文章編號(hào)：1001-2397（2013）03-0011-07

收稿日期：2013-03-02

作者簡(jiǎn)介：張祺樂(lè)，女，四川雅安人，西南政法大學(xué)法理專(zhuān)業(yè)博士生，西南政法大學(xué)人權(quán)教育與研究中心研究人員。

摘 要：“失獨(dú)者”已然成了新的“特殊群體”，其養(yǎng)老、返貧、疾病和心理是他們面臨的主要問(wèn)題，這些問(wèn)題亟待政府從制度層面予以解決。但無(wú)論是國(guó)家層面還是地方層面，該問(wèn)題的立法狀況都不容樂(lè)觀?！笆И?dú)者”是因?yàn)閲?guó)家義務(wù)而致，所以，作為一個(gè)人權(quán)主體，政府必須有相應(yīng)的法律政策來(lái)保護(hù)他們。政府亦可將社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)作為履行了計(jì)劃生育義務(wù)的失獨(dú)者養(yǎng)老費(fèi)用。

關(guān)鍵詞：失獨(dú)者；計(jì)劃生育；人權(quán)；國(guó)家義務(wù)；法律保護(hù)

中圖分類(lèi)號(hào)：DF391.3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.3969/j.issn.1001-2397.2013.03.02

一、不能忽視的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題

某大學(xué)的潘教授70多歲了，當(dāng)年為響應(yīng)國(guó)家計(jì)劃生育政策，潘教授和愛(ài)人34歲才結(jié)婚，35歲才有孩子；而當(dāng)他70歲高齡需要孩子照顧的時(shí)候，孩子卻因?yàn)樾呐K病離開(kāi)了人世。潘教授希望帶著老伴住到養(yǎng)老院去，可是沒(méi)有一家養(yǎng)老院愿意收留他們，因?yàn)樗麄儧](méi)有子女，沒(méi)有親屬簽字，出了問(wèn)題沒(méi)有人負(fù)責(zé)。

一位天水的失獨(dú)者說(shuō)：“如今我最大的心愿就是能夠有尊嚴(yán)地活著，有尊嚴(yán)地離開(kāi)這個(gè)世界，不要在醫(yī)院做手術(shù)時(shí)，沒(méi)有人來(lái)給我簽字……?！盵1]

在今天的中國(guó)像潘教授這樣的家庭還有很多，他們稱(chēng)自己為“失獨(dú)者”。這些人大多五十開(kāi)外，年輕時(shí)為了響應(yīng)國(guó)家計(jì)劃生育政策的號(hào)召只生了一個(gè)孩子，當(dāng)他們正要享受天倫之樂(lè)時(shí)，意外、疾病或?yàn)?zāi)難卻無(wú)情地將孩子永遠(yuǎn)地帶離了這個(gè)世界。全國(guó)老齡辦公布的材料顯示，目前我國(guó)的失獨(dú)家庭超過(guò)了百萬(wàn)個(gè)，而且每年以7.6萬(wàn)個(gè)的速度增長(zhǎng)。人口專(zhuān)家、《大國(guó)空巢》的作者易富賢根據(jù)人口普查的兩組數(shù)據(jù)中得出了更加驚人的結(jié)論：中國(guó)從1975年到2010年共產(chǎn)生了2.18億個(gè)獨(dú)生子女家庭；2000年人口普查數(shù)據(jù)顯示，每出生1萬(wàn)人，就有360人在10歲之前夭折，有463人在25歲之前死亡，760人在44歲之前死亡。結(jié)合這兩組數(shù)據(jù)不難算出，現(xiàn)有的2.18億獨(dú)生子女中有1009萬(wàn)人會(huì)在25歲之前死亡，按照醫(yī)學(xué)上49歲生育極限年齡來(lái)看，這些失去孩子的母親很少再生育自己的第二個(gè)孩子，這就是說(shuō)在不久后的中國(guó)失獨(dú)家庭將逾千萬(wàn)，失獨(dú)父母會(huì)增加到2000萬(wàn)人！這已然成為了中國(guó)特殊群體的新類(lèi)型。按照以上的計(jì)算推測(cè)，而這個(gè)特殊群體正在不斷增加。這不得不引起國(guó)家的高度重視。

根據(jù)全國(guó)人大代表趙超在調(diào)查中的發(fā)現(xiàn)，獨(dú)生子女傷殘的家庭，因醫(yī)療而返貧的比例高達(dá)50%。2001年底頒布的《人口與計(jì)劃生育法》明確規(guī)定，獨(dú)生子女發(fā)生意外傷殘、死亡，其父母不再生育和收養(yǎng)子女的，地方人民政府應(yīng)當(dāng)給予必要的幫助。而這個(gè)“必要的幫助”的規(guī)定是十分不明確的，即便在做得比較好的北京市，也只是給予失獨(dú)者每人每月200元的扶助金。而在很多地方，目前并沒(méi)有專(zhuān)門(mén)針對(duì)失獨(dú)者的救助措施。

養(yǎng)老、返貧、心理和疾病是失獨(dú)家庭現(xiàn)在面臨的主要問(wèn)題，這些問(wèn)題亟待政府從制度層面予以解決，但我國(guó)的立法現(xiàn)狀卻不容樂(lè)觀?！笆И?dú)者”作為一個(gè)權(quán)利主體，政府必須拿出相應(yīng)的法律政策來(lái)保護(hù)他們。

現(xiàn) 代 法 學(xué) 張祺樂(lè)：論“失獨(dú)者”權(quán)利的國(guó)家保護(hù) 二、不夠完善的立法現(xiàn)狀

我國(guó)的計(jì)劃生育政策施行于1980年代初期，1980年中共中央在一封致全體共產(chǎn)黨員、共青團(tuán)員的公開(kāi)信中號(hào)召要控制中國(guó)人口增長(zhǎng)問(wèn)題，提倡一對(duì)夫婦只生一個(gè)孩子；在1982年第五屆全國(guó)人民代表大會(huì)第五次會(huì)議通過(guò)的《中華人民共和國(guó)憲法》中明確規(guī)定：國(guó)家推行計(jì)劃生育，使人口的增長(zhǎng)同經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃相適應(yīng)；2001年12月29日第九屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十五次會(huì)議通過(guò)了《中華人民共和國(guó)人口與計(jì)劃生育法》，以法律的形式明確了計(jì)劃生育工作的具體要求與實(shí)施規(guī)范以及獎(jiǎng)懲措施。

《中華人民共和國(guó)計(jì)劃生育法》第27條規(guī)定：“自愿終身只生育一個(gè)子女的夫妻，國(guó)家發(fā)給《獨(dú)生子女父母光榮證》。獲得《獨(dú)生子女光榮證》的夫妻，按照國(guó)家和省、自治區(qū)、直轄市有關(guān)規(guī)定享受獨(dú)生子女父母獎(jiǎng)勵(lì)。法律、法規(guī)或者規(guī)章規(guī)定給予終身只生育一個(gè)子女的夫妻獎(jiǎng)勵(lì)的措施中由其所在單位落實(shí)的，有關(guān)單位應(yīng)當(dāng)執(zhí)行。獨(dú)生子女發(fā)生意外傷殘、死亡，其父母不再生育和收養(yǎng)子女的，地方人民政府應(yīng)當(dāng)給予必要的幫助。”2010年所頒布的《全國(guó)計(jì)劃生育家庭特別扶助專(zhuān)項(xiàng)資金管理暫行辦法》第7條之規(guī)定：“獨(dú)生子女死亡后未再生育或合法收養(yǎng)子女的夫妻，對(duì)符合第6條規(guī)定條件的，由政府給予每人每月不低于100元的扶助金，直至亡故為止；獨(dú)生子女傷、病殘后未再生育或收養(yǎng)子女的夫妻，對(duì)符合第6條規(guī)定條件的，由政府給予每人每月不低于80元的扶助金，直至亡故或子女康復(fù)為止（以時(shí)間先到為準(zhǔn)）。扶助金自女方年滿(mǎn)49周歲開(kāi)始發(fā)放。因喪偶或離婚的單親家庭，男方或女方須年滿(mǎn)49周歲方可發(fā)放扶助金。已經(jīng)超過(guò)49周歲的，從其扶助資格被確認(rèn)年度起發(fā)放扶助金。扶助對(duì)象再生育或合法收養(yǎng)子女后，中止發(fā)放扶助金?！痹凇队?jì)劃生育法》中對(duì)于終身自愿只生育或收養(yǎng)一個(gè)子女的夫妻，獨(dú)生子女發(fā)生意外傷殘、死亡，其父母不再生育和收養(yǎng)子女的，地方人民政府應(yīng)當(dāng)給予必要的幫助，而這個(gè)“必要的幫助”的標(biāo)準(zhǔn)出現(xiàn)在《全國(guó)計(jì)劃生育家庭特別扶助專(zhuān)項(xiàng)資金管理暫行辦法》中，就是對(duì)于獨(dú)生子女死亡的，每人每月不低于100元的扶助金，獨(dú)生子女傷、殘病的每人每月不低于80元扶助金，且扶助金是自女方年滿(mǎn)49周歲開(kāi)始發(fā)放。2011年財(cái)政部和人口計(jì)生委發(fā)布了《財(cái)政部、人口計(jì)生委關(guān)于調(diào)整全國(guó)農(nóng)村部分計(jì)劃生育家庭扶助和計(jì)劃生育家庭特別扶助標(biāo)準(zhǔn)的通知》，根據(jù)通知所載，將“特扶標(biāo)準(zhǔn)（獨(dú)生子女死亡家庭）從現(xiàn)在的每人每月不低于100元提高到每人每月不低于135元，特扶標(biāo)準(zhǔn)（獨(dú)生子女傷殘家庭）由現(xiàn)在的每人每月不低于80元提高到每人每月不低于110元?！币簿褪钦f(shuō)，符合特扶標(biāo)準(zhǔn)的失獨(dú)者每人每月只能從政府處領(lǐng)取不低于135元的扶助金，而具體數(shù)額由于各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度不同也不盡相同。

由于《全國(guó)計(jì)劃生育家庭特別扶助專(zhuān)項(xiàng)資金管理暫行辦法》中對(duì)于獨(dú)生子女傷殘、死亡家庭扶助金的規(guī)定不夠明確，因此導(dǎo)致各省的人口與計(jì)劃生育條例里對(duì)于特別扶助的規(guī)定各有不同。大多數(shù)省份的計(jì)劃生育條例中關(guān)于獨(dú)生子女死亡家庭的扶助金規(guī)定很模糊，只規(guī)定了“由人民政府給予一定的扶助金”，比如安徽省參見(jiàn)：《安徽省人口與計(jì)劃生育條例》第45條：終身無(wú)子女或者領(lǐng)取獨(dú)生子女父母光榮證后子女死亡不再生育的職工，退休時(shí)按100%發(fā)給退休金或者給予一次性補(bǔ)助。一次性補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，由戶(hù)籍所在地設(shè)區(qū)的市、縣級(jí)人民政府確定。所需經(jīng)費(fèi)，由戶(hù)籍所在地設(shè)區(qū)的市、縣級(jí)人民政府承擔(dān)。 、廣東省參見(jiàn)：《廣東省人口與計(jì)劃生育條例》第37條第3款：獨(dú)生子女死亡、傷殘后未再生育或者收養(yǎng)子女的夫妻，由人民政府給予一定的扶助金； 、海南省參見(jiàn)：《海南省人口與計(jì)劃生育條例》第45條第2款：因獨(dú)生子女死亡或者獨(dú)生子女嚴(yán)重殘疾，夫妻自愿終身不再生育且生活困難的，由市、縣（區(qū)）、自治縣人民政府給予扶助。 、青海省參見(jiàn)：《青海省人口與計(jì)劃生育條例》第26條：獨(dú)生子女發(fā)生意外傷殘、死亡，其父母不再生育和收養(yǎng)子女的，由其所在單位、居住地的街道辦事處或者鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府給予經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助和其他必要的幫助。 、天津市參見(jiàn)：《天津市人口與計(jì)劃生育條例》第27條：獨(dú)生子女發(fā)生意外傷殘、死亡，其父母不再生育和收養(yǎng)子女的，各級(jí)人民政府及該獨(dú)生子女父母所在單位、居民委員會(huì)、村民委員會(huì)應(yīng)當(dāng)采取必要措施予以救濟(jì)和幫助。 、重慶市參見(jiàn)：《重慶市人口與計(jì)劃生育條例》第30條第5款：獨(dú)生子女發(fā)生意外傷殘、死亡，其父母不再生育和收養(yǎng)子女的，當(dāng)?shù)厝嗣裾畱?yīng)當(dāng)通過(guò)提供必需的生產(chǎn)生活資料、辦理社會(huì)保險(xiǎn)、發(fā)給生活補(bǔ)助金等方式，給予必要的幫助。 等省、直轄市。還有的省份甚至沒(méi)有關(guān)于獨(dú)生子女死亡家庭扶助的相關(guān)規(guī)定，比如四川省參見(jiàn)：《四川省人口與計(jì)劃生育條例》。 和江蘇省。參見(jiàn)：《江蘇省人口與計(jì)劃生育條例》。

在對(duì)失獨(dú)家庭經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償有規(guī)定的省份，其補(bǔ)償金額也和國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)差不多。從各省份制定《計(jì)劃生育條例》的時(shí)間來(lái)看，均是在國(guó)家頒布了《計(jì)劃生育法》之后制定的，大多數(shù)省份的計(jì)劃生育條例在結(jié)構(gòu)與內(nèi)容上都與《計(jì)劃生育法》相差無(wú)幾，根本沒(méi)有根據(jù)當(dāng)?shù)鼐唧w的經(jīng)濟(jì)情況制定獎(jiǎng)扶標(biāo)準(zhǔn)?？梢?jiàn)地方政府并未對(duì)計(jì)劃生育的獎(jiǎng)扶政策引起足夠的重視，只注重了對(duì)違法超生公民的懲罰——因?yàn)樽ァ俺备菀壮稣?jī)，而忽略了對(duì)獨(dú)生子女死亡、傷病、殘疾家庭的保護(hù)，也由此造成了特扶資金只是一個(gè)象征的現(xiàn)象。

根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布的《“十一五”經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成就報(bào)告》中的數(shù)據(jù)顯示，在2010年我國(guó)城鎮(zhèn)居民人均可支配收入19109元，農(nóng)村居民人均純收入5919元；該年我國(guó)城鎮(zhèn)居民人均消費(fèi)性支出為13471元，農(nóng)村居民人均生活消費(fèi)支出達(dá)4382元。而國(guó)家對(duì)于失獨(dú)者的幫扶標(biāo)準(zhǔn)每人每月只有135元，一年共計(jì)1620元，不足城鎮(zhèn)人均收入的十分之一，亦不及農(nóng)村居民純收入的三分之一。如此微薄的補(bǔ)償金額對(duì)于“失獨(dú)者”來(lái)說(shuō)，僅僅是一種象征，而法律不能僅僅作為象征而存在。

近幾年來(lái)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)每年以10%左右的速度發(fā)展，居民的生活水準(zhǔn)也在這幾年大幅度上升，很顯然，在上述法律或法規(guī)制定之時(shí)，或許立法者考慮到了當(dāng)時(shí)的居民生活水準(zhǔn)，但這些法律和法規(guī)并未隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平做出相應(yīng)的調(diào)整，以至于完全不適應(yīng)現(xiàn)有的社會(huì)情況與經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況。雖然成文法的立法特點(diǎn)是法律制定總是滯后于現(xiàn)實(shí)，但毫無(wú)疑問(wèn)的是，類(lèi)似的法律法規(guī)似乎滯后太多，已經(jīng)完全喪失了立法者的本意和試圖傳達(dá)的正義。立法者是透過(guò)規(guī)則的制定傳達(dá)特定立法正義，而這里的正義就是“失獨(dú)者”的權(quán)利得到救濟(jì)。這是國(guó)家共同體在其國(guó)家倫理環(huán)境中無(wú)論是家長(zhǎng)主義還是所謂的契約主義都應(yīng)傾力主張的。如果國(guó)家不能在法律層面上予以明確載明并適時(shí)修訂，共同體中的其他成員將會(huì)無(wú)視計(jì)劃生育這一基本國(guó)策，因?yàn)槠渌蓡T都不希望自己成為“失獨(dú)者”而得不到公正的對(duì)待。

雖然在《全國(guó)計(jì)劃生育家庭特別扶助專(zhuān)項(xiàng)資金管理暫行辦法》中規(guī)定，特別扶助金實(shí)行“國(guó)庫(kù)統(tǒng)管、分賬核算、直接補(bǔ)助、到戶(hù)到人”的原則，但同時(shí)也規(guī)定：“特別扶助金按基本標(biāo)準(zhǔn)，西部地區(qū)中央財(cái)政負(fù)擔(dān)80%，地方財(cái)政負(fù)擔(dān)20%；中部地區(qū)中央和地方財(cái)政分別負(fù)擔(dān)50%；東部地區(qū)的扶助資金由地方財(cái)政自行安排?！眹?guó)庫(kù)并不負(fù)擔(dān)所有的扶助金支出，還有一部分要靠地方財(cái)政支持，但除了浙江省在《浙江省人口與計(jì)劃生育條例》中規(guī)定：“縣級(jí)以上人民政府可以設(shè)立計(jì)劃生育公益金。計(jì)劃生育公益金由社會(huì)資助、財(cái)政投入等方面組成。計(jì)劃生育公益金主要用于獨(dú)生子女發(fā)生意外傷殘或死亡，夫妻不再生育等對(duì)象和對(duì)其他特殊情況進(jìn)行扶持。具體辦法由省人民政府規(guī)定?！逼渌》菥磳?duì)扶助金的來(lái)源做明確規(guī)定。而在浙江省的規(guī)定中也不盡完善——扶助金來(lái)源于政府設(shè)立的公益金，公益金由社會(huì)資助和財(cái)政投入等方面構(gòu)成。但由于社會(huì)資助并不具有強(qiáng)制性，因此這筆公益金大部分還是由政府的財(cái)政投入構(gòu)成。而現(xiàn)行法律對(duì)于這筆獨(dú)生子女死亡、病殘的扶助金的來(lái)源規(guī)定不明確，很容易造成資金難以及時(shí)到位的問(wèn)題。

根據(jù)《計(jì)劃生育法》第41條的規(guī)定：不符合本法第18條規(guī)定生育子女的公民，應(yīng)當(dāng)依法繳納社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)。1980年2月，廣東省率先通過(guò)了《廣東省計(jì)劃生育條例》，對(duì)于計(jì)劃生育政策實(shí)施規(guī)定了以思想教育為主，輔之以必要的經(jīng)濟(jì)、行政措施，該《條例》第14條規(guī)定：對(duì)不實(shí)行計(jì)劃生育的育齡夫婦征收超計(jì)劃生育費(fèi)。隨著1984年計(jì)劃生育政策在各地出現(xiàn)波動(dòng)以后，廣東省也于1986年將其《計(jì)劃生育條例》做了的相應(yīng)的修改，但修改后的收費(fèi)名稱(chēng)仍為“超計(jì)劃生育費(fèi)”，并且據(jù)該《條例》第16條之規(guī)定，超計(jì)劃生育費(fèi)的性質(zhì)是行政處罰。隨后貴州、湖北、山東、天津等地都先后制定了《計(jì)劃生育條例》，在這些省份的條例中對(duì)違反計(jì)劃生育征收費(fèi)用的名稱(chēng)各異，有的稱(chēng)為“罰款”（如貴州），有的稱(chēng)為“計(jì)劃外生育費(fèi)”（如湖北、湖南），有的稱(chēng)為“超計(jì)劃生育子女費(fèi)”（如山東），但各省都是將這筆罰款的性質(zhì)定義為行政處罰。1996年《行政處罰法》的出臺(tái)是促使計(jì)劃生育罰款向社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)轉(zhuǎn)變的契機(jī)，它結(jié)束了此前任何行政部門(mén)都可以設(shè)定、實(shí)施行政處罰的混亂局面，將行政處罰納入了法治的軌道?！缎姓幜P法》起草于1990年，它的起草促使1992年國(guó)家計(jì)生委與其他部門(mén)聯(lián)合發(fā)布了《計(jì)劃外生育費(fèi)管理辦法》，將各地的超生罰款統(tǒng)一稱(chēng)為“計(jì)劃外生育費(fèi)”，同時(shí)將這一費(fèi)用的性質(zhì)定為補(bǔ)償性質(zhì)，但各地方仍然是按照罰款在征收。直到2000年9月1日，財(cái)政部、國(guó)家發(fā)展計(jì)劃委、國(guó)家計(jì)生委聯(lián)合發(fā)出通知，要求各地將“計(jì)劃外生育費(fèi)”統(tǒng)一更名為“社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)”，在收取社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的同時(shí)，原有的“計(jì)劃外生育費(fèi)”不再收取。從社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)名稱(chēng)和性質(zhì)變更的歷史發(fā)展來(lái)看，我國(guó)人口與計(jì)劃生育政策一直存在著“兩層樓”的現(xiàn)狀，即地方制定的規(guī)范條例與國(guó)家的法律政策常常存在沖突，且地方權(quán)力有過(guò)度膨脹的傾向，不利于國(guó)家立法的權(quán)威和實(shí)行，這給計(jì)劃生育事業(yè)的發(fā)展造成了一定的阻礙。中央與地方對(duì)超生收費(fèi)的性質(zhì)一直都存在分歧，盡管各地方一直將超生收費(fèi)作為行政處罰，但中央無(wú)論是行政法規(guī)還是規(guī)章，都從未承認(rèn)過(guò)超生收費(fèi)的性質(zhì)是行政處罰。

1992年的《計(jì)劃外生育費(fèi)管理辦法》正是在各地將計(jì)劃外生育費(fèi)定性為行政處罰的時(shí)期頒布的，《辦法》第3條規(guī)定：計(jì)劃外生育費(fèi)是一項(xiàng)為控制人口過(guò)快增長(zhǎng)對(duì)計(jì)劃外生育者征收的補(bǔ)償性資金，這項(xiàng)資金必須全部用于計(jì)劃生育事業(yè)。可見(jiàn)中央政府對(duì)用行政處罰方式實(shí)施計(jì)劃生育政策持謹(jǐn)慎態(tài)度，沒(méi)有輕易將計(jì)劃外生育費(fèi)定性為行政處罰，而認(rèn)為收費(fèi)應(yīng)是超生者對(duì)社會(huì)做出的補(bǔ)償。行政征收與行政處罰的區(qū)別在于，行政征收是指行政主體憑借國(guó)家行政權(quán)，根據(jù)國(guó)家和社會(huì)公共利益的需要，依法向行政相對(duì)人強(qiáng)制地、無(wú)償?shù)卣骷欢〝?shù)額金錢(qián)或?qū)嵨锏男姓袨閇2]。而行政處罰是指行政主體為達(dá)到對(duì)違法者予以懲戒，促使其以后不再犯，有效實(shí)施行政管理，維護(hù)公共利益和社會(huì)秩序，保護(hù)公民、法人或其他組織的合法權(quán)益的目的，依法對(duì)行政相對(duì)人違反行政法律規(guī)范尚未構(gòu)成犯罪的行為（違反行政管理秩序的行為），給予人身的、財(cái)產(chǎn)的、名譽(yù)的及其他形式的法律制裁的行政行為[3]。行政征收具有無(wú)償性、法定性等特點(diǎn)，而行政征收的內(nèi)容具有財(cái)產(chǎn)性的特點(diǎn)。公民對(duì)自己的財(cái)產(chǎn)享有財(cái)產(chǎn)權(quán)是憲法賦予每個(gè)公民的權(quán)利，若國(guó)家要無(wú)償征收公民財(cái)產(chǎn)必然要與公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)產(chǎn)生沖突，平衡這一沖突的唯一正當(dāng)理由只能是公共利益。根據(jù)《社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收管理辦法》第十條的規(guī)定：社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)及滯納金應(yīng)當(dāng)全部上繳國(guó)庫(kù)，按照國(guó)務(wù)院財(cái)政部門(mén)的規(guī)定納入地方財(cái)政預(yù)算管理；任何單位和個(gè)人不得截留、挪用、貪污、私分。因此這筆社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的一部分理應(yīng)作為履行了計(jì)劃生育義務(wù)并且承擔(dān)了獨(dú)子風(fēng)險(xiǎn)父母的養(yǎng)老費(fèi)用，特別是失獨(dú)者更應(yīng)該從這筆錢(qián)中得到補(bǔ)償。如此一來(lái)不僅減輕了政府的財(cái)政壓力，而且這筆巨額的社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)若使用得當(dāng)也足可以使失獨(dú)父母安享晚年。但有媒體稱(chēng)，中國(guó)每年“超生罰款”的金額達(dá)到了200億，但去向成謎。北京大學(xué)的湛中樂(lè)教授指出，政府機(jī)關(guān)有義務(wù)公開(kāi)社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的征收、使用情況，滿(mǎn)足公民知情權(quán)，“不能用來(lái)養(yǎng)活某些隊(duì)伍，要還社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)制度設(shè)計(jì)的本來(lái)面目”[4]。

更值得注意的是，無(wú)論在國(guó)家的法律法規(guī)或地方的行政規(guī)章里都僅僅規(guī)定了給予失獨(dú)家庭一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，但失獨(dú)家庭面臨的問(wèn)題并不僅是經(jīng)濟(jì)問(wèn)題。除了經(jīng)濟(jì)方面的補(bǔ)償之外，在精神方面也應(yīng)該給予“失獨(dú)者”特殊的照顧?！笆И?dú)者”在精神方面是一個(gè)脆弱的群體，“養(yǎng)兒防老”是傳統(tǒng)中國(guó)人的普遍心理，而沒(méi)有子嗣的失獨(dú)者面對(duì)的就是一個(gè)沒(méi)有保障的老年，不僅沒(méi)有兒孫繞膝的天倫之樂(lè)，在他們生病或失去自理能力時(shí)，更沒(méi)有一個(gè)照顧他們的人。有的失獨(dú)者希望能建立起專(zhuān)門(mén)針對(duì)“失獨(dú)者”的養(yǎng)老院，這個(gè)養(yǎng)老院成為這些暮年喪子者養(yǎng)老送終的所在，一些失獨(dú)者說(shuō)：“我們不可能同時(shí)生病，總能夠有健康的人來(lái)照顧那些生病的人，我們這群人，所有人都是病人，所有人也都是醫(yī)生，我們痛苦時(shí)，只有跟我們一樣的同命人，才能勸住我們，我9c26dfce7ee4a66a7b0ca06f880c1cd1希望政府能夠考慮到我們?nèi)后w的特殊性，我們自己也愿意出一部分錢(qián)，來(lái)建這個(gè)養(yǎng)老院。”[5]晉江商人吳清彬也注意到了這個(gè)問(wèn)題，他建議政府可以吸納民間資本來(lái)建立這種專(zhuān)門(mén)針對(duì)失獨(dú)者的養(yǎng)老院，并給予這種養(yǎng)老院特殊的稅收減免，鼓勵(lì)社會(huì)組織、民營(yíng)企業(yè)等和政府一起解決“失獨(dú)者”的問(wèn)題[6]。問(wèn)到所有的“失獨(dú)者”最擔(dān)心的問(wèn)題是什么，幾乎所有人都異口同聲地說(shuō)，是養(yǎng)老問(wèn)題。人到老年除了勞動(dòng)力喪失導(dǎo)致收入的減少以外，還有疾病等問(wèn)題。沒(méi)有子女的“失獨(dú)者”所面臨的問(wèn)題是，當(dāng)他們老去，病了，動(dòng)不了了，連照顧他們的人都沒(méi)有，養(yǎng)老院都不接收沒(méi)有子女的老人。這才是失獨(dú)者最迫切的問(wèn)題。但這個(gè)問(wèn)題在立法上并沒(méi)有反映。對(duì)于民間資金的介入，國(guó)家和社會(huì)應(yīng)持歡迎態(tài)度，這有利于“失獨(dú)者”景狀的改變，但國(guó)家并不可以由此回避自己應(yīng)該承擔(dān)的義務(wù)。

三、國(guó)家不應(yīng)在“失獨(dú)者”權(quán)利的保護(hù)上缺席

國(guó)家不應(yīng)在“失獨(dú)者”權(quán)利的保護(hù)上缺席。國(guó)家職責(zé)和功能是基于公民權(quán)利的保護(hù)，這也是國(guó)家理性的根本所在。阿奎那認(rèn)為國(guó)家的目的是謀取社會(huì)的共同幸福，但丁也認(rèn)為國(guó)家的目的是保障人民生命財(cái)產(chǎn)的安全，以促進(jìn)幸福生活。文藝復(fù)興之后，人權(quán)思想在西方逐漸形成，與人權(quán)思想相伴而至的就是國(guó)家義務(wù)的形成?；舨妓拐J(rèn)為國(guó)家是通過(guò)契約而生，這一契約的精神就是：人們?yōu)榱俗陨戆踩D(zhuǎn)讓或放棄自己的權(quán)利給主權(quán)者，因此主權(quán)者行使權(quán)力必須受到契約宗旨的限制[7]。霍布斯之后的思想家如洛克、盧梭、孟德斯鳩等人進(jìn)一步在契約論基礎(chǔ)上發(fā)展和論證了國(guó)家權(quán)力的起源，皆認(rèn)為國(guó)家履行保障人民安全、和平、自由的義務(wù)都是國(guó)家產(chǎn)生時(shí)必然會(huì)出現(xiàn)的伴隨物。英國(guó)近代思想家霍布豪斯更是明確提出，要保障社會(huì)進(jìn)步和自由的發(fā)展，就應(yīng)該為平等自由提供優(yōu)良的成長(zhǎng)環(huán)境，這正是國(guó)家的重要義務(wù)，且只有國(guó)家才能擔(dān)當(dāng)起這個(gè)重任。國(guó)家有義務(wù)保護(hù)個(gè)人的生命財(cái)產(chǎn)安全，有義務(wù)為每個(gè)公民的自由發(fā)展提供有利的社會(huì)環(huán)境，有義務(wù)為公民提供廣泛的公共福利，有義務(wù)興辦個(gè)人無(wú)法興辦的公共事業(yè)?；舨己浪购粲鯂?guó)家尤其應(yīng)當(dāng)關(guān)心那些弱小、受壓迫的成員，賦予他們更充分的發(fā)展機(jī)會(huì)，國(guó)家應(yīng)該通過(guò)頒布和實(shí)施法律為這種發(fā)展提供社會(huì)條件、創(chuàng)造機(jī)會(huì)，通過(guò)提供更多的公共福利來(lái)促進(jìn)社會(huì)的和諧發(fā)展。根據(jù)這些思想家們的論證，國(guó)家存在的終極目標(biāo)應(yīng)是保障人權(quán)，保障人權(quán)也是國(guó)家負(fù)有的應(yīng)然之義務(wù)。

但公民權(quán)利與國(guó)家義務(wù)的關(guān)系在近代公法制度上的表現(xiàn)并不如思想家們所期望的那樣美好，特別是在法律的條款上。公民與國(guó)家的關(guān)系突出表現(xiàn)為公法上的權(quán)利—權(quán)力關(guān)系，在法條上規(guī)定國(guó)家權(quán)力條款的內(nèi)容比國(guó)家義務(wù)的條款多得多。就現(xiàn)行《計(jì)劃生育法》之規(guī)定來(lái)說(shuō)，明確規(guī)定保護(hù)公民權(quán)利的條款只有7條，而整部《計(jì)劃生育法》有47項(xiàng)條款，單從法條數(shù)量上就可以看出公民權(quán)利與國(guó)家義務(wù)比重的失衡。且在現(xiàn)代公法制度下制定的法律對(duì)公民權(quán)利的保護(hù)常常是由規(guī)定國(guó)家權(quán)力來(lái)實(shí)現(xiàn)，而不是由國(guó)家義務(wù)來(lái)保障的，權(quán)利—權(quán)力也成為了公法學(xué)上一對(duì)基本的范疇，與公民權(quán)利相對(duì)應(yīng)的是國(guó)家權(quán)力而不是國(guó)家義務(wù)。無(wú)疑這樣的規(guī)定是不符合國(guó)家權(quán)力產(chǎn)生之終極目的的，國(guó)家權(quán)力存在的目的應(yīng)該是實(shí)現(xiàn)公民權(quán)利，國(guó)家保護(hù)公民權(quán)利是國(guó)家得以存在的目的，這也是國(guó)家必須履行的義務(wù)，所以說(shuō)國(guó)家義務(wù)是限制國(guó)家權(quán)力的依據(jù)，或者說(shuō)國(guó)家權(quán)力源自國(guó)家義務(wù)?！艾F(xiàn)代國(guó)家中國(guó)家與公民的關(guān)系是義務(wù)—權(quán)利的關(guān)系，而不再是權(quán)力—權(quán)利的關(guān)系，現(xiàn)代公法中的國(guó)家義務(wù)與公民權(quán)利關(guān)系中，國(guó)家義務(wù)直接源自于公民權(quán)利，公民權(quán)利直接決定國(guó)家義務(wù)，而國(guó)家權(quán)力只有通過(guò)國(guó)家義務(wù)的中介才能與公民權(quán)利發(fā)生關(guān)系?！盵8]羅爾斯在他的《正義論》中將“公平正義”作為他“原初狀態(tài)”的前設(shè)條件，其中，通過(guò)“社會(huì)契約”所形成的“國(guó)家理性”即是每個(gè)人在國(guó)家面前得到平等對(duì)待[9]，已經(jīng)在“最低程度上成為充分參與合作的社會(huì)成員”[10]的“失獨(dú)者”們，他們對(duì)國(guó)家“只生一個(gè)”義務(wù)的履行是一種作為國(guó)家成員的“充分參與合作”行為，這種義務(wù)履行之后而受到的損傷，是應(yīng)該得到救濟(jì)的。也就是說(shuō)，思想家們所指的國(guó)家保障公民生命財(cái)產(chǎn)安全和自由平等的義務(wù)只是一般意義上的義務(wù)，而我們?cè)谶@里所指的國(guó)家義務(wù)是指公民在為國(guó)家盡計(jì)劃生育的義務(wù)而喪失了子女，國(guó)家反過(guò)來(lái)就應(yīng)該承擔(dān)起為這些“失獨(dú)者”養(yǎng)老和扶助的義務(wù)。

“失獨(dú)者”迫切需要解決的問(wèn)題是生存權(quán)。生存權(quán)是一項(xiàng)具有多樣內(nèi)容的復(fù)合性人權(quán)，它包括生命權(quán)、健康權(quán)、基本生活保障權(quán)、發(fā)展權(quán)以及人格權(quán)等，即人不僅要能活下去，而且要有尊嚴(yán)地活著[11]。保障人的生存權(quán)有兩個(gè)層面的含義，第一個(gè)層面的含義就是要保障人能夠活下去，第二個(gè)層面的含義是人不僅要活下去，而且要活得有尊嚴(yán)。從第一個(gè)層面上來(lái)說(shuō)，“失獨(dú)者”的返貧率很高，其中的原因有很多：有些是為子女治病而欠下了債務(wù)，有些是為自己治病的花費(fèi)，還有的家庭由于失去了孩子，夫妻一方無(wú)法面對(duì)這樣的壓力選擇了離婚或離家出走而導(dǎo)致了返貧，他們最基本的生存問(wèn)題亟待解決，這是生存權(quán)第一個(gè)層次的要求。有一位“失獨(dú)者”這樣描述他們的境況：“從你出生到死亡這個(gè)人生過(guò)程，不是你一個(gè)人能完成的，是一定要有人來(lái)幫助，我們失去的這個(gè)孩子，她就是幫助我們走完人生過(guò)程的一個(gè)人。在我們老了的時(shí)候、有病的時(shí)候、失去民事行為能力的時(shí)候，她就變成了我們的一個(gè)法定的監(jiān)護(hù)人，（失去了她）我們失去的是法律的保障。所以我們最大的擔(dān)憂(yōu)就在于此。我們病了，有困難了，我們自己不能解決的時(shí)候，誰(shuí)能來(lái)幫我們？沒(méi)有一個(gè)法律的保障，沒(méi)有一個(gè)制度的保障，我們的老年就是裸露和無(wú)助的。”這個(gè)描述極好地詮釋了生存權(quán)的第二層含義——人要活得有尊嚴(yán)。要讓失獨(dú)者活得有尊嚴(yán)，就必須要求政府制定相關(guān)的法律法規(guī)來(lái)保障他們的權(quán)益。

中國(guó)計(jì)劃生育的政策已經(jīng)持續(xù)快40年，它為中國(guó)的前行減少了人口爆炸的風(fēng)險(xiǎn)，但是也為一些家庭增大了生活的風(fēng)險(xiǎn)，失獨(dú)家庭正是如此。在這樣的家庭中幾大挑戰(zhàn)同時(shí)存在，養(yǎng)老、精神疾患、返貧等等，這些個(gè)體與家庭曾經(jīng)為國(guó)分憂(yōu)，國(guó)家也到了該為這樣的家庭分憂(yōu)解難的時(shí)候，這是理所當(dāng)然的國(guó)家義務(wù)。

現(xiàn)在的情況是，相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定不夠完善，在一些方面的規(guī)定還十分模糊，難以執(zhí)行。國(guó)家立法一般應(yīng)涉及三個(gè)方面的內(nèi)容：政治的、法律的、社會(huì)的。立法應(yīng)反映民意，有道德指向，具有政策含義，這是國(guó)家立法政治方面的內(nèi)容；立法依照特定程序，遵守法律的內(nèi)部標(biāo)準(zhǔn)，含義清晰、前后一致、保持法律體系的內(nèi)在邏輯，這是國(guó)家立法法律方面的內(nèi)容；法律乃實(shí)踐的科學(xué)，立法者必須考慮法律的可行性與實(shí)際效用，因此在立法時(shí)要注意法律的成本分析和效果評(píng)估，這些是國(guó)家立法社會(huì)方面的內(nèi)容。而在“失獨(dú)者”權(quán)利保護(hù)的問(wèn)題上，國(guó)家立法顯然在法律體系的內(nèi)在一致性、法律的可行性和實(shí)際效用上存在缺陷。國(guó)家應(yīng)該關(guān)注“失獨(dú)者”的權(quán)利，其實(shí)，每一個(gè)獨(dú)生子女家庭都是潛在的“失獨(dú)者”。這絕不是危言聳聽(tīng)?；诖?，政府應(yīng)該站出來(lái)主動(dòng)承擔(dān)這個(gè)責(zé)任，這是政府對(duì)我國(guó)每一個(gè)獨(dú)生子女家庭在盡到國(guó)家義務(wù)之后的必要承諾。

2001年底頒布的《中華人民共和國(guó)人口與計(jì)劃生育法》在第24條中規(guī)定：國(guó)家建立、健全基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)和社會(huì)福利等社會(huì)保障制度，促進(jìn)計(jì)劃生育。但這條規(guī)定僅是一條口袋似的規(guī)定，它針對(duì)的對(duì)象是所有履行了計(jì)劃生育義務(wù)的父母，因此它沒(méi)有考慮到失獨(dú)者的特殊情況。比如年老以后的監(jiān)護(hù)人，做手術(shù)簽字人，養(yǎng)老院的擔(dān)保人等。這些問(wèn)題在第二十四條中都沒(méi)有反映。隨著中國(guó)人口老齡化的加速，養(yǎng)老問(wèn)題已經(jīng)不單單是一個(gè)道德問(wèn)題，更是一個(gè)法律問(wèn)題。單純?cè)V諸道德化的意識(shí)形態(tài)，或者以傳統(tǒng)的政治主導(dǎo)方式，并不能有效解決失獨(dú)家庭面臨的困難。因?yàn)閱渭兊牡赖禄囊庾R(shí)形態(tài)，常常把復(fù)雜的問(wèn)題簡(jiǎn)單化，將道德無(wú)涉的技術(shù)問(wèn)題變成了無(wú)法調(diào)和的大是大非，將合作、妥協(xié)、共贏的可能變?yōu)榱藢?duì)抗式的“零和游戲”。而傳統(tǒng)的政治主導(dǎo)方式則慣于以家長(zhǎng)主義的權(quán)威姿態(tài)，凌駕于個(gè)體之上，強(qiáng)調(diào)全社會(huì)的共同利益，否認(rèn)個(gè)別利益的正當(dāng)性，抑制乃至排斥個(gè)別利益有組織的表達(dá)。這種推崇一致性而無(wú)視多樣性的治理方式已無(wú)法應(yīng)對(duì)多元化的現(xiàn)代社會(huì)。

就中國(guó)今天的根本問(wèn)題來(lái)說(shuō)，經(jīng)過(guò)改革開(kāi)放三十多年的變遷，社會(huì)已發(fā)生巨大變革，但政治和法律領(lǐng)域，制度與文化還未跟上改革的步伐，造成國(guó)家治理方式與被治理的社會(huì)之間脫節(jié)，形成了制度與社會(huì)不協(xié)調(diào)的的景狀。就“失獨(dú)者”面臨的問(wèn)題來(lái)說(shuō)，當(dāng)務(wù)之急是完善社會(huì)保障機(jī)制，改變傳統(tǒng)的養(yǎng)老模式，逐步實(shí)現(xiàn)由家庭養(yǎng)老向社會(huì)養(yǎng)老模式的轉(zhuǎn)變。特別是對(duì)那些“失獨(dú)”家庭給予實(shí)質(zhì)上的法律保護(hù)，讓他們生活上有依靠，精神上有依托，這應(yīng)該是天經(jīng)地義的國(guó)家邏輯。ML

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The Protection by the Nation of the Right of Parents Losing Their Only Child

ZHANG Qile

（Southwest University of Political Science and Law， Chongqing 401120， China）

Abstract：Parents losing their only child have been a unique group. They face challenges in terms of endowment， living standard， disease control and psychological health. These issues need to be handled by the government. However， the relevant legislation at central and local level needs to be further improved. These parents have taken the obligation to have one child. Therefore， the government needs to ensure law and policy in place to protect them. The social charges for child rearing could be used to support the parents who have fulfilled their family planning obligation but unfortunately lost their only child.

Key Words： parents losing their only child； family planning； human rights； duties of the nation； legal protection

本文責(zé)任編輯：林士平