公共財政體制的基本模式是分級獨立的分稅制體制。我國目前基本上建立了比較規(guī)范的中央政府和省級政府間的財政關(guān)系，但省級以下政府之間沒有確定一個較為合理的責(zé)任和財力分配模式，地方各級政府間的財政關(guān)系還未理順，地方各級財政還未成為真正獨立的一級財政。因此，如何明確界定省級以下各級政府的職責(zé)范圍，并在此基礎(chǔ)上清晰界定和劃分地方各級政府的事權(quán)，劃分支出和收入，使各級政府都有履行自己社會經(jīng)濟管理職能的財力和財權(quán)，建立真正的分級財政體制成為亟待解決的問題。

一、多級財政體制存在的必要性

公共財政作為社會公眾的財政，作為為市場提供公共產(chǎn)品的財政，建立公共財政的前提是處理好政府與市場的關(guān)系，把握好公共財政的支出范圍。明確界定各級地方政府的事權(quán)，首先要明確政府和市場的邊界，即在公共財政框架下哪些是政府該干的，哪些可以由市場來做，解決好政府活動范圍的“缺位”與“越位”問題，在此基礎(chǔ)上，再來合理劃分各級地方政府事權(quán)。一般來說，公共支出應(yīng)該退出競爭性、盈利性領(lǐng)域，出范圍被界定在諸如基礎(chǔ)教育、行政管理、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、環(huán)境保護、社會保障等“市場失靈”的領(lǐng)域。

建立公共財政、履行好財政的職能必須從公共產(chǎn)品入手。公共產(chǎn)品具有供給上的非排他性和消費上的非競爭性，這一特性決定了公共產(chǎn)品難以通過市場達到資源的充分利用和有效配置，因而公共產(chǎn)品一般是由政府提供的，并主要通過征稅為其提供費用來源。當某些地方政府由于經(jīng)濟不發(fā)達而不能保證本地居民在正常條件下獲得與其他地區(qū)同等的最低的基本公共服務(wù)時，上級政府有責(zé)任在財政上幫助那些經(jīng)濟不發(fā)達地區(qū)的政府。

不同層次的公共產(chǎn)品具有不同的受益范圍和不同程度的外溢性，比如說路燈具有供給上的非排他性和消費上的非競爭性，是典型的純公共產(chǎn)品，但是路燈的受益范圍極小，甚至僅僅局限在某個街區(qū)，外溢性較小，因而適合較低一級的地方提供。相比之下，義務(wù)教育的外溢性要強得多，表面上看義務(wù)教育的受益范圍為地方區(qū)域，然而義務(wù)教育并不能給地方帶來具體的經(jīng)濟利益，它更多地表現(xiàn)為公民道德水平和文化素質(zhì)的提高，受義務(wù)教育的學(xué)生在畢業(yè)后往往通過上大學(xué)等方式在地區(qū)較大的范圍內(nèi)流動，使得義務(wù)教育的收益外溢。如果由較低一級的地方政府提供，則會因為缺乏自然積極性造成投資的拖欠、減撥等責(zé)任轉(zhuǎn)嫁現(xiàn)象，使義務(wù)教育這種公共產(chǎn)品提供不到位。從地方性公共產(chǎn)品提供的這一基本財政職能看，其在客觀上就存在地方分級政府和分級財政的必要性，不同層次的地方性公共產(chǎn)品由不同級次地方政府提供才能實現(xiàn)高效化。

二、我國省以下財政體制現(xiàn)狀及存在的問題

我國有四級地方政府，按照“一級政權(quán)、一級財權(quán)”的構(gòu)造要求，也有相應(yīng)的四級地方財政管理體制。多級地方財政體制的存在有著其一定的歷史和現(xiàn)實必要性的同時，也有著行政開支過高、管理成本昂貴、財力嚴重分散、管理效益低下等弊端。主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

（一）政府間經(jīng)濟社會事務(wù)管理責(zé)權(quán)和財政支出責(zé)任劃分不清晰、不合理

我國《憲法》規(guī)定了地方政府行使的權(quán)限，但轄區(qū)是有重疊的，只有中央政府的行政轄區(qū)和經(jīng)濟區(qū)域是同一的，地方政府的行政轄區(qū)分工和經(jīng)濟的區(qū)域分工是不可能完全一致的，省級政府包括市級政府，市級政府包括縣級政府，縣級政府又包括鄉(xiāng)級政府。對于各級政府共同承擔(dān)的公共事務(wù)，不能根據(jù)各方受益范圍和財政承受能力確定合理的分擔(dān)比例，一旦涉及兩級以上政府共同負擔(dān)的事情就有可能出現(xiàn)互相推托的情況。一方面表現(xiàn)為省級政府過多地包攬了市縣政府的責(zé)權(quán)，另一方面下級政府也承擔(dān)了部分屬于上級政府的事務(wù)，如讓基層政府承擔(dān)應(yīng)由上級負擔(dān)的重點建設(shè)和專門項目的配套設(shè)施費用，使本來已經(jīng)捉襟見肘的基層財政變得更加困難。

（二）政府間事權(quán)和財權(quán)不對稱

隨著社會主義市場經(jīng)濟體制框架的基本建立和市場化程度的加深，基層政府中過去通過稅費、攤派等方式轉(zhuǎn)嫁給農(nóng)民的負擔(dān)，逐步要由財政以公共支出的責(zé)任來承擔(dān)，如基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、義務(wù)教育、環(huán)境保護等。因此，與傳統(tǒng)體制相比，市場經(jīng)濟中的基層政府事權(quán)出現(xiàn)擴大的趨勢，在某種程度上形成了事權(quán)關(guān)系調(diào)整上的正金字塔，而財權(quán)關(guān)系在1994年財政體制改革后卻形成了倒金字塔形。現(xiàn)在我國總體的財力分配格局中央占50%左右，省里占10%左右，兩個加起來60%左右，而縣、鄉(xiāng)兩級只占了不足20%，事權(quán)和財權(quán)明顯不對稱?？h鄉(xiāng)兩級大量債務(wù)的形成就是這種財權(quán)和事權(quán)不對稱體制的結(jié)果。

（三）縣財政困難、管理體制不合理

全國赤字縣占全國縣域的比重達3/4，越往西部走，財政赤字面越寬?？h級財政在分稅制之前基本上就是“吃飯財政”，實行分稅制以后，縣級財政上劃中央很多，固定收入范圍小、可控財力小，而每個省份支出的大頭集中在縣級，雖然這幾年加強收入征管、培植財源，大部分省市都實行“省管縣”，但1983年以來實行的“市管縣”體制的影響沒有徹底消除，而且由于機構(gòu)膨脹、工資標準提高等，都使縣級財政收支矛盾突出、財政困難。

（四）鄉(xiāng)鎮(zhèn)成為最薄弱的一級財政

有關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)，我國現(xiàn)在的鄉(xiāng)村債務(wù)達5000億元左右。這是我國一直以來的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，城市和農(nóng)村兩套稅制由于不符合現(xiàn)代社會公平原則而帶來的問題。2006年在全國范圍內(nèi)全部取消了農(nóng)業(yè)稅。國家逐步實行了工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村的方針，不斷加大了對“三農(nóng)”的支持力度。這些舉措以及工商、稅務(wù)等垂直管理，實行“鄉(xiāng)財縣管”等改革都使得鄉(xiāng)政府的財政收入受到了很大的改善。盡管如此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)仍然承擔(dān)著經(jīng)濟和社會管理事權(quán)包括利用各種經(jīng)濟政策引導(dǎo)農(nóng)民發(fā)展鄉(xiāng)村經(jīng)濟、負責(zé)所轄鄉(xiāng)村的道路、橋梁、水利灌溉，貫徹計劃生育政策、實施小學(xué)義務(wù)教育，安置五保戶等與其財權(quán)嚴重不匹配的眾多事權(quán)。因此，在我國地方財政級次中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)成為了最薄弱的一級財政。

三、完善我國省以下財政體制的對策

（一）全面推行“省管縣”財政體制改革

從現(xiàn)行行政體制來看，市級政府屬于縣級政府的上一級政府和上一級財政，但從政府活動的基本屬性上看，市級政府和縣級政府都直接面對地方居民提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，政府活動的內(nèi)容、履行的職能和這兩級財政的性質(zhì)都相同。相對于“市管縣”而言，“省管縣”財政體制具有有利于提高行政效率、有利于縣域經(jīng)濟的發(fā)展、有利于區(qū)域發(fā)展平衡等優(yōu)勢。省級財政作為中觀調(diào)控的主體，可根據(jù)本省的各地區(qū)實際情況進行宏觀調(diào)控，對欠發(fā)達的市（縣）增加轉(zhuǎn)移支付的數(shù)額，支持這些地區(qū)的經(jīng)濟和社會發(fā)展，實現(xiàn)省內(nèi)各地區(qū)的協(xié)調(diào)發(fā)展。目前全國已有22個省市實行了“省管縣”財政體制改革試點，并積累了一定的經(jīng)驗，下一步應(yīng)全方位推開，并不斷完善有關(guān)制度機制。此外，要結(jié)合“省管縣”繼續(xù)深化“鄉(xiāng)財縣管”改革。

（二）實行市與縣財政同級

縣是最古老的行政建制，是政治、經(jīng)濟等種種因素結(jié)合而成的社區(qū)，“不論朝代如何興替、政府體系如何變化，縣級政府始終是最穩(wěn)定的一個層級”，縣級政府負擔(dān)著文教衛(wèi)生事業(yè)等支出，特別是絕大部分基礎(chǔ)教育和農(nóng)村的大量公共品（典型的如道路建設(shè)、救災(zāi)、扶貧和農(nóng)村社會保障）是由縣級財政承擔(dān)，因此，地方財政體制應(yīng)以縣為完善的重點。今后市管轄的重點主要放在城市自身一塊，僅僅作為依靠其主城區(qū)財政收入而生存和發(fā)展的城市自治管理層，而不再涉足縣及以下農(nóng)村的發(fā)展城區(qū)，逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)分治。

（三）科學(xué)合理劃分事權(quán)和支出范圍

一是省級政府適當集中財權(quán)和財力，提高宏觀調(diào)控能力，主要負責(zé)本省內(nèi)具有宏觀性的與收入再分配有關(guān)的事權(quán)和主要的經(jīng)濟服務(wù)性事權(quán)。省級政府負責(zé)的收入再分配是對中央政府收入再分配職能的補充，是省一級調(diào)控權(quán)的體現(xiàn)，主要有對所轄地區(qū)之間財政收入調(diào)整和社會保障制度。二是市（縣）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級政府為直接為本地居民提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的基本單位，主要負責(zé)生活服務(wù)性事權(quán)和一部分經(jīng)濟服務(wù)性事權(quán)，是對省級政府這一職能的補充。市政府的經(jīng)濟服務(wù)性職能主要是對跨縣（區(qū)）的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，包括公路建設(shè)、農(nóng)業(yè)等基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)設(shè)施的管理?？h鄉(xiāng)政府主要負責(zé)小型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、管理（如農(nóng)田水利設(shè)施）以及配合省、市級基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、管理。

（四）科學(xué)合理劃分稅種和地方各級政府間財權(quán)

完善財政體制要把稅制改革放在重要位置，本著簡稅制、寬稅基、低稅率、嚴征管的原則，在規(guī)范征管制度的基礎(chǔ)上，根據(jù)經(jīng)濟形勢的發(fā)展變化，取消、合并和開征一部分稅種。一是在全面取消農(nóng)稅的基礎(chǔ)上，實行城鄉(xiāng)統(tǒng)一稅制；二是大力推行營業(yè)稅改征增值稅改革，消除重復(fù)征稅，促進三次產(chǎn)業(yè)融合，促進國民經(jīng)濟健康協(xié)調(diào)發(fā)展；三是開征社會保障稅、遺產(chǎn)及贈與稅、環(huán)保稅和教育稅，將房產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)房地產(chǎn)稅等不動產(chǎn)稅合并為物業(yè)稅。在稅制改革的基礎(chǔ)上逐步健全地方稅體系。確定各級地方財政的主體稅種，要科學(xué)劃分各級政府間的收入范圍及征管權(quán)限。將目前中央和省級財政集中的部分專款收入按不同的性質(zhì)和責(zé)任分別下劃到市級以下，分別設(shè)置省稅和市稅、縣稅，將稅基較廣、收入穩(wěn)定、流動性不大的稅種作為市、縣級政府的主體稅種，改變目前市、縣級沒有主體稅種和共享稅過多的局面。

（五）加大轉(zhuǎn)移支付力度，調(diào)整轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)

規(guī)范轉(zhuǎn)移支付制度，提高基層財政的公共服務(wù)水平，必須在改革、創(chuàng)新的基礎(chǔ)上，重點加大均等化轉(zhuǎn)移支付的力度，盡快構(gòu)建與分稅制體制相適應(yīng)的省級財政轉(zhuǎn)移支付制度體系。以一般性轉(zhuǎn)移支付彌補基層財政缺口，專項轉(zhuǎn)移支付針對具體的公共服務(wù)或政策性項目，急需采取的調(diào)整措施是在進行轉(zhuǎn)移支付時，考慮各地不同財政狀況，提出差別化的地方配套要求。對經(jīng)濟較發(fā)達地區(qū)，省級的轉(zhuǎn)移支付比例可適當降低一些；對經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，省級則應(yīng)加大轉(zhuǎn)移支付比例，以確保這些地區(qū)基本公共服務(wù)所需資金，實現(xiàn)全省范圍內(nèi)公共服務(wù)的最低標準提供。省級財政在分配中央撥給地方的轉(zhuǎn)移支付資金時，不僅要更多地讓利于基層，而且也要做到公平、公正、公開、透明，把解決縣級財政的困難問題作為穩(wěn)定基層政權(quán)和完善財政體制的戰(zhàn)略任務(wù)，力爭在較短時間內(nèi)使縣級財政走出困境。

（作者單位：內(nèi)蒙古自治區(qū)財政廳）

責(zé)任編輯：楊再梅