公私合作 城鎮(zhèn)化投融資的新模式

賈康

改革開放以來，特別是進入新世紀以來，我國的城鎮(zhèn)化發(fā)展蓬勃強勁，城鎮(zhèn)化率以每年約一個百分點的速度增長，官方統(tǒng)計數(shù)值已由改革開放初期的不到20%，達到當下的超過51%。顯然，目前我國的城市化水平正處于快速發(fā)展階段，并將可能持續(xù)較快提升數(shù)十年。

從國際經(jīng)驗看，此階段的一個突出特征就是需要大量的資金投入，我國也正面臨著這樣的問題需要解決，僅依靠政府的財政收入遠遠不夠。合理解決這個階段的資金投入問題，是保持城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的客觀要求和必備條件。

在解決城鎮(zhèn)化過程中資金投入的問題上，國際實踐證明較為理想的模式應(yīng)是公私合作伙伴關(guān)系（即PPP，為Public Private Parternership的縮寫）的模式。而公私合作在我國一些項目上已經(jīng)有應(yīng)用，并且有著廣闊的發(fā)展前景。

公私合作在城鎮(zhèn)化進程中的應(yīng)用我們也可以分為以下三個方面。

一是基礎(chǔ)設(shè)施方面。城鎮(zhèn)化進程中基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要資金數(shù)量最大，客觀地需要政府采用多種途徑為其融資，重點應(yīng)采用公私合作的方式。就基礎(chǔ)設(shè)施而言，選擇公私合作管理模式應(yīng)根據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施的不同形態(tài)來確定：盤活已有基礎(chǔ)設(shè)施。政府可以通過出售、租賃、運營和維護合同承包等形式與民營企業(yè)合作，由政府向民營企業(yè)發(fā)放特許經(jīng)營權(quán)證，由民營企業(yè)進行經(jīng)營管理。民營企業(yè)可以直接向使用者收費，也可以通過政府向使用者收費；擴建和改造現(xiàn)有基礎(chǔ)設(shè)施。政府可以通過租賃-建設(shè)-經(jīng)營（RBO）、購買-建設(shè)-經(jīng)營（PBO）、外圍建設(shè)等形式與民營企業(yè)合作。政府向民營企業(yè)發(fā)放特許經(jīng)營權(quán)證，由民營企業(yè)對原有的基礎(chǔ)設(shè)施進行升級改造，并對升級改造后的基礎(chǔ)設(shè)施經(jīng)營管理。經(jīng)營者按特許權(quán)合約規(guī)定向使用者收費，并向政府交納一定的特許費；新建基礎(chǔ)設(shè)施。政府可以采用建設(shè)-轉(zhuǎn)讓-經(jīng)營（BTO）、建設(shè)-經(jīng)營-轉(zhuǎn)讓（BOT）、建設(shè)-擁有-經(jīng)營（BOO）等形式與民營企業(yè)合作。這三種合作形式主要目的都是為新建基礎(chǔ)設(shè)施融入民間資本，同時提高資金的使用效率和提高基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)質(zhì)量。

二是公用事業(yè)方面。公用事業(yè)領(lǐng)域采用公私合作模式與基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域有十分類似之處，因為按照一種廣義理解，公共基礎(chǔ)設(shè)施項目和公用事業(yè)項目兩個概念可以合而為一。特別是在污水處理、自來水、煤氣、電力和熱力供應(yīng)等方面，采用公私合作伙伴機制的項目，一般可通過使用者付費和政府補貼相結(jié)合的方式使投資者能夠收回投資并在較長時期得到合理的、穩(wěn)定的投資回報。

三是公共服務(wù)方面。由于政府提供公共服務(wù)的傳統(tǒng)模式會產(chǎn)生提供不足與低效，所以有必要引入私人提供。我國在教育、衛(wèi)生、養(yǎng)老等領(lǐng)域都已出現(xiàn)私人提供公共服務(wù)的案例，同時由于公共服務(wù)的公共性，也必然離不開政府的籌劃與支持，私人提供只是政府提供不足的補充，但是這種補充現(xiàn)階段總體而言比較有限，潛力遠未充分發(fā)揮。為最大限度滿足人們對公共服務(wù)的需求，更為理想的模式是通過公私合作模式下的適用機制來提供。

公私合作伙伴管理模式在我國未來城鎮(zhèn)化進程中將會發(fā)揮越來越重要的作用，未來社會的發(fā)展也會越來越多地依賴公私合作管理模式為社會提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。endprint