摘 要：日本政策性金融曾在支持日本經(jīng)濟戰(zhàn)后重建，推動日本經(jīng)濟實現(xiàn)趕超戰(zhàn)略中發(fā)揮了積極作用。但是，隨著日本民間金融市場的發(fā)展，原有政策性金融的職能、定位、業(yè)務(wù)范圍等均已不適應(yīng)形勢發(fā)展的需要。日本政府為更好地發(fā)揮市場機制的作用，進行了兩次大規(guī)模的政策性金融改革。日本政策性金融發(fā)展過程中遇到的問題及改革思路和措施，對深化我國正在進行的政策性金融機構(gòu)改革具有一定的借鑒和啟示意義。

關(guān)鍵詞：政策性金融 改革 啟示

日本政策性金融曾在支持戰(zhàn)后重建、實施“趕超戰(zhàn)略”中發(fā)揮積極作用。但是，隨著日本經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整、政府職能轉(zhuǎn)型以及國內(nèi)民間金融市場的發(fā)展，原有政策性金融體系已顯不適，弊病逐步暴露。為此，日本政府于上個世紀(jì)90年代啟動大規(guī)模的政策性金融改革，總體思路是回歸政策性定位、堅持“官退民進”。但是，日本政策性金融體系存在的問題已是積重難返，導(dǎo)致后續(xù)改革成本很高，本輪金融危機又進一步延緩了改革進程。本文對日本政策性金融的發(fā)展、改革進行了全面回顧和梳理，并從中得出一些啟示。

一、日本政策性金融體系的特點

（一）種類繁多

“二戰(zhàn)”后，日本政府為促進經(jīng)濟崛起而實施“趕超戰(zhàn)略”，并制定了相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)政策。為配合產(chǎn)業(yè)政策，日本政府幾乎在每一個需要扶持的領(lǐng)域都設(shè)立了對口的政策性金融機構(gòu)，包括進出口、基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、民生及住宅、醫(yī)療、環(huán)境衛(wèi)生、農(nóng)林漁業(yè)、區(qū)域振興開發(fā)，等等。到20世紀(jì)80年代，日本形成了覆蓋全面的“三行十庫”政策性金融體系。

（二）規(guī)模較大

政策性金融在日本金融市場中所占份額較大。20世紀(jì)90年代初，政策性金融體系發(fā)放的信貸量約占日本國內(nèi)信貸總量的1/3，僅次于城市銀行。1964年，日本政策性金融機構(gòu)貸款余額占GDP的比重不足10%，2004年上升到18%，高于其他發(fā)達國家（美國5.4%，德國6.8%，法國8.7%）。

二、日本政策性金融發(fā)展過程中出現(xiàn)的問題

（一）不適應(yīng)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的調(diào)整

日本幾乎每一個需要扶持的領(lǐng)域都對應(yīng)設(shè)立政策性金融機構(gòu)，最終導(dǎo)致機構(gòu)龐雜。隨著經(jīng)濟發(fā)展，日本的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)生了深刻變化，集中體現(xiàn)在結(jié)構(gòu)升級，原有的政策性金融格局與之不適應(yīng)。此外，政策性金融機構(gòu)之間的業(yè)務(wù)也出現(xiàn)交叉和競爭，需要重新調(diào)整。

（二）治理結(jié)構(gòu)不完善導(dǎo)致經(jīng)營不善

日本的政策性金融機構(gòu)一直沒有建立規(guī)范的公司治理結(jié)構(gòu)，政府部門的行政干預(yù)比較明顯，內(nèi)部缺乏有效的制衡約束機制，同時也沒有建立基于市場化運作的風(fēng)險評價與控制體系，導(dǎo)致運行效率低下，經(jīng)營情況不斷惡化給財政造成較大負(fù)擔(dān)。據(jù)統(tǒng)計，2000-2004年間，日本中央財政為農(nóng)林漁業(yè)金融公庫注資2922億日元填補赤字。

（三）對市場構(gòu)成“擠出”效應(yīng)

隨著民間金融的發(fā)展，資金供求關(guān)系由短缺轉(zhuǎn)向過剩，政策性金融機構(gòu)與民間金融機構(gòu)業(yè)務(wù)出現(xiàn)交叉和競爭，政策性金融機構(gòu)的導(dǎo)向作用下降，但政策性金融機構(gòu)的信貸規(guī)模并沒有降下來。政策性金融機構(gòu)市場份額大且有財政補貼，很大程度上影響了民間金融的發(fā)展。國際清算銀行認(rèn)為，日本銀行業(yè)盈利水平低的一個重要因素是“來自政府金融機構(gòu)的激烈競爭”。

三、日本政策性金融改革的主要內(nèi)容及評價

（一）第一輪改革：精簡機構(gòu)、“合并同類項”

1999年啟動的改革主要是精簡機構(gòu)，減少政策性金融機構(gòu)數(shù)目。如將日本開發(fā)銀行和北海道東北開發(fā)公庫合并為日本政策投資銀行；將日本進出口銀行和負(fù)責(zé)政府開發(fā)援助貸款的海外經(jīng)濟協(xié)力基金合并為日本國際協(xié)力銀行等。通過這次改革，日本政策性金融體系由之前的“三行十庫”整合為“兩行六庫”。這次改革的重點是整合機構(gòu)，合并了具有類似職能的機構(gòu)，并沒有解決日本政策性金融機構(gòu)存在的深層次體制、機制問題。

（二）第二輪改革：重新定位、堅持“官退民進”

從2002年開始的改革將政策性金融功能做了嚴(yán)格限定：為支援中小零星企業(yè)、弱勢群體籌集資金；獲取重要的海外資源，確保國家的國際競爭力；開展日元貸款（兼有政策性功能和援助功能）。同時，堅持“高效率小政府”，繼續(xù)縮減政策性金融規(guī)模，不再增加新的財政負(fù)擔(dān)。根據(jù)新的功能定位繼續(xù)推進組織機構(gòu)調(diào)整。此輪改革強調(diào)“官退民進”、“民間能做的事交給民間”。對政策性金融的功能重新定位，突出強調(diào)填補市場空缺和提升國家競爭力，使政策性金融回歸本位。

（三）最新動態(tài)：政策性職能進一步強化、民營化進程局部暫緩

金融危機期間，日本有關(guān)政策性金融機構(gòu)積極發(fā)揮作用，政策性職能進一步強化，如日本政策金融公庫承擔(dān)穩(wěn)定國內(nèi)金融市場的職責(zé)，國際協(xié)力銀行通過海外金融機構(gòu)為日本海外企業(yè)緊急融資，日本貿(mào)易保險公司追加160億美元責(zé)任額度為日本出口和海外投資提供保險支持。期間，日本政策投資銀行（DBJ）圍繞危機開展一系列投融資活動，鑒于DBJ發(fā)揮的積極作用，日本政府推遲了其民營化時間，在2014年之前，政府持有DBJ的股份不低于1/3，條件具備時再逐步減持股份。

四、對我國政策性金融改革發(fā)展的啟示

當(dāng)前，我國政策性金融機構(gòu)正處于深化改革的關(guān)鍵期。日本政策性金融發(fā)展中出現(xiàn)的問題我們應(yīng)該引以為戒，其改革的相關(guān)經(jīng)驗和做法也值得我們借鑒。從日本政策性金融的發(fā)展改革中我們得出一些啟示：

（一）辯證看待政策性金融與商業(yè)性金融的關(guān)系

政策性金融應(yīng)定位于彌補市場失靈，而不應(yīng)替代市場。但是，日本政策性金融對經(jīng)濟的介入程度過深，這在很大程度上抑制了民間金融的發(fā)展，扭曲了金融資源配置。目前，我國金融領(lǐng)域存在的部分市場失靈恰恰是市場沒有充分發(fā)展的結(jié)果，一些通過政策性金融發(fā)揮作用的領(lǐng)域事實上可以通過完善市場機制來實現(xiàn)。如果不去積極培育和發(fā)展市場，而以彌補市場失靈為由大力發(fā)展政策性金融，則是本末倒置。因此，需要辯證地看待市場失靈、市場發(fā)育與政策性金融的關(guān)系。當(dāng)務(wù)之急是進一步深化金融體制改革，破除行業(yè)壟斷，提高金融業(yè)市場化程度，在此基礎(chǔ)上，再穩(wěn)妥發(fā)展政策性金融。

（二）適時調(diào)整政策性金融機構(gòu)業(yè)務(wù)邊界

政策性金融是政府為實現(xiàn)特定政策目標(biāo)而采取的特殊政策安排，其職能具有“階段性”特征，政策性金融機構(gòu)的業(yè)務(wù)邊界也應(yīng)隨著職能的調(diào)整而調(diào)整。一是與商業(yè)性金融機構(gòu)的業(yè)務(wù)邊界需要動態(tài)調(diào)整。商業(yè)性金融機構(gòu)有能力和意愿承辦的業(yè)務(wù)，政策性金融機構(gòu)應(yīng)適時退出，不與之競爭。同時，政策性金融機構(gòu)要根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展需要，適時拓展新的政策性業(yè)務(wù)領(lǐng)域。二是避免政策性金融機構(gòu)之間業(yè)務(wù)交叉重疊。否則，政策性金融機構(gòu)之間會產(chǎn)生不當(dāng)競爭，降低政策效果。

（三）建立政策性金融機構(gòu)治理架構(gòu)

缺乏規(guī)范的公司治理架構(gòu)是造成日本政策性金融機構(gòu)風(fēng)險控制不力、壞賬大量增加、難以實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重要原因。在深化我國政策性金融改革過程中，應(yīng)建立規(guī)范的政策性金融機構(gòu)治理架構(gòu)，在合理界定政府與政策性金融機構(gòu)責(zé)權(quán)利邊界基礎(chǔ)上，構(gòu)建不同層級的事權(quán)劃分與決策機制，建立具有部際協(xié)調(diào)職能的董事會制度。其中，事關(guān)國家利益的重大項目由國家決策；一定規(guī)模以下的項目由董事會決策；管理層負(fù)責(zé)日常運營，董事會可根據(jù)需要將部分職權(quán)授權(quán)管理層，以提高決策效率。

（四）探索建立政策性金融發(fā)展評估機制

政策性金融服務(wù)具有特定政策目標(biāo)。因此，需要對照既定的政策目標(biāo)定期對其發(fā)展情況進行評估，檢驗政策執(zhí)行效果。我國自1994年成立專門的政策性金融機構(gòu)以來，政策性金融業(yè)務(wù)取得了長足發(fā)展，但也出現(xiàn)了與商業(yè)性機構(gòu)不當(dāng)競爭、業(yè)務(wù)規(guī)模擴張過快、風(fēng)險隱患不斷累積等問題。因此，需要從國家層面定期對政策性金融機構(gòu)的履職情況、業(yè)務(wù)邊界、風(fēng)險控制、與商業(yè)性金融的競爭關(guān)系等，進行全面系統(tǒng)的評估。根據(jù)評估結(jié)果ZXVfm8e1kJ14g17Hj0RJzA==對政策性金融的職能、定位、業(yè)務(wù)范圍、發(fā)展模式等進行必要的調(diào)整，及時糾正發(fā)展中存在的問題，使政策性金融能夠“與時俱進”。

（五）推進政策性金融立法

對政策性金融立法是國際普遍做法。日本通過立法對政策性金融的職能、定位、監(jiān)管等方面做出了明確規(guī)定，其改革也依法進行。我國政策性金融的發(fā)展和改革是在立法缺失的情況下摸著石頭過河。部門規(guī)章及章程是指導(dǎo)和規(guī)范政策性金融機構(gòu)的主要依據(jù)，雖具有靈活性，但一定程度上也缺少制度的穩(wěn)定性和連續(xù)性。今后，在完善我國政策性金融體系過程中，應(yīng)盡快建立相關(guān)法律，通過立法形式對政策性金融機構(gòu)的職能、定位、治理結(jié)構(gòu)、業(yè)務(wù)范圍、監(jiān)管體系等做出規(guī)定，將政策性金融的發(fā)展納入法治軌道。

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（責(zé)任編輯：康偉）