呼倫貝爾市是以蒙古族為主體，漢族占多數(shù)的少數(shù)民族地區(qū)。除主體少數(shù)民族蒙古族以外，內(nèi)蒙古僅有的四個(gè)人口較少民族鄂溫克族、鄂倫春族、達(dá)斡爾族及俄羅斯族聚居在呼倫貝爾。建國(guó)62以來，特別是改革開放32年來，在黨和政府的關(guān)懷支持下，這些人口較少民族經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)生了翻天覆地變化。但從目前來看，這些人口較少民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展比較困難，民族經(jīng)濟(jì)發(fā)展舉步維艱，各方面的利益訴求比較復(fù)雜。特別是同當(dāng)?shù)氐男值苊褡逑啾?，仍處在較貧困狀態(tài)，而且隨著時(shí)間的推移，差距不斷增大。加快人口較少民族發(fā)展，使其與其他民族同步實(shí)現(xiàn)小康社會(huì)目標(biāo)是一個(gè)需要引起各方面高度關(guān)注和深入研究的重大問題。

一、呼倫貝爾市人口較少民族的基本情況及特點(diǎn)

（一）呼倫貝爾人口較少民族的基本情況

呼倫貝爾市四個(gè)人口較少民族分布在全市的9個(gè)旗市、38個(gè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、蘇木）、131個(gè)村。2011年總?cè)丝跒?15047人。其中，鄂溫克族30387人，鄂倫春族4932人，俄羅斯族4932人，達(dá)斡爾族75544人。建國(guó)以來，鄂倫春族、鄂溫克族、達(dá)斡爾族、俄羅斯族與各兄弟民族攜手并肩為祖國(guó)的繁榮和振興作出重大的貢獻(xiàn)，實(shí)現(xiàn)了歷史性的跨越。鄂溫克族自建國(guó)62年來，逐漸由季節(jié)性獵狩轉(zhuǎn)向農(nóng)業(yè)、牧業(yè)和多種經(jīng)營(yíng)，尤其是改革開放后32年來的開發(fā)建設(shè)，鄂溫克旗已成為集工業(yè)、畜牧業(yè)等多業(yè)并舉的經(jīng)濟(jì)強(qiáng)旗。鄂倫春民族從原始社會(huì)末期一步跨入社會(huì)主義社會(huì)，實(shí)現(xiàn)了鄂倫春民族發(fā)展史上的第一次跨越。1958年底，自治旗境內(nèi)的鄂倫春獵民全部實(shí)現(xiàn)定居，結(jié)束了游獵生活，實(shí)現(xiàn)了第二次跨越。1996年以來，在全旗范圍內(nèi)實(shí)施禁獵，徹底轉(zhuǎn)變了鄂倫春族傳統(tǒng)單一的生活方式，開始農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和多種經(jīng)營(yíng)，實(shí)現(xiàn)了第三次跨越。達(dá)斡爾族自建國(guó)62年來，經(jīng)過土地改革，農(nóng)業(yè)合作化和實(shí)行聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力得到一步解放。改革開放以來，達(dá)斡爾族注重農(nóng)業(yè)投入和農(nóng)田基本建設(shè)，播種面積擴(kuò)大，耕作技術(shù)和機(jī)械化水平提高，實(shí)現(xiàn)了由封閉落后的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)向現(xiàn)代化生產(chǎn)、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)過度，由較為單一的種植業(yè)向多業(yè)發(fā)展?，F(xiàn)在莫力達(dá)瓦旗已經(jīng)成為國(guó)家商品糧生產(chǎn)基地之一，以農(nóng)畜產(chǎn)品加工、礦產(chǎn)品開發(fā)為代表的現(xiàn)代工業(yè)體系正在形成。

（二）呼倫貝爾人口較少民族的共同特點(diǎn)

1.人口少。2011年全市131個(gè)人口較少民族村中四個(gè)人口較少民族為115047人，占全市農(nóng)業(yè)人口91.44萬人的12.58%，占全市總?cè)丝?70.44萬人的4.25%。

2.人口較少民族絕大多數(shù)居住在偏遠(yuǎn)的農(nóng)村、牧區(qū)、山區(qū)和邊境地區(qū)。如鄂倫春旗諾敏鎮(zhèn)諾敏獵民村，坐長(zhǎng)途汽車去一趟旗所在地阿里河需大半天時(shí)間；根河敖魯古雅鄂溫克獵民仍有一少部分人居住在原始森林之中；額爾古納市室韋鄉(xiāng)的俄羅斯族居住在中俄邊境地區(qū)；鄂溫克族輝河蘇木11個(gè)嘎查的鄂溫克牧民居住在呼倫貝爾草原遠(yuǎn)離城鎮(zhèn)的腹地。

3.生產(chǎn)生活條件差。這些人數(shù)較少民族大都從事農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)，生產(chǎn)方式落后，農(nóng)用水利設(shè)施較少，對(duì)自然依賴性強(qiáng)，少部分較少民族聚居村屯，生活用水基本取自自然水源。

4.人口較少民族普遍存在失落感。這些民族跨越了幾個(gè)社會(huì)發(fā)展階段，當(dāng)生產(chǎn)生活方式改變之后，原來自己熟練的生產(chǎn)技能棄之不用，而掌握新的生產(chǎn)方式又感到力不從心。特別是隨著城鎮(zhèn)化推進(jìn)，進(jìn)入城區(qū)后更是不習(xí)慣、不適應(yīng)。

5.經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低。從收入情況看，四個(gè)人口較少民族中除了俄羅斯民族村外，其他三個(gè)民族收入都遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于全市農(nóng)牧民平均收入水平。

二、呼倫貝爾市人口較少民族發(fā)展存在的主要問題及成因

由于自然的、歷史的、社會(huì)的原因，呼倫貝爾市人口較少民族發(fā)展仍存在許多制約因素，突出表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（一）區(qū)域性貧困突出

呼倫貝爾市四個(gè)人口較少民族大多居住于大興安嶺延伸山丘、草原、邊境地區(qū)。由于居住地域偏遠(yuǎn)，遠(yuǎn)離中心城鎮(zhèn)，交通不便、居住分散，不僅基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資成本大，而且生產(chǎn)、生活資料價(jià)格高。從貧困狀況看，人口較少民族村占全市行政村的比重高。2011年鄂倫春族、鄂溫克族、達(dá)斡爾族民族村中，省級(jí)貧困村占60%以上，其中莫力達(dá)瓦旗三分之一達(dá)斡爾族村民是貧困人口。2011年，全市農(nóng)牧民人均純收入為7642元。其中，鄂溫克民族村人均收入為6800元左右，比全市農(nóng)牧民純收入低800多元；達(dá)斡爾民族村人均純收入為5100元左右，比全市農(nóng)牧民人均純收入低1500多元；鄂倫春獵民和鄂溫克獵民扣除各種補(bǔ)貼，人均純收入僅超過4000元。這些地區(qū)地處寒冷地帶，枯草期、取暖期長(zhǎng)達(dá)7個(gè)月，加大了生產(chǎn)、生活支出。另外，看病、子女上學(xué)等費(fèi)用也明顯高于其他地區(qū)，年人均消費(fèi)比內(nèi)地高出2000元以上。

（二）產(chǎn)業(yè)特色不明顯，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低

這些人口較少民族經(jīng)濟(jì)發(fā)展以農(nóng)牧業(yè)為主，農(nóng)牧業(yè)以種植業(yè)為主，種植業(yè)以大豆小麥為主，收入來源以“原字號(hào)”為主，產(chǎn)業(yè)無特色，競(jìng)爭(zhēng)無優(yōu)勢(shì)，收入渠道狹窄。所在旗域市域，農(nóng)牧業(yè)比重極高，工業(yè)過于弱小，第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后，缺乏帶動(dòng)力。

（三）基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，自我發(fā)展能力有限

人口較少民族聚居區(qū)域綜合實(shí)力較弱，特別是鄂倫春自治旗、莫旗、額爾古納市和根河市財(cái)政收入較低，對(duì)外界支持的依賴度較高，單純依靠自身財(cái)力加快發(fā)展，全面改善人口較少民族群眾生產(chǎn)生活水平的能力不足?？偟目矗捎谌丝谳^少數(shù)民族聚居區(qū)域的地方財(cái)力有限，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入欠賬多。旗市所在地污水和垃圾處理薄弱，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民飲水、用電困難；鄉(xiāng)鎮(zhèn)間道路大多為砂石路和自然路，交通條件差；農(nóng)牧業(yè)水利基礎(chǔ)設(shè)施滯后，抵御自然災(zāi)害能力弱，制約著經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

（四）文化教育、衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展落后

由于人口較少民族居住分散，基礎(chǔ)教育比較落后，文盲、半文盲率高于其他地區(qū)，適齡兒童失學(xué)率特別是中學(xué)生輟學(xué)率超出國(guó)家規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。醫(yī)療保健水平較低，普遍存在著醫(yī)保網(wǎng)絡(luò)不健全，醫(yī)療設(shè)施嚴(yán)重不足，醫(yī)療條件和醫(yī)療水平嚴(yán)重滯后，醫(yī)務(wù)人員缺乏，群眾就近看病難等問題。2011年，全市131個(gè)人口較少民族村，建有衛(wèi)生室的占78.5%，每百人擁有醫(yī)生0.1名，僅相當(dāng)于全市鄉(xiāng)村平均水平的51.8%。文化生活比較單調(diào)，131個(gè)民族村中，建有圖書室或文化站的占44.5%，有業(yè)余文化組織的僅占25.6%。

（五）人才匱乏，觀念滯后

專業(yè)技術(shù)人才十分缺乏。2011年，131個(gè)民族村，擁有中級(jí)職稱的農(nóng)牧業(yè)技術(shù)人員3名，初級(jí)農(nóng)業(yè)技術(shù)人員48名，平均每村僅有0.41名農(nóng)業(yè)技術(shù)人員，僅相當(dāng)于全市鄉(xiāng)村平均水平的16.3%。觀念滯后，創(chuàng)新意識(shí)較差。由于人口較少民族長(zhǎng)期生活在偏遠(yuǎn)地區(qū)，思想相對(duì)封閉保守，觀念落后，缺乏進(jìn)取精神，更缺乏創(chuàng)業(yè)和善于創(chuàng)業(yè)的帶頭人。

這些問題的形成是一個(gè)長(zhǎng)期過程，原因是多方面的。從客觀方面分析，這些人口較少民族，大都地處偏遠(yuǎn)，自然環(huán)境惡劣，生存條件差，長(zhǎng)期遠(yuǎn)離發(fā)展中心，信息不對(duì)稱，難以接受先進(jìn)經(jīng)濟(jì)文化輻射，市場(chǎng)化程度低，發(fā)展成本高，尚未形成對(duì)整個(gè)區(qū)域發(fā)展具有帶動(dòng)力的特色支柱產(chǎn)業(yè)。從主觀方面分析，在建國(guó)后相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)過分強(qiáng)調(diào)“政治邊疆”、“軍事邊疆”以及林區(qū)推行生態(tài)保護(hù)，實(shí)施“天保工程”的背景下，國(guó)家宏觀層面的限制很多，導(dǎo)致基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)欠賬多，能帶動(dòng)一方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大型項(xiàng)目少，錯(cuò)過多次發(fā)展機(jī)遇。延續(xù)著傳統(tǒng)的“輸血式”扶持方式，一定程度上強(qiáng)化了“等、靠、要”的依賴思想，忽視了民族自我積累、自我更新能力的培植和自尊、自信、自強(qiáng)社會(huì)風(fēng)范的樹立。對(duì)人口較少民族特殊性考慮不夠，對(duì)其發(fā)展政策、投資和人力支持的力度及方式仍需進(jìn)一步加強(qiáng)。

三、呼倫貝爾市人口較少民族加快發(fā)展的對(duì)策建議

加快人口較少民族發(fā)展，最重要的是民族團(tuán)結(jié)和民族地區(qū)的社會(huì)穩(wěn)定。但筆者認(rèn)為呼倫貝爾市人口較少民族首要的是民族發(fā)展問題。當(dāng)前要把加快人口較少民族的發(fā)展擺到更加突出的戰(zhàn)略位置，以黨的十八大精神為指導(dǎo)，科學(xué)確定發(fā)展思路和發(fā)展目標(biāo)，充分發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)，推動(dòng)人口較少民族經(jīng)濟(jì)社會(huì)實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展，確保呼倫貝爾市的四個(gè)人口較少民族與其他民族同步實(shí)現(xiàn)小康社會(huì)的宏偉目標(biāo)。

（一）大力加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善生產(chǎn)生活條件

按照建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村（牧區(qū)）的要求，以改善人民群眾生產(chǎn)生活條件為重點(diǎn)，從人口較少民族經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展最緊迫的問題入手，加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，特別是要把著力點(diǎn)放在與人民群眾生產(chǎn)生活密切相關(guān)的項(xiàng)目上。實(shí)施村村通路、通電、通水、通廣播電視、通電話的“村村通工程”，實(shí)施人畜安全飲用水工程、安居工程、基本農(nóng)田（草場(chǎng)）水利建設(shè)工程。在重新調(diào)整和優(yōu)化配置教育、醫(yī)療衛(wèi)生資源的過程中，應(yīng)繼續(xù)加快民族中小學(xué)危房改造與基層衛(wèi)生院建設(shè)進(jìn)程。鑒于人口較少民族聚居區(qū)地方政府大多財(cái)政困難的實(shí)際情況，在有關(guān)發(fā)展項(xiàng)目配套資金的比例安排上，建議上級(jí)財(cái)政適當(dāng)減少或不硬性規(guī)定地方配套資金的比例。

（二）大力發(fā)展特色經(jīng)濟(jì)和優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)

一是要大力發(fā)展農(nóng)牧林業(yè)和農(nóng)牧林產(chǎn)品加工業(yè)。要下力量抓好以水利為中心的農(nóng)田、草場(chǎng)基本建設(shè)，建設(shè)旱澇保收的基本農(nóng)田。要大力發(fā)展養(yǎng)殖業(yè)和多種經(jīng)營(yíng)，增加群眾收入。推廣先進(jìn)實(shí)用技術(shù)，培育龍頭企業(yè)，帶動(dòng)農(nóng)牧戶連鎖經(jīng)營(yíng)，力爭(zhēng)形成特色農(nóng)牧業(yè)。二是大力發(fā)展旅游業(yè)。大力挖掘人口較少民族地區(qū)的自然風(fēng)光和民族文化風(fēng)情，把旅游業(yè)發(fā)展成支柱產(chǎn)業(yè)。三是大力扶持人口較少民族聚居地區(qū)，搞好小城鎮(zhèn)建設(shè)。對(duì)不適宜農(nóng)牧業(yè)發(fā)展的地區(qū)和實(shí)施天保工程的林區(qū)，可以通過異地搬遷的方式，將居住分散的人口適當(dāng)集中，在交通便利的地區(qū)逐步形成一些有民族特色的小城鎮(zhèn)或就近直接搬入城鎮(zhèn)，發(fā)展城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展。四是搞好生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)，發(fā)展相關(guān)產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)美麗發(fā)展。

（三）大力發(fā)展教育、文化、衛(wèi)生等社會(huì)事業(yè)

一要加快發(fā)展民族教育事業(yè)，這是人口較少民族發(fā)展的根本。要在確保普九義務(wù)教育的基礎(chǔ)上普及高中教育。搞好教育部局的調(diào)整，認(rèn)真落實(shí)國(guó)家“兩免一補(bǔ)”政策。在普通教育中，要根據(jù)需要大力發(fā)展職業(yè)技術(shù)教育，培養(yǎng)人口較少民族專業(yè)技術(shù)人才。二是要加快發(fā)展醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)。要加強(qiáng)人口較少民族農(nóng)村疾病預(yù)防控制、基本醫(yī)療、健康教育等公共衛(wèi)生工作，每個(gè)行政嘎查村建立一個(gè)衛(wèi)生所（室）。要優(yōu)先在人口較少民族地區(qū)開展新型農(nóng)村合作醫(yī)療試點(diǎn)工作，建立醫(yī)療救助制度，努力解決群眾看病難、看病貴的問題。（下轉(zhuǎn)第10頁(yè)）（上接第7頁(yè)）三是要積極發(fā)展文化事業(yè)，加強(qiáng)文化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，貫徹落實(shí)發(fā)展繁榮民族文化的方針，加大資金投入，豐富文化生活，滿足群眾精神需求。同時(shí)注意挖掘和保護(hù)人口較少民族優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，發(fā)展文化產(chǎn)業(yè)。

（四）從政策上建立和完善扶持人口較少民族聚居區(qū)加快發(fā)展的長(zhǎng)效機(jī)制

將加快人口較少民族聚居區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃納入國(guó)家相關(guān)部門的專項(xiàng)工作規(guī)劃。要進(jìn)一步貫徹落實(shí)國(guó)務(wù)院關(guān)于大力扶持人口較少民族發(fā)展的精神，扶持較少民族發(fā)展的具體政策措施，充分體現(xiàn)在國(guó)家、自治區(qū)財(cái)政、發(fā)改委、扶貧辦、民委等重點(diǎn)部門的專項(xiàng)工作規(guī)劃當(dāng)中，使人口較少民族聚居區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與扶貧開發(fā)項(xiàng)目立項(xiàng)、審批和建設(shè)有機(jī)結(jié)合，得到國(guó)家自治區(qū)的強(qiáng)力支持，從而，有效推進(jìn)人口較少民族聚居區(qū)全面快速發(fā)展和整體脫貧致富。

（五）加大對(duì)人口較少民族地區(qū)的投入

一是加大對(duì)人口較少民族地區(qū)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付支持，增強(qiáng)自主發(fā)展能力，逐步實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)設(shè)施均等化。人口較少民族所在的旗市多數(shù)為上解型財(cái)政，由于近年來增收速度低于增支速度，財(cái)政赤字逐年加大，需要國(guó)家財(cái)政從體制上解決財(cái)力缺口問題，并逐年消化外欠資金。二是設(shè)立人口較少民族發(fā)展專項(xiàng)資金，專門用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展。三是加大金融支持。在繼續(xù)爭(zhēng)取世行、亞行貸款扶貧項(xiàng)目的同時(shí)，建議從信貸扶貧資金中安排一部分小額信貸解決人口較少民族創(chuàng)業(yè)發(fā)展問題。

（六）采取多種方式，幫助人口較少民族培養(yǎng)各類優(yōu)秀人才

一要采取多種手段和方式幫助人口較少民族更多地培養(yǎng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展急需的企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理人才、專業(yè)技術(shù)人才和技能人才，培養(yǎng)大批懂市場(chǎng)、會(huì)經(jīng)營(yíng)的各種能人和致富能手。二要消除束縛人才合理流動(dòng)的體制性障礙，制定更加優(yōu)惠的政策， 采取靈活多樣的措施，創(chuàng)造良好的用人機(jī)制和環(huán)境，鼓勵(lì)、支持和吸引各類人才到人口較少民族聚居地方創(chuàng)業(yè)發(fā)展。三要堅(jiān)持全面提高人口較少民族干部隊(duì)伍素質(zhì)，著重培養(yǎng)理論學(xué)習(xí)和實(shí)踐鍛煉的能力，增強(qiáng)帶領(lǐng)各族群眾發(fā)展經(jīng)濟(jì)、脫貧致富奔小康的本領(lǐng)。四要積極學(xué)習(xí)掌握科學(xué)文化知識(shí)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)常識(shí)，改變落后的生產(chǎn)生活方式，摒棄封閉保守的傳統(tǒng)觀念，提高本民族科學(xué)文化素質(zhì)和競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)，樹立自信、自強(qiáng)、自立的社會(huì)風(fēng)范。

（責(zé)任編輯： 曉 途）