“良法”“善治”并舉四中全會將繪就“法治中國”路線圖

王利明

依法治國，本質上就是要用良法治國。法治的固有含義包含了良法和善治兩方面內容。一方面，只有那些反映了最廣大人民群眾的意志和利益、符合公平正義要求、反映了社會發(fā)展規(guī)律的法律，才具備良法的特點。另一方面，善治就是要將民主法治化，通過法治切實保障人民憲法法律賦予的各項管理國家和社會的權利。

四中全會 法治中國 路線圖

“法治中國”目標日漸清晰、“法治建設”成效日益顯著

依法治國是人類社會進入現代文明的重要標志，也是國家治理體系現代化的基本特征。黨的十五大報告提出“依法治國”口號之后，“依法治國，建設社會主義法治國家”被寫入憲法，上升為憲法確立的基本原則，并成為黨和國家治國理政的基本方針和行動指南。黨的十八大報告將十五大報告提出的“依法治國，建設社會主義法治國家”作了深化，分別加上了“全面”和“加快”的要求。這表明，我國的依法治國藍圖已經進入了新的階段。習近平同志進一步強調了依法治國的重要性，提出了“法治中國”的治國目標，并將其定位為“中國夢”宏偉藍圖的重要內容。依法治國，是治理國家的基本方略；依法執(zhí)政，是執(zhí)政黨的基本執(zhí)政方式；依法行政，是政府行政權運行的基本原則。這表明我們黨對社會主義法治建設有了更加完整系統(tǒng)的規(guī)劃，各項事業(yè)的推進有了更加清晰具體的目標。

十八大以來，新一代中央領導集體高度重視法治建設，大大加速了我國的法治建設進程。從立法來看，社會主義法律體系形成之后，正在不斷走向完善。黨的十八屆三中全會全面部署了司法改革的總體目標和具體措施，各項改革措施正在逐步實現保障司法機關獨立、公正行使職權的目標，司法改革重新掀起高潮、方興未艾。與此同時，從嚴管黨、從嚴治黨，將權力關進制度的籠子，也成為依法執(zhí)政的重要內容。依法行政、建設法治政府，已經成為三位一體的法治建設中的重要一環(huán)。簡政放權、轉變政府職能的諸多措施的施行，為建設高效廉潔的服務型政府，確立了良好的基礎。尤其是十八大以來，黨在反腐行動中“拍蒼蠅”和“打老虎”并舉，取得了豐碩的成果，得到了社會的廣泛好評。從已經披露的反腐案件來看，被抓出來的腐敗分子級別越來越高，地位和影響力越來越大，打破了以前“級別越高越安全”、“刑不上大夫”的觀念，真正做到了“反腐無禁區(qū)”、對腐敗“零容忍”。這些措施深受人民群眾的擁護，得到了國內外輿論的一致好評和高度贊揚，同時也表明近年來法治建設已經取得了明顯成效。

法治不能大躍進，不能脫離國家社會發(fā)展水平

十八大以來，黨對于依法治國事業(yè)的新部署，是基于對我國法治建設已有成就和存在問題的總結和評估而作出的。法治是一個長期的系統(tǒng)工程，不可能一蹴而就。我國的法治建設已經取得了重大成就，但仍然面臨諸多問題。法律體系雖然已經建立，但有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究的現象嚴重存在。司法不公、司法腐敗問題依然嚴峻，司法的公信力和權威未能有效確立。我國近期的反腐實踐就表明，對公權力制度約束的缺位導致貪污腐敗之風未能有效遏制，涉案數額不斷遞增、所涉高官不斷升級、各種權錢交易和官商勾結現象備受詬病。近些年來，食品安全事件、環(huán)境污染案件、重大生產事故，嚴重威脅著人民群眾的生命健康。這些問題的存在，在一定程度上影響了人們對于我國法治現狀以及法治水平的客觀評價。甚至有不少人認為，過去若干年的法治是原地踏步，甚至是倒退的。但這恰好說明：全社會對法治的認識和渴求程度比以往任何時候都更為強烈；人們對法治重要性的認識比以往任何時候都更為清晰；而推進依法治國的戰(zhàn)略目標也比以往任何時候都顯得急迫。

正視現實中存在的各種問題，通過不斷完善法治來妥善解決這些問題，這也是我們法治建設中所必須經歷的歷程。但是，我們不能因為這些問題的存在，否定30多年來法治建設的整體成就，更不能因此而喪失對未來法治建設的信心。正所謂不積跬步，無以至千里。法治不能大躍進，不能脫離國家社會發(fā)展水平。正視現實中存在的各種問題，通過不斷完善法治來妥善解決這些問題，這也是我們法治建設中所必須經歷的歷程。中共中央提前兩個多月將十八屆四中全會的主題確定為“依法治國”，凸顯了四中全會對依法治國這一問題的重視。四中全會將就如何全面推進依法治國，加快社會主義法治國家建設進行頂層設計和戰(zhàn)略部署，為社會主義法治國家建設進程制定“路線圖”。這份“路線圖”將對法治中國這一宏偉目標的最終實現作出具體規(guī)劃和全面部署。這次會議的議題，事關我們黨執(zhí)政興國、事關人民幸福安康、事關黨和國家長治久安。四中全會必將為我國全面推進依法治國的事業(yè)開啟新的篇章。

“良法”“善治”并舉，全面推進依法治國

依法治國，本質上就是要用良法治國。法治的固有含義包含了良法和善治兩方面內容。一方面，只有那些反映了最廣大人民群眾的意志和利益、符合公平正義要求、反映了社會發(fā)展規(guī)律的法律，才具備良法的特點。只有良法才能最大限度地得到民眾的認同，充分發(fā)揮法治的效力。我國法律體系雖然已經形成，但是法律體系并不等于法治體系，這個體系應當不斷地依據社會發(fā)展的需要而逐步完善。以關于社會主義市場經濟運行的法治建設為例，我們需要盡快健全和完善與市場交易相關的民商事法律。特別是當前應當加快民法典的制定，真正實現民事立法體系化和科學化，保持民事立法的邏輯自洽性、價值一體性和實施的有效性。再如，我國要進一步推進有關民生方面的立法，保障人民群眾的基本民生需要，尤其是要對之前過多反映部門利益的原有法律進行修改、補充和完善，從而促進法律體系更加科學合理。另一方面，善治就是要將民主法治化，通過法治切實保障人民憲法法律賦予的各項管理國家和社會的權利。只有良法才能促善治、保善治。實現善治，核心是依憲治理、依法治國，構建法治國家、法治政府與法治社會。

依法治國要實現依憲治國、依法執(zhí)政

全面推進依法治國，關鍵要從以下幾個方面著手：

依法治國，首先是依憲治國；依法執(zhí)政，關鍵是依憲執(zhí)政。憲法以國家根本法的形式，確立了黨和國家的根本任務、基本原則、重大方針、重要政策。憲法確立了國家治理的基本結構和基本機制，依憲治國是國家治理體系和治理能力現代化的根本保障。依憲治國，就是要堅持人民的主體地位，保障人民的基本權利。依憲治國，就是要用憲法約束公權力，把公權力關進憲法制度的籠子。依憲治國，就必須保障憲法的實施。習近平同志指出，憲法的生命在于實施，憲法的權威也在于實施。要保障憲法的實施，就必須建立和完善憲法實施的監(jiān)督制度。為此，必須進一步健全憲法實施監(jiān)督機制和程序，加強最高國家權力機關的憲法解釋和憲法監(jiān)督職能，建立承擔憲法監(jiān)督職能的具體機構，明確憲法監(jiān)督的具體程序，從而把全面貫徹實施憲法提高到一個新水平。

依法治國，要落實黨的依法執(zhí)政方略。依法治國是黨領導人民治理國家的基本方略，法治是治國理政的基本方式，這就要求黨必須實現執(zhí)政方式的轉變，要明確黨必須在憲法法律范圍內活動，不能擁有任何超越憲法和法律的特權。依法執(zhí)政要求黨要領導立法、保證執(zhí)法、帶頭守法，任何組織與個人都不能凌駕于憲法和法律之上；任何權力都要受到憲法和法律的約束，不能允許任何人以權代法、以權壓法、以權廢法。領導干部要運用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護穩(wěn)定。黨領導人民進行的改革開放偉大事業(yè)已經取得了舉世矚目的成就。有些人錯誤地認為，改革就是要突破法律，這種觀點實際上是把改革和法治對立起來了。習近平同志特別強調，“凡屬重大改革都要于法有據”，強調改革過程中，執(zhí)政黨要學會運用法治思維和法治方法，要讓法治在改革中發(fā)揮引領和推動的作用，要加強相關立法工作，確保改革事業(yè)在法治軌道上推進。這是對黨的依法執(zhí)政理論的重要完善。此外，按照依法執(zhí)政的要求，各級黨組織從方向和組織上實現對政法工作的領導，但在具體工作中，要理順黨委政法委和司法機關之間的關系，支持司法機關依照憲法法律獨立行使職權，而不能非法干預，甚至越俎代庖。

依法治國要求全面實現依法行政、加快司法改革、建設法治社會

依法治國，要求全面實現依法行政。其中，最重要的是要落實行政機關的職權法定，“法無授權不可為”。法治政府，一定是有限政府。所謂有限，就是政府只能做法律允許和法律授權政府做的事情，而不能超越法律做事。國家治理能力的現代化，首先是要求國家治理的法治化。依法治理要求依照憲法和法律對國家權力進行合理配置，并通過制度設計實現各個國家權力機關之間的相互監(jiān)督與制約，各個國家機關都必須依據憲法所賦予的職權來行使權力，并依據憲法的規(guī)定切實保障公民的合法權益。就依法行政而言，要求政府職能應當由法律來確定，“無法律則無行政”。為此，應當通過科學民主與依法決策機制的健全來實現權力運行的制約監(jiān)督，落實權力及其運行的公開化、透明化。需要轉變政府職能、壓縮政府審批權限、進一步界定政府與市場、社會的關系，厘定政企關系、政事關系；進一步明確行政權力界限、規(guī)范行政行為程序、加強行政信息公開，通過權力問責機制，加大對違法、失職行為的追懲力度。建立完善關于行政職權配置、行政活動過程、行政責任承擔的具體法律制度，通過法治手段和法治思維來實現規(guī)范行政權行使、防止行政權擴張、轉變政府職能的目標。

依法治國，要求加快司法改革，保障司法公正。習近平同志指出，要讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公正，這為司法改革確立了最高目標。只有深化司法改革，切實保障司法機關依法獨立、公正行使審判權和檢察權，才能促進和保障司法公正。為此，要真正實現司法機關的去地方化，逐步消除地方政府對司法機關人事權和財政權的管控，讓司法機關有依法獨立、公正司法的人力和財力基礎。最高人民法院有必要探索通過向地方派出巡回法庭的方式，負責審理某些跨地區(qū)的、案情較為復雜的民事、行政案件。需要順應司法規(guī)律，推進法官的職業(yè)化和專業(yè)化建設，推進檢法人員分類管理改革，保障一線辦案法官的數量和素質，并使優(yōu)秀法官能夠真正充實在辦案一線。借助于分類管理，建立少而精的法官隊伍，為法官提供充分的職業(yè)保障機制，并全面提升法官的辦案水準。應當強化法官責任制，改變現行中的因審判集體負責而導致的審者不判、判者不審、審與判脫節(jié)、職責不清的現象。應當進一步全面深化司法公開，包括實行辦案流程公開、庭審公開、裁判文書上網公開，尤其是要強化判決書的說理，以理服人，真正讓人民群眾從個案中感受到司法的公平正義。通過司法公開可以有效地促進司法公正，提高司法的公信力和權威性。

依法治國，要求建設法治社會。建立法治社會就是要全社會成員有序參與法治建設進程，真正實現民主的法治化，人人守法、和諧有序。一方面，要營造“全民信法、全民守法”的社會氛圍，引導公民樹立社會主義法治理念，養(yǎng)成遵紀守法和用法律途徑來解決問題的良好習慣，真正使法治精神深入人心。另一方面，通過法治確保社會自治。通過法律對公權力的約束，保障社會自我調節(jié)的功能空間，確保社會自治得以有效進行。從社會管理向社會治理轉化，必然要求社會的自我管理、自我服務、自我約束的功能得以發(fā)揮，使得社會自治和國家管理保持良性的互動關系。此外，要實現法律與道德、依法治國與道德教化的有機結合。法律是成文的道德，道德是內心的法律。司馬遷在《史記·太史公自序》曾言：“夫禮禁未然之前”而“法施已然之后”。中國的傳統(tǒng)文化重視法律與道德的互補，我們要從傳統(tǒng)文化中汲取精華，高度重視道德對公民行為的規(guī)范作用，引導公民既依法維護合法權益，又自覺履行法定義務，做到享有權利和履行義務相一致。法治本身就是一種規(guī)則之治，只有全社會人人誠實守信，崇尚道德，遵守規(guī)矩，才能奠定法治的基礎。

“年年老向江城寺，不覺春風換柳條?！蔽覀円呀浻瓉砹斯埠蛧姆ㄖ未禾臁＝ㄔO法治國家，推進法治昌明，是黨和政府的奮斗目標，是億萬人民的美好期待，是實現中華民族偉大復興“中國夢”的必然選擇。厲行法治，將使中國社會生機盎然、生生不息，將使中華民族永遠屹立于世界民族之林。

（作者為中國人民大學常務副校長，國務院學位委員會法學學科評議組成員兼召集人，中國法學會副會長，中國法學會民法學研究會會長）

①中國共產黨第十八次全國代表大會報告《堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進 為全面建成小康社會而奮斗》。

②《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，人民出版社，2013年11月。

責編/馬靜 高驪（見習） 美編/于珊

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