摘 要：城鄉(xiāng)交通統(tǒng)籌發(fā)展有利于消除城鄉(xiāng)居民交通出行服務(wù)差異，促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展，其基本目標是為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展提供全方位、多層次、差異化的交通服務(wù)。本文從城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施、城鄉(xiāng)運輸服務(wù)、運輸之間的中轉(zhuǎn)換乘、體制和規(guī)劃的統(tǒng)籌四個方面提出了推進寧波城鄉(xiāng)交通統(tǒng)籌發(fā)展的對策。

關(guān)鍵詞：寧波 城鄉(xiāng)交通 統(tǒng)籌發(fā)展 對策

交通是經(jīng)濟社會發(fā)展的先行官，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的著力點和突破口?！笆濉睍r期，“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)發(fā)展”的城市發(fā)展新格局必將代替以城鄉(xiāng)二元化為特征的既有結(jié)構(gòu)，與之對應(yīng)的城鄉(xiāng)交通系統(tǒng)將發(fā)生重大變化。因此，“十二五”時期是寧波推進城鄉(xiāng)交通統(tǒng)籌發(fā)展的戰(zhàn)略機遇期。

一、城鄉(xiāng)交通統(tǒng)籌發(fā)展內(nèi)涵

城鄉(xiāng)交通統(tǒng)籌發(fā)展，就是從城鄉(xiāng)一體化發(fā)展高度，對路網(wǎng)、站場、線路、運輸、市場、管理等交通要素進行統(tǒng)籌考慮，統(tǒng)一規(guī)劃，整體布局，一體化建設(shè)和管理， 實現(xiàn)城鄉(xiāng)交通全銜接、全溝通、全暢達。首先要在統(tǒng)一管理、統(tǒng)一協(xié)調(diào)、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一布局的基礎(chǔ)上統(tǒng)籌城鄉(xiāng)交通基礎(chǔ)設(shè)施，推進區(qū)域內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施和公用設(shè)施的一體化建設(shè)；其次，要根據(jù)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的需求，通過各種技術(shù)、經(jīng)濟與管理手段，協(xié)調(diào)、統(tǒng)籌、優(yōu)化各種資源的利用，為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展提供全方位、多層次的交通服務(wù)，滿足城鄉(xiāng)各種層次的交通需求。

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，其目標不是實現(xiàn)城鄉(xiāng)同質(zhì)化，而是應(yīng)該具有異質(zhì)性和互補性。應(yīng)建立區(qū)域差別化交通出行模式，制定區(qū)域差別化交通政策，把握城鄉(xiāng)交通差異，實現(xiàn)城鄉(xiāng)交通設(shè)施的平衡，公共交通與個性化交通轉(zhuǎn)換的便捷。

二、寧波城鄉(xiāng)交通統(tǒng)籌發(fā)展的意義

推進寧波城鄉(xiāng)交通統(tǒng)籌發(fā)展，可以有效改變農(nóng)村交通建設(shè)滯后的狀況，推動城鄉(xiāng)之間資源、要素的合理流動和優(yōu)化配置，調(diào)整城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展。可以促進城鄉(xiāng)交通從分割到一體、從分立走向綜合，加快形成現(xiàn)代綜合交通體系?？梢宰審V大農(nóng)民享受一體化客運政策、客運服務(wù)、客運待遇，實現(xiàn)農(nóng)村居民與城鎮(zhèn)居民交通服務(wù)的均等化，進而實現(xiàn)其他基本公共服務(wù)均等化。

三、寧波城鄉(xiāng)交通統(tǒng)籌發(fā)展現(xiàn)狀及評價

（一）現(xiàn)狀

1.城鄉(xiāng)道路規(guī)?？偭垦杆僭鲩L， 城鄉(xiāng)路網(wǎng)通達深度穩(wěn)步提高

截至2010年底，全市共有公路總里程10197公里，公路密度達到103.9公里/百平方公里?！笆晃濉逼陂g共建成農(nóng)村公路項目1280個，總里程1847公里，公路通鎮(zhèn)率、通村率、路面硬化率均達到100%，改善了1366個村的交通出行條件，基本實現(xiàn)了村村通公路、農(nóng)村公路網(wǎng)絡(luò)四通八達的目標。

2.公路養(yǎng)護和管理力度加強，道路養(yǎng)護和管理機制日益完善

近5年來，相繼制定和頒布了《寧波市公路養(yǎng)護與管理發(fā)展綱要（2001—2010年）》、《寧波市農(nóng)村公路管理養(yǎng)護體制改革實施意見》等一系列關(guān)于道路養(yǎng)護和管理的法規(guī)和文件，基本建立起了寧波道路養(yǎng)護和管理機制。目前，全市設(shè)置鄞州區(qū)、鎮(zhèn)海區(qū)、北侖區(qū)、寧?？h、慈溪市、余姚市、奉化市7個公路管理局及江北區(qū)、象山縣、東錢湖3個公路段（所），養(yǎng)護相關(guān)人員2000余人。其中，鄞州區(qū)養(yǎng)護體制改革樣本示范效應(yīng)突出。

3. 城鄉(xiāng)客運站點建設(shè)穩(wěn)步推進， 城鄉(xiāng)客運一體化改造成效顯著

一是客運站場體系逐步完善。到2010年，全市共有客運站65座。其中，市區(qū)有客運站19座，縣（市，指城區(qū)）有客運站14座，鄉(xiāng)鎮(zhèn)客運站32座，港灣式停靠站5493座。

二是城鄉(xiāng)客運一體化改造進展加快。到2010年，寧波市至各縣市客運線路一體化改造已全部完成，市六區(qū)全面實現(xiàn)公交一體化，全市共有市內(nèi)客運班線435條，車輛2753輛。目前，奉化、象山、慈溪還啟動了客運二、三級網(wǎng)絡(luò)改造。通過改造、兼并、收購、合營等手段整合城鄉(xiāng)客運資源，規(guī)范了城鄉(xiāng)客運經(jīng)營主體。

4. 農(nóng)村物流體系建設(shè)開始啟動，城鄉(xiāng)物流配送網(wǎng)絡(luò)格局初步形成

在貨運場站和物流基地建設(shè)方面，“十一五”期間，共建設(shè)19座貨運場站，其中完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)貨運站12座。在農(nóng)村郵政物流網(wǎng)絡(luò)體系建設(shè)方面，全市共有263個郵政網(wǎng)點。在商貿(mào)物流網(wǎng)絡(luò)建設(shè)方面，寧波90個鄉(xiāng)鎮(zhèn)全部實現(xiàn)連鎖超市全覆蓋。在農(nóng)村物流發(fā)展試點建設(shè)方面，鄞州、余姚、慈溪等地積極推進農(nóng)村物流發(fā)展試點，分別扶持城鄉(xiāng)配送型、有形市場型等農(nóng)村物流龍頭企業(yè)。

5. 城鄉(xiāng)交通管理體制不斷健全，政策扶持力度不斷加大

一是管理體制不斷健全。目前，寧波市鄞州區(qū)、江北區(qū)、鎮(zhèn)海區(qū)、北侖區(qū)及下轄的余姚市、慈溪市、奉化市、寧海縣、象山縣5個縣（市）都成立了交通局，基本實現(xiàn)“一城一交”。交通管理職能逐漸梳理清晰，綜合交通的管理由各市（縣、區(qū)）的交通局負責；鄉(xiāng)道建管的具體實施由各鄉(xiāng)鎮(zhèn)下轄的城建辦（個別鄉(xiāng)鎮(zhèn)在農(nóng)辦）執(zhí)行；公路建設(shè)和養(yǎng)護、路政管理由公路局負責；客運、物流由公管處負責。另外，把原由城建部門承擔的城市公交管理職能劃歸交委管理。

二是相關(guān)的扶持政策不斷出臺。在公路建設(shè)補助方面，提高后的補助標準在浙江省應(yīng)為最高水平。在農(nóng)村道路養(yǎng)護方面，2009年出臺了養(yǎng)護資金補助政策。在客運一體化方面，依照“公交優(yōu)先”和“城鄉(xiāng)客運一體化”原則，出臺城鄉(xiāng)客運發(fā)展的系列政策。在城鄉(xiāng)物流發(fā)展方面，鄞州、北侖、鎮(zhèn)海、余姚等地政府對進入貨運市場和物流園區(qū)經(jīng)營的企業(yè)都給予了較大力度的財政扶持政策，包括稅費減免和補助等。

（二）存在的主要問題

1.農(nóng)村交通效率有待提高

農(nóng)村公路通達深度還不夠，部分人口規(guī)模較大的自然村及部分生產(chǎn)、生活節(jié)點出行難、出行不便的問題尚未解決。尤其是山區(qū)、欠發(fā)達地區(qū)的通村公路和聯(lián)網(wǎng)公路建設(shè)任務(wù)比較艱巨，農(nóng)村聯(lián)網(wǎng)公路仍處于“樹狀路多，網(wǎng)狀路少，斷頭路多，迂回路少”的低層次結(jié)構(gòu)狀態(tài)。此外，道路技術(shù)等級低、抗災(zāi)能力弱已成為農(nóng)村道路的突出特點，難以適應(yīng)群眾便利、安全出行的需要。

2.農(nóng)村公路管養(yǎng)體制改革進展較慢

個別縣區(qū)在體制改革方面政策出臺比較晚，實際執(zhí)行進展較慢。目前除了鄞州區(qū)由區(qū)公路段統(tǒng)一掛牌成立專門農(nóng)村公路管理站，農(nóng)村公路養(yǎng)護有專門的辦公機構(gòu)和辦公場所以外，其他區(qū)縣農(nóng)村公路專門的養(yǎng)護機構(gòu)建設(shè)比較滯后。農(nóng)村公路養(yǎng)護考核辦法制定處于剛剛啟動階段。

3.高效便捷的場站樞紐體系尚未建成

客運場站的公益性、窗口性以及貨運場站的社會化服務(wù)、準公共產(chǎn)品屬性未得到政府和規(guī)劃等部門的高度重視，場站規(guī)劃難以得到法定性、實質(zhì)性認同，導(dǎo)致客貨運場站選址落地難。鄉(xiāng)鎮(zhèn)客運場站建設(shè)地方要出錢、出地、出人管，加之投資回報率低，一次性建設(shè)補助標準低，年度養(yǎng)護經(jīng)費無來源，地方普遍存在建設(shè)積極性不高問題。城鄉(xiāng)交通綜合交通樞紐建設(shè)滯后，距離“以人為本、零距離換乘”目標相差較遠。

4.城鄉(xiāng)客運政策扶持不平衡

城市公交和農(nóng)村客運在財政補貼、獎勵、免稅、營運規(guī)定等方面都存在差別待遇，阻礙了城鄉(xiāng)客運一體化的推進。

5.農(nóng)村物流發(fā)展較為滯后

在管理方面仍處于多頭管理狀態(tài)，管理效率較低。農(nóng)村物流主體規(guī)模小、層次低、離散性強、組織化程度低，運營成本偏高，運作效率低下。

四、寧波城鄉(xiāng)交通統(tǒng)籌發(fā)展的主要對策

（一） 加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，實現(xiàn)城鄉(xiāng)交通基礎(chǔ)設(shè)施統(tǒng)籌發(fā)展

1.加快高速公路及干線公路建設(shè)

加快推進縣縣通高速公路體系建設(shè)，將各縣市納入寧波高速公路覆蓋范圍內(nèi)，打造市域1小時交通圈。加強現(xiàn)有國省道提升，完善國省道配套服務(wù)設(shè)施，提高寧波對外交通條件。加強國省道與高速公路、城市道路以及與國省道之間的合理銜接，提高寧波公路網(wǎng)絡(luò)整體通行能力和公路服務(wù)水平。加快重要縣道的新建，除了個別生態(tài)條件不符合的山區(qū)外，基本實現(xiàn)鎮(zhèn)鎮(zhèn)通一級公路。

2.推進農(nóng)村公路建設(shè)

重點推進欠發(fā)達地區(qū)南三縣（象山、寧海、奉化）農(nóng)村聯(lián)網(wǎng)公路建設(shè)。加快解決自然村（尤其是200人以上自然村）的通達問題，提高農(nóng)村公路的通達深度。重視被撤并的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、行政村的道路通暢建設(shè)，實施撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)、行政村通達通暢工程。旅游景點開發(fā)、新農(nóng)村建設(shè)等形成新的生產(chǎn)生活節(jié)點，加緊建設(shè)交通配套設(shè)施，使農(nóng)村公路從單一的通“居民點”，轉(zhuǎn)變?yōu)橥ā熬用顸c”、“經(jīng)濟點”、“旅游點”齊頭并進。積極開展撤渡建橋，解決農(nóng)村渡口沿岸群眾的出行難和出行安全問題。

3.加快鐵路網(wǎng)建設(shè)

加快形成以高速、便捷的電氣化對外鐵路干線為骨干，干支相連、客貨分線的現(xiàn)代化寧波鐵路網(wǎng)絡(luò)體系，推進大運量交通向城鄉(xiāng)延伸。推進市域軌道通達副中心及衛(wèi)星鎮(zhèn)。抓住杭甬鐵路客運專線配套需要的機遇，盡快啟動余慈地區(qū)與寧波中心城區(qū)之間的軌道交通建設(shè)，加強余慈地區(qū)同中心城區(qū)的交通聯(lián)系。此外，應(yīng)推動軌道交通與余姚泗門鎮(zhèn)、慈溪觀海衛(wèi)鎮(zhèn)等衛(wèi)星城鎮(zhèn)的逐步溝通，使寧波周邊星羅棋布的衛(wèi)星鎮(zhèn)搭上“新時速”。

（二）加強城鄉(xiāng)交通聯(lián)系和銜接，推進城鄉(xiāng)交通融合

1.改善和建設(shè)層次化的場站體系

統(tǒng)籌考慮各種運輸方式間的對接方式和實現(xiàn)途徑，促使公路客運樞紐和城市交通樞紐實現(xiàn)統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設(shè)、統(tǒng)一運營，變以往交通換乘的“補救性”銜接為“主動性”銜接，以滿足不同周轉(zhuǎn)量和不同需求的出行。

2.推進公路與城市道路的功能結(jié)合

在城市化特點突出的地區(qū)盡快對其道路按城市道路標準實施提檔升級，將其轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘械缆贰Ｔ谌丝谳^多、經(jīng)濟發(fā)展較快的鎮(zhèn)區(qū)，當公路進行新建、改建或擴建時，給市政設(shè)施留下通道或在建設(shè)時直接將公路當作市政道路進行建設(shè)，一步到位增設(shè)非機動車道+人行道、市政管線、照明等設(shè)施。

（三）加快城鄉(xiāng)客運一體化改造，實現(xiàn)城鄉(xiāng)客運服務(wù)統(tǒng)籌發(fā)展

1.統(tǒng)籌城市公交線路和農(nóng)村客運線路

對農(nóng)村客運班線和城市公交線路進行優(yōu)化配置，合理界定城市公交與道路運輸長途客運及農(nóng)村客運的服務(wù)功能和運營范圍，加強城鄉(xiāng)公共客運的服務(wù)銜接。積極推進公交“下鄉(xiāng)”、班線“進城”，促進農(nóng)村客運網(wǎng)絡(luò)和城市公交網(wǎng)絡(luò)的合理銜接和有效融合。

2.完善農(nóng)村公交運營模式

要優(yōu)化整合經(jīng)營主體，加大對現(xiàn)有農(nóng)村客運資源的整合力度，組建經(jīng)營聯(lián)合體，真正實現(xiàn)規(guī)模化和集約化經(jīng)營，盡快形成“國有主導(dǎo)、多方參與、規(guī)模經(jīng)營、有序競爭”的市場格局。推廣農(nóng)村客運片區(qū)經(jīng)營模式，將企業(yè)經(jīng)營范圍由線路劃定改為區(qū)域劃定，靈活調(diào)度、合理安排，構(gòu)建農(nóng)村客運片區(qū)經(jīng)營的管理制度。

3.健全農(nóng)村客運票價定價機制

充分考慮企業(yè)經(jīng)營成本和群眾承受能力等因素，并根據(jù)服務(wù)質(zhì)量、運輸距離以及公共交通方式間的換乘等因素，由物價、交通部門共同協(xié)調(diào)，建立多層次、差別化的城鄉(xiāng)客運價格體系。對公交化運行的城際客運和農(nóng)村客運，可結(jié)合地方公共財政補貼情況，實施特定的票價優(yōu)惠政策。

4.完善扶持政策

盡快研究制定對農(nóng)村客運尤其是邊遠郊區(qū)農(nóng)村客運經(jīng)營企業(yè)的財政補貼政策，從稅費減免、票價補貼、公益性補助、能源消耗和更新改造補償?shù)确矫娼o予大力支持。有關(guān)運輸附加費、車輛通行費、車輛年審費及牌證管理等，比照城市公交的政策執(zhí)行。

（四） 加快城鄉(xiāng)物流體系建設(shè)，實現(xiàn)城鄉(xiāng)貨運服務(wù)統(tǒng)籌發(fā)展

1.加快城鄉(xiāng)貨運場站設(shè)施建設(shè)

要擴大農(nóng)村貨運場站的覆蓋密度， 加大力度扶持小城鎮(zhèn)配送中心和分銷中心、鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村物流配送站、中心城市物流園區(qū)建設(shè)，逐步完善城鄉(xiāng)物流場站功能。

2.培育城鄉(xiāng)物流經(jīng)營主體

一方面，在農(nóng)村內(nèi)部培育新型農(nóng)村物流主體，扶持農(nóng)副產(chǎn)品批發(fā)市場中的大批發(fā)商、倉儲經(jīng)營戶等改造提升為物流公司，鼓勵商貿(mào)系統(tǒng)、郵政系統(tǒng)、供銷系統(tǒng)成立農(nóng)村物流公司；另一方面，在城市培育更多面向農(nóng)村的物流公司，鼓勵現(xiàn)有城市商貿(mào)企業(yè)、物流企業(yè)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料和日用工業(yè)品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)，深入農(nóng)村開展現(xiàn)代物流和配送業(yè)務(wù)。最后，政府部門通過政策引導(dǎo)，將現(xiàn)有的農(nóng)村運輸、倉儲、農(nóng)產(chǎn)品加工、商貿(mào)流通等企業(yè)進行資源整合，鼓勵競爭、兼并和強強聯(lián)合，培育形成農(nóng)村物流龍頭企業(yè)。

3.積極探索城鄉(xiāng)物流對接新模式

條件成熟的時候組建城鄉(xiāng)物流集團公司，建設(shè)全市的三級網(wǎng)絡(luò)，即在市級建立物流中心、縣級建立配送中心、鎮(zhèn)級建立配送站，負責全市范圍內(nèi)的農(nóng)村物流配送一條龍服務(wù)。通過集團化運作，在全市范圍內(nèi)推行統(tǒng)一的服務(wù)標準、統(tǒng)一的經(jīng)營品牌，實現(xiàn)城鄉(xiāng)物流集約化和常態(tài)化發(fā)展。

（五）推動管理體制和規(guī)劃一體化，實現(xiàn)城鄉(xiāng)交通宏觀管理的統(tǒng)籌

1.深化交通管理體制改革

將城市公共交通、客運、出租車管理、交通技術(shù)規(guī)劃和安全設(shè)施規(guī)劃管理、綜合運輸協(xié)調(diào)和物流行業(yè)管理等職能進行整合和重新歸并，加強交通管理部門和城市建設(shè)管理等部門的協(xié)調(diào)，打破交通各自為政、多頭管理的局面，解決交通條塊管理模式帶來的體制、機制性障礙，形成上下一體的“大交通”管理體制，為構(gòu)建“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”現(xiàn)代綜合交通體系提供體制保障。

2.深化道路管養(yǎng)體制改革

從原先的“重建輕養(yǎng)”向“建管養(yǎng)并重”轉(zhuǎn)變，明確從市到村各級政府的具體職責，盡快完成各縣區(qū)道路管養(yǎng)任務(wù)分解，完善專門的管養(yǎng)機構(gòu)和部門，完善管養(yǎng)考核辦法，形成覆蓋全域、上下聯(lián)動的城鄉(xiāng)交通管養(yǎng)體制。

3.編制寧波城鄉(xiāng)交通統(tǒng)籌規(guī)劃

立足城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，注重與區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃之間的相互協(xié)調(diào)，編制涵蓋從城市到農(nóng)村，從總體到專項的層次分明、互相銜接、完善配套的寧波城鄉(xiāng)交通統(tǒng)籌規(guī)劃，明確城鄉(xiāng)交通統(tǒng)籌發(fā)展的目標，有序推進城鄉(xiāng)交通統(tǒng)籌發(fā)展工作。

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（責任編輯： 曉途）