摘 要：完善農(nóng)民工社會(huì)保障關(guān)系國(guó)計(jì)民生，農(nóng)民工群體的社會(huì)保障問(wèn)題值得高度重視。本文首先闡述了完善農(nóng)民工保障的意義，著重提出烏魯木齊市農(nóng)民工社會(huì)保障中存在的問(wèn)題，并進(jìn)行了原因剖析，最后給出了解決措施建議。

關(guān)鍵詞：烏魯木齊 農(nóng)民工 社會(huì)保障

亞里士多德曾說(shuō)：“人們來(lái)到城市是為了生活；人們居住在城市是為了生活得更好“。同樣，農(nóng)民工來(lái)到城市是為了生活，為了更好的生活。“農(nóng)民工”是個(gè)復(fù)合詞，“農(nóng)民”說(shuō)明來(lái)自于農(nóng)村，身份是農(nóng)民；“工”說(shuō)明他們工作在城市，職業(yè)是工人。“農(nóng)民工”即戶(hù)籍在農(nóng)村，在城市工作的產(chǎn)業(yè)工人。

一、完善農(nóng)民工社會(huì)保障的意義

（一）有利于維護(hù)農(nóng)民工切身利益

維護(hù)農(nóng)民工切身利益是實(shí)施農(nóng)民工社會(huì)保障的首要目標(biāo)和根本目的。農(nóng)民工為城市的建設(shè)和發(fā)展貢獻(xiàn)了自己的力量。完善農(nóng)民工社保能有效抵御農(nóng)民工面臨的風(fēng)險(xiǎn)，切實(shí)維護(hù)其權(quán)益。

（二）能有效解決“三農(nóng)”問(wèn)題

“三農(nóng)”問(wèn)題是我國(guó)發(fā)展中面臨的關(guān)鍵問(wèn)題。完善農(nóng)民工社會(huì)保障正是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)。讓農(nóng)民工平等參與社會(huì)保障，共享社保成果。從長(zhǎng)遠(yuǎn)角度看，城鄉(xiāng)一體化的社會(huì)保障更是大勢(shì)所趨，將為“三農(nóng)”問(wèn)題的解決奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

二、烏魯木齊市農(nóng)民工社會(huì)保障問(wèn)題

（一）社會(huì)保險(xiǎn)方面存在的問(wèn)題

1.參保率較低。烏魯木齊市農(nóng)民工參加的社會(huì)保險(xiǎn)中，參保率排在前三位的是養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)，但還有相當(dāng)一部分農(nóng)民工連基本的社保知識(shí)都不具備。

2.社保意識(shí)淡薄。受傳統(tǒng)觀念影響，農(nóng)民工自身缺乏保障意識(shí)，因循守舊思想仍然存在。

3.用工單位不辦理社保。這可以最大限度地降低成本，獲取高額的經(jīng)濟(jì)回報(bào)。

4.現(xiàn)行政策落實(shí)不到位?，F(xiàn)行的社保體制不能做到“保隨人行”，社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)、轉(zhuǎn)接手不能有效解決，農(nóng)民工權(quán)益得不到相應(yīng)保證。

（二）社會(huì)福利方面存在的問(wèn)題

1.農(nóng)民工子女入學(xué)方面

烏魯木齊市王家梁期望小學(xué)的情況比較具有代表性。該校學(xué)生以農(nóng)民工子女為主，盡管社會(huì)各界對(duì)學(xué)校的辦學(xué)工作給予了極大的肯定和支持，但無(wú)論從教學(xué)環(huán)境，還是師資力量等方面都遠(yuǎn)不如烏市的其他同類(lèi)學(xué)校。不合理的現(xiàn)實(shí)，使得農(nóng)民工子女產(chǎn)生了被歧視的自卑心理。作為社會(huì)的弱勢(shì)群體，他們并沒(méi)有得到社會(huì)的關(guān)心和愛(ài)護(hù)。

2.農(nóng)民工培訓(xùn)方面

農(nóng)民工普遍受教育程度低，針對(duì)他們開(kāi)展的培訓(xùn)又非常缺乏，因此他們多數(shù)只能從事簡(jiǎn)單的體力勞動(dòng)。

3.居住條件方面

農(nóng)民工由于戶(hù)籍在農(nóng)村，無(wú)法享受城市福利分房，購(gòu)買(mǎi)商品房又存在極大的經(jīng)濟(jì)壓力和條件限制，盡管《烏魯木齊市公共租賃住房管理辦法》將受益人群擴(kuò)大到外來(lái)務(wù)工人員，但嚴(yán)格的申請(qǐng)手續(xù)和條件又把大量農(nóng)民工擋在了政策門(mén)外。因而，農(nóng)民工自行租房占絕大比重，居住條件多數(shù)是“臟、亂、差”。

（三）社會(huì)救助方面存在的問(wèn)題

社會(huì)救助是為社會(huì)脆弱群體提供的款物接濟(jì)和扶助的一種生活保障政策，被視為政府的當(dāng)然責(zé)任和義務(wù)，目的是幫助他們擺脫生存危機(jī)，進(jìn)而維護(hù)社會(huì)秩序的穩(wěn)定。目前烏魯木齊的農(nóng)民工社會(huì)救助現(xiàn)狀令人擔(dān)憂(yōu)，主要表現(xiàn)為：第一，沒(méi)有簽訂勞動(dòng)合同；第二，工資較低，欠薪現(xiàn)象較為嚴(yán)重；第三，用工單位沒(méi)有提供良好的工作環(huán)境和醫(yī)療保障，大部分單位未能給農(nóng)民工提供安全保護(hù)措施，農(nóng)民工發(fā)生工傷、疾病等情況，用工者往往采取漠視的態(tài)度，直接推卸責(zé)任；第四，工作時(shí)間超過(guò)法定國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，絕大多數(shù)工作時(shí)間在9小時(shí)及以上。

三、烏魯木齊市農(nóng)民工社會(huì)保障問(wèn)題的原因分析

（一）二元戶(hù)籍結(jié)構(gòu)

我國(guó)現(xiàn)階段實(shí)行的戶(hù)籍制度仍然保留著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的烙印，它將中國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)劃分為城鎮(zhèn)和農(nóng)村的二元體制，在中國(guó)的城鎮(zhèn)和農(nóng)村之間、市民與農(nóng)民之間人為地構(gòu)筑了一道相互封閉彼此的高墻。這樣，我國(guó)的人口結(jié)構(gòu)就被一張小小的戶(hù)口簿人為地劃分為“農(nóng)業(yè)戶(hù)口”和“非農(nóng)業(yè)戶(hù)口”。農(nóng)民工由于來(lái)自農(nóng)村，不是城鎮(zhèn)戶(hù)口，也就導(dǎo)致了他們沒(méi)有資格享受公共設(shè)施和福利待遇，戶(hù)籍成了身份的象征，是一個(gè)無(wú)形的等級(jí)制度。而在戶(hù)籍制度背后所捆綁的諸如社保、教育、醫(yī)療、就業(yè)等巨大利益，已滲透到社會(huì)生活各方面。

（二）農(nóng)民工自身的因素

第一， 農(nóng)民工法制觀念淡薄。農(nóng)民工來(lái)自農(nóng)村，受教育程度普遍不高，相關(guān)法律知識(shí)嚴(yán)重不足，對(duì)涉及自身利益的法律法規(guī)知之甚少。第二，農(nóng)民工對(duì)社會(huì)保障缺乏認(rèn)識(shí)。他們關(guān)注的只是每月發(fā)放到手中的錢(qián)，對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)認(rèn)識(shí)膚淺，覺(jué)得繳納社會(huì)保險(xiǎn)是浪費(fèi)，不能馬上享受社保帶來(lái)的好處，不如放在自己身邊保險(xiǎn)。第三，農(nóng)民工自身素質(zhì)不高?！?011年我國(guó)農(nóng)民工調(diào)查監(jiān)測(cè)報(bào)告》顯示，我國(guó)農(nóng)民工中文盲占1.5%，小學(xué)文化程度占14.4%，初中文化程度占61.1%，高中文化程度占13.2%，中專(zhuān)及以上文化程度占9.8%，其中，青年農(nóng)民工和外出農(nóng)民工文化程度相對(duì)較高，但仍以初中文化為主。

（三）法律不健全

第一，長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)社會(huì)保障立法并不完善。跟國(guó)外相比，我國(guó)的社會(huì)保障立法起步相對(duì)較晚，缺少全國(guó)性的農(nóng)民工社會(huì)保障方面的立法，只零散地出現(xiàn)在各地的政府法規(guī)、規(guī)章中，法律效力較低，所做的規(guī)定較模糊。第二，各地區(qū)法律法規(guī)不統(tǒng)一，缺乏銜接。各地只能根據(jù)本地區(qū)實(shí)際情況自行制定相關(guān)法規(guī)、規(guī)章，這就難免在險(xiǎn)種設(shè)置、繳費(fèi)基數(shù)、繳費(fèi)主體等具體問(wèn)題上存在很大不同，相互矛盾、不協(xié)調(diào)之處在所難免。同時(shí)，現(xiàn)行的諸多法律缺乏銜接，各自為政，缺少相應(yīng)的配合性和銜接性。

（四）政府執(zhí)行不力

有政不依、執(zhí)行不嚴(yán)，已經(jīng)成為政府執(zhí)行不力的重要表現(xiàn)。近幾年來(lái)，國(guó)家連續(xù)出臺(tái)了一系列涉及進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民工的政策文件，但在這些政策的執(zhí)行過(guò)程中，違背初衷的現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮。《居住證》或《暫住證》依舊被北京、上海、廣州、深圳等一線城市作為管理農(nóng)民工的一種手段。農(nóng)民工在子女入學(xué)、務(wù)工就業(yè)、購(gòu)置房產(chǎn)等方面受到嚴(yán)格限制，不能與當(dāng)?shù)鼐用裣硎芡却觥?/p>

四、改善烏魯木齊市農(nóng)民工社會(huì)保障的對(duì)策措施

（一）改革現(xiàn)行戶(hù)籍制度

1.剝離嵌入戶(hù)籍制度的各種福利。奧地利經(jīng)濟(jì)學(xué)家龐巴維克認(rèn)為：“人們?cè)谧龀瞿硞€(gè)經(jīng)濟(jì)決策時(shí)，是基于邊際，而不是什么其他美妙的東西?！币虼?，要不斷地弱化附著在戶(hù)籍制度上的其他因素，恢復(fù)戶(hù)籍制度本來(lái)的民政登記登記功能。

2.逐步放開(kāi)戶(hù)籍登記和遷移限制。要完善戶(hù)口遷移和登記制度，加強(qiáng)戶(hù)籍的基礎(chǔ)性工作，放寬戶(hù)籍遷移限制。

3.健全戶(hù)籍制度各項(xiàng)配套設(shè)施。要繼續(xù)弱化消解城市戶(hù)籍的附加利益，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工在就業(yè)、教育、社保、住房等方面的“待遇一體化”。

（二）農(nóng)民工社會(huì)保障具體設(shè)計(jì)

1.社會(huì)保險(xiǎn)

第一，優(yōu)先發(fā)展工傷保險(xiǎn)。要在源頭上控制甚至杜絕工傷事故的發(fā)生，加強(qiáng)農(nóng)民工崗前教育，明確責(zé)任，簡(jiǎn)化工傷鑒定程序。目前，烏魯木齊市工傷鑒定程序較為復(fù)雜，需要提交的證明材料多，辦理時(shí)間長(zhǎng)，這對(duì)農(nóng)民工來(lái)說(shuō)無(wú)疑是個(gè)負(fù)擔(dān)。對(duì)于責(zé)任明確、事實(shí)清楚的輕微事故，應(yīng)簡(jiǎn)化程序甚至當(dāng)場(chǎng)作出結(jié)論。對(duì)于一些重大事故，特別是未參加工傷的保險(xiǎn)的農(nóng)民工，在責(zé)任確認(rèn)之前由政府或用人單位先行墊付費(fèi)用。

第二，改革完善農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)。首先，轉(zhuǎn)變養(yǎng)老觀念。要普及養(yǎng)老保險(xiǎn)知識(shí)，樹(shù)立現(xiàn)代養(yǎng)老觀念。其次，轉(zhuǎn)變現(xiàn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)政策。應(yīng)建立全國(guó)統(tǒng)一養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移接續(xù)手續(xù)，在農(nóng)民工流動(dòng)的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老關(guān)系就地轉(zhuǎn)移。最后，建立農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)和新農(nóng)保的轉(zhuǎn)接承認(rèn)機(jī)制。

第三，重點(diǎn)實(shí)行農(nóng)民工醫(yī)療保險(xiǎn)。早在2006年烏魯木齊市政府就頒布了《進(jìn)城務(wù)工人員住院醫(yī)療保險(xiǎn)實(shí)施細(xì)則》。該《細(xì)則》只規(guī)定了農(nóng)民工大病住院保險(xiǎn)，而對(duì)農(nóng)民工一般疾病未作具體規(guī)定。對(duì)于農(nóng)民工醫(yī)療而言，應(yīng)采取“分而治之”的方式，分別設(shè)立一般醫(yī)療保險(xiǎn)制度和大病統(tǒng)籌醫(yī)療制度。一般醫(yī)療保險(xiǎn)制度設(shè)立個(gè)人賬戶(hù)，由政府、用人單位和農(nóng)民工個(gè)人三方共同承擔(dān)，大病參照由國(guó)家、用人單位、個(gè)人繳納，統(tǒng)一計(jì)入統(tǒng)籌基金中。

第四，積極落實(shí)農(nóng)民工失業(yè)保險(xiǎn)。要遵循“多層次、可持續(xù)”的方針，擴(kuò)大參保覆蓋范圍。一方面，對(duì)在烏魯木齊市工作多年的農(nóng)民工，應(yīng)該將他們納入城鎮(zhèn)失業(yè)保險(xiǎn)體制。另一方面對(duì)流動(dòng)性較大、季節(jié)性較強(qiáng)的農(nóng)民工，應(yīng)在其戶(hù)籍所在地的社保部門(mén)登記參保。同時(shí)，設(shè)立農(nóng)民工失業(yè)保障基金。農(nóng)民工在失業(yè)時(shí)，可以通過(guò)失業(yè)保障基金領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金。

第五，改變農(nóng)民工生育保險(xiǎn)滯后的局面。設(shè)立農(nóng)民工生育基金，女性農(nóng)民工一旦懷孕或者生產(chǎn)，可以享受到資金資助，并優(yōu)先享有醫(yī)療救戶(hù)和幫助。第二，鼓勵(lì)育齡農(nóng)民工家庭實(shí)行計(jì)劃生育政策。對(duì)于實(shí)施計(jì)劃生育的農(nóng)民工，政府可以在子女入學(xué)、住房條件等社會(huì)福利予以?xún)?yōu)惠。第三，突出男性在生育保險(xiǎn)中的地位。即使女方?jīng)]有經(jīng)濟(jì)來(lái)源，在其生育過(guò)程中，也可以通過(guò)男方所繳納的生育保險(xiǎn)直接受益。

2.社會(huì)福利

第一，保障農(nóng)民工子女就近入學(xué)，要降低門(mén)檻。農(nóng)民工只要符合當(dāng)?shù)卣邩?biāo)準(zhǔn)，其子女可以享受到與當(dāng)?shù)鼐用竦耐葯?quán)利，甚至可以在當(dāng)?shù)刈x高中、考大學(xué)，廣東實(shí)行的“積分制度”具有借鑒意義。同時(shí)，加大農(nóng)村教育投入力度，縮小城鄉(xiāng)教育水平的發(fā)展差距，增強(qiáng)農(nóng)民工子女回鄉(xiāng)就讀的意愿。

第二，加強(qiáng)農(nóng)民工職業(yè)技能培訓(xùn)，豐富培訓(xùn)內(nèi)容。要根據(jù)農(nóng)民工的教育水平、職業(yè)要求，有針對(duì)性地進(jìn)行培訓(xùn)。例如，對(duì)于來(lái)烏魯木齊市就業(yè)務(wù)工的少數(shù)民族農(nóng)民工來(lái)說(shuō)，要加強(qiáng)雙語(yǔ)教育學(xué)習(xí)，使他們能夠更好地適應(yīng)烏魯木齊的城市生活環(huán)境；對(duì)于從事技術(shù)工種的農(nóng)民工而言，要加強(qiáng)理論學(xué)習(xí)，提升實(shí)踐能力等。

第三，改善農(nóng)民工居住生活環(huán)境，加強(qiáng)城中村改造。有關(guān)部門(mén)應(yīng)合力規(guī)劃，統(tǒng)籌布局，對(duì)城中村附近的交通、環(huán)境等進(jìn)行徹底改造。同時(shí)，將農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)廉租房體系。由政府投資興建農(nóng)民工廉租房，將符合條件的農(nóng)民工統(tǒng)一、集中、就近安排到公寓居住。

3.社會(huì)救助

第一，生活救助，設(shè)立農(nóng)民工最低生活保障金。農(nóng)民工從農(nóng)村來(lái)到城鎮(zhèn)，需要有一個(gè)適應(yīng)期，也需要有個(gè)擇業(yè)期。在此期間，農(nóng)民工是沒(méi)有任何經(jīng)濟(jì)來(lái)源的，因此，設(shè)立最低生活保障金，可以保障農(nóng)民工維持其最基本的生活需求。第二，醫(yī)療救助。農(nóng)民工一旦遭遇突發(fā)疾病或突發(fā)事故時(shí)，對(duì)農(nóng)民工實(shí)行緊急的醫(yī)療救助，及時(shí)送醫(yī)救治。對(duì)于沒(méi)有保險(xiǎn)的農(nóng)民工，政府和醫(yī)院要全額或部分減免農(nóng)民工的治療費(fèi)用，同時(shí)也要積極引導(dǎo)并扶持一些慈善組織，發(fā)揮他們?cè)谶@方面的積極作用。

（三）提高農(nóng)民工素質(zhì)

1.提高農(nóng)民工法律意識(shí)。農(nóng)民工進(jìn)城就業(yè)務(wù)工，必須學(xué)習(xí)并掌握涉及自身利益的相關(guān)法律法規(guī)，樹(shù)立法制觀念，當(dāng)自身合法權(quán)益受到不法侵害時(shí)，要敢于拿起法律武器維護(hù)合法權(quán)益。

2.樹(shù)立社會(huì)保障意識(shí)。一是要加大社會(huì)保障政策宣傳力度，讓農(nóng)民工切身實(shí)際地感受到社會(huì)保障的好處；二是要降低農(nóng)民工參保資格，只有農(nóng)民工自己覺(jué)醒了，農(nóng)民工社會(huì)保障事業(yè)才能真正得到發(fā)展。

（四）加強(qiáng)立法

國(guó)家應(yīng)加快關(guān)于農(nóng)民工的社會(huì)保障方面的立法工作，解決相關(guān)法律不完善的問(wèn)題，填補(bǔ)相應(yīng)的立法空白。一方面，要對(duì)現(xiàn)有的法律法規(guī)和部門(mén)規(guī)章進(jìn)行必要的修改，對(duì)于涉及農(nóng)民工社會(huì)保障的社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)福利、社會(huì)救濟(jì)等具體問(wèn)題必須要有明文規(guī)定，使其具有一定的可操作性；另一方面，要加快制定涉及農(nóng)民工社會(huì)保障的專(zhuān)門(mén)性法律規(guī)范，要明確農(nóng)民工和其他社會(huì)成員一樣都能平等的享受到社會(huì)保障，同時(shí)，各級(jí)政府也要結(jié)合本地區(qū)的實(shí)際情況制定社會(huì)保障相關(guān)法規(guī)，力求詳細(xì)，便于操作。

（五）轉(zhuǎn)變政府職能

1.轉(zhuǎn)變職能。要強(qiáng)調(diào)政府的公共服務(wù)屬性。公共服務(wù)型政府要從重經(jīng)濟(jì)管理過(guò)渡到重社會(huì)服務(wù)，更要求政府樹(shù)立以人為本的理念，正確對(duì)待農(nóng)民工，由以往重管理逐步過(guò)渡到重服務(wù)，在完善農(nóng)民工社保體制的過(guò)程中，政府有能力為農(nóng)民工提供更好的社會(huì)保障待遇。

2.加強(qiáng)執(zhí)法。對(duì)于違反法律法規(guī)、侵害農(nóng)民工合法權(quán)益的事件，要對(duì)用人單位和責(zé)任人依法嚴(yán)肅處理，情節(jié)嚴(yán)重的移送司法，確保農(nóng)民工能享受到社會(huì)保障成果。同時(shí)，認(rèn)真落實(shí)各項(xiàng)方針政策，讓紙上的條文真正變成農(nóng)民工看得見(jiàn)摸得著的好處，讓農(nóng)民工感受到政府的關(guān)懷和溫暖。

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（責(zé)任編輯：康偉）