shí)解密也缺乏具體程序化的回應(yīng)，同時(shí)又缺乏強(qiáng)有力的保密審查機(jī)制，政府信息的公開還受到“檔案信息”概念的限制，作為最關(guān)鍵的外部配套制度——保密制度寬泛而抽象的規(guī)定以及“口袋”條款所賦予行政機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)都給信息公開的初衷抹上陰影。公開是一種向上的力量和自信的姿態(tài)，信息公開的理念和口號(hào)得以落實(shí)依賴于縝密的制度設(shè)計(jì)和溫潤(rùn)的實(shí)施環(huán)境。

從對(duì)立統(tǒng)一的關(guān)系看，公開與保密本質(zhì)上存在相互制衡的因素，《檔案法》、《保密法》與《條例》之間存在權(quán)利主體的動(dòng)態(tài)博弈，隨著互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)的迅速普及和公眾知情意識(shí)的空前高漲，信息公開是大勢(shì)所趨，如何在實(shí)踐中協(xié)調(diào)好、運(yùn)用好三部法律法規(guī)是當(dāng)下體制改革的重要內(nèi)容之一。蘆帥（2012）[25]運(yùn)用“權(quán)力制衡”理論來(lái)調(diào)和法律沖突，他認(rèn)為這種制衡是基于利益上的動(dòng)態(tài)博弈，涉及四組失衡關(guān)系，即保密與公開、執(zhí)法與監(jiān)督、權(quán)利與救濟(jì)以及義務(wù)與問(wèn)責(zé)。《條例》并非圭臬，需要在長(zhǎng)期的實(shí)踐過(guò)程中從法制建設(shè)、執(zhí)法方式和司法程序上，不斷完善、創(chuàng)新和改進(jìn)。

政府信息公開的法律比較范圍既包含國(guó)內(nèi)相關(guān)法律法規(guī)，也涉及國(guó)內(nèi)外政府信息公開制度的比較分析，這方面的文獻(xiàn)較多，對(duì)比的主題主要有立法原則、例外范圍、訴訟審理、救濟(jì)制度、獲取方式等等，涉及的主體主要包括美、日、英等發(fā)達(dá)國(guó)家。如張明明（2008）[26]比較分析了中美日三國(guó)信息公開中的行政與司法兩種救濟(jì)制度，并提出了規(guī)定精細(xì)化、復(fù)議前置、召開聯(lián)席會(huì)及構(gòu)建申訴機(jī)制等四項(xiàng)建議。蔣紅珍（2010）[27]首先從中央和地方兩個(gè)層面的信息公開立法規(guī)范來(lái)探討“知情權(quán)”和“信息獲取權(quán)”的概念，接著又以英美的比較法視野，從邏輯結(jié)構(gòu)、規(guī)范表述和制度印證三個(gè)層面對(duì)概念進(jìn)行界分，認(rèn)為確立以“知情權(quán)”（知的權(quán)利）為基礎(chǔ)的政府信息獲取權(quán)，對(duì)厘清《條例》作為客觀法意義上的制度定位以及相對(duì)應(yīng)的配套制度有著顯要的意義。

3.政府信息公開的法律完善

網(wǎng)絡(luò)化、數(shù)字化的行為模式促生出信息社會(huì)復(fù)雜的治理生態(tài)，信息公開是成為有效的政府治理軟工具之一，也是有效治理行為順利輸出的關(guān)鍵。金太軍等（2011）[28]從“制度文本”、“制度意識(shí)”與“制度行為”等三個(gè)形態(tài)揭示了政府信息公開制度創(chuàng)新的現(xiàn)實(shí)困境。他們認(rèn)為，政府信息公開的制度創(chuàng)新實(shí)質(zhì)上是政府、媒體與公眾三個(gè)主體基于自身利益最大化的理性考量而進(jìn)行的反復(fù)博弈的過(guò)程，它具有兩大內(nèi)在機(jī)理：其一，在“有效理性、同構(gòu)學(xué)習(xí)與規(guī)模成本”等三種自我強(qiáng)化效應(yīng)下，政府信息公開走進(jìn)了正式制度的路徑依賴，但更重要的是“剛性意識(shí)形態(tài)、利益集團(tuán)沖突與適應(yīng)性預(yù)期”等三種反向推動(dòng)機(jī)制以維持原有的制度均衡；其二，多元主體利益的互動(dòng)博弈，表現(xiàn)為政府的“強(qiáng)勢(shì)”、媒體的“無(wú)奈”與公眾的“無(wú)為”，打破僵化、惰性的路徑鎖定，需要強(qiáng)制性制度變遷的“排斥效應(yīng)”和誘致性制度變遷的“自發(fā)效應(yīng)”的相互銜接與彌補(bǔ)，形成制度創(chuàng)新的良性循環(huán)與多元競(jìng)合。

一項(xiàng)法規(guī)的實(shí)施必定以適應(yīng)社會(huì)環(huán)境為前提，《條例》的施行對(duì)構(gòu)建民主化政府具有重要意義。與國(guó)外信息公開法律制度相比，并結(jié)合具體國(guó)情，山文岑（2010）[29]認(rèn)為《條例》仍然存在諸多缺陷和不足，主要表現(xiàn)為：①豁免公開和例外事項(xiàng)界定過(guò)于寬泛；②個(gè)人隱私保護(hù)不力；③公開方式和程序不足；④保障和監(jiān)督不到位。他認(rèn)為完善信息公開制度應(yīng)從“準(zhǔn)確界定公開的范圍、完善公開的程序和方式以及加強(qiáng)監(jiān)督和追責(zé)”等方面考慮。楊解君（2012）[30]從憲法依據(jù)和立法原則兩個(gè)方面檢討了《條例》的缺陷，并提出了一個(gè)值得深思的命題——“保密法與信息公開法的法律位階”?，F(xiàn)狀是保密法下的信息公開，而未來(lái)之應(yīng)然是信息公開法下的秘密保護(hù)，并且個(gè)人隱私與商業(yè)秘密等相關(guān)法及制度要適時(shí)跟進(jìn)，實(shí)現(xiàn)《條例》與現(xiàn)行憲法及相關(guān)法律制度的對(duì)接與協(xié)調(diào)。

三、結(jié)語(yǔ)

信息公開研究最初發(fā)生在財(cái)會(huì)領(lǐng)域，主題多涉及上市公司會(huì)計(jì)信息公開，當(dāng)然，財(cái)會(huì)信息公開行為也有更加專業(yè)化的名詞，如“信息披露”等，本質(zhì)上與“信息公開”并無(wú)差別，只是針對(duì)不同信息主體的不同稱謂而已。從時(shí)間序列來(lái)看，1998年是政府信息公開研究的開幕之年，直到21世紀(jì)初的幾年時(shí)間里，以引介國(guó)外信息公開法律制度為主，并對(duì)我國(guó)政府信息公開的立法進(jìn)行了探索，包括一系列主題，如理論基礎(chǔ)，價(jià)值取向，知情權(quán)等等，內(nèi)容繁多，視角各異，對(duì)我國(guó)政府信息公開的法制化進(jìn)程提供了豐富的理論與實(shí)踐營(yíng)養(yǎng)。文獻(xiàn)數(shù)量巨大，不可能一一列出并解析，本文僅對(duì)部分主要內(nèi)容進(jìn)行了梳理，以起到提綱挈領(lǐng)的目的?！稐l例》的實(shí)施既有阻力也有動(dòng)力，施行五年多以來(lái)，又發(fā)生了一系列類如理論與現(xiàn)實(shí)的適應(yīng)性，保密與公開的協(xié)調(diào)性等問(wèn)題，信息公開的法制化與常態(tài)化是曲折而漫長(zhǎng)的，需要調(diào)整諸多因素，包括現(xiàn)有法律的條文沖突，司法實(shí)踐中的裁量權(quán)，以及救濟(jì)制度等，但同時(shí)應(yīng)該看到且充滿信心的是，長(zhǎng)遠(yuǎn)趨勢(shì)是不可扭轉(zhuǎn)的，而制度創(chuàng)新與位階提升需要多方共同努力，以公共利益優(yōu)先為基準(zhǔn)，以公眾參與為途徑，不斷汲取實(shí)踐的養(yǎng)分，才能推動(dòng)政府信息公開的不斷進(jìn)步。

注釋：

①周漢華是中國(guó)社會(huì)科學(xué)院法學(xué)所研究員，該所于2000年初設(shè)立“信息社會(huì)與中國(guó)政府信息公開制度研究課題組”，三項(xiàng)研究?jī)?nèi)容之一就是提出中國(guó)政府信息公開法草案（專家建議稿），由周漢華擔(dān)任《政府信息公開條例專家建議稿》起草課題組的負(fù)責(zé)人，受原國(guó)務(wù)院信息辦委托，最早牽頭提交了政府信息公開條例草案，在學(xué)界被稱為《條例》起草第一人。

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[30]楊解君.《政府信息公開條例》與相關(guān)法的協(xié)調(diào)——現(xiàn)行立法的局限及其完善[J].江蘇社會(huì)科學(xué)，2012，（5）.[責(zé)任編輯：段志超]