吳 丕

專制監(jiān)督與民主監(jiān)督王朝消亡的真實(shí)原因與歷史借鑒

吳 丕

腐敗與反腐敗一直是中國(guó)人民關(guān)心的國(guó)家大事之一。十八大以來(lái)，新一屆政治局領(lǐng)導(dǎo)高度重視反腐敗工作，習(xí)近平總書(shū)記多次發(fā)出重要指示，中央紀(jì)委與監(jiān)察部開(kāi)展了大量工作，反腐敗工作取得非?？捎^的成績(jī)，這是可喜可賀的，希望能夠再接再厲，爭(zhēng)取從根本上終結(jié)腐敗高發(fā)頻發(fā)的局面。

在現(xiàn)階段，腐敗與反腐敗的研究工作相當(dāng)重要。最切實(shí)際的工作是對(duì)當(dāng)前反腐敗工作進(jìn)行分析總結(jié)，推動(dòng)反腐敗工作的順利進(jìn)行。同時(shí)理論研究也有待于加強(qiáng)與提高，這不僅需要引進(jìn)國(guó)外理論，更重要的是以本國(guó)的反腐敗實(shí)踐為基礎(chǔ)進(jìn)行理論總結(jié)，尤其需要在成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上提出更有價(jià)值的新理論。與此同時(shí)，歷史研究也有其借鑒意義。中國(guó)古代、近代、現(xiàn)當(dāng)代歷史上的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)都應(yīng)該再作深入研究，以作為現(xiàn)在反腐敗工作的借鑒。

中國(guó)歷代王朝皆亡于腐敗

中國(guó)古代在監(jiān)察制度的建設(shè)方面為人類社會(huì)政治制度提供了寶貴的經(jīng)驗(yàn)，其標(biāo)志是從秦朝就建立起中央級(jí)的統(tǒng)一、獨(dú)立的監(jiān)察機(jī)構(gòu)御史府，其后歷代相沿并發(fā)展，到明代改稱為都察院。中國(guó)古代的監(jiān)察機(jī)構(gòu)具有很高的獨(dú)立性，它獨(dú)立于行政機(jī)關(guān)，直接在皇帝領(lǐng)導(dǎo)下開(kāi)展工作，它也直接外派監(jiān)察御史分別對(duì)地方政府進(jìn)行監(jiān)督。應(yīng)該說(shuō)這樣的制度設(shè)計(jì)對(duì)于中央集權(quán)君主專制的中國(guó)是適宜的。并且它也確實(shí)發(fā)揮了較好的作用，在一定程度上抑制了腐敗的滋生與蔓延，使歷代專制王朝得以維持。僅有監(jiān)察機(jī)關(guān)還不夠，每個(gè)專制王朝都有派遣中央官員巡視地方的慣例，巡視制度也能發(fā)揮一定的作用。古代王朝還設(shè)置諫官，負(fù)責(zé)隨時(shí)對(duì)皇帝提出批評(píng)建議。

然而，對(duì)歷史稍有了解的人都知道，中國(guó)歷史上每個(gè)王朝最終都可以說(shuō)是亡于腐敗的。這就是說(shuō)，常設(shè)的監(jiān)察機(jī)關(guān)和不定時(shí)的巡視制度以及諫官制度，雖然能夠在一定的時(shí)期發(fā)揮一定的作用，有時(shí)甚至發(fā)揮很大作用，能夠維持專制王朝的生存甚至在特定時(shí)期達(dá)到政治清明的效果，但從根本上說(shuō)，它們最終都不能完全有效地戰(zhàn)勝腐敗。也就是說(shuō)，在專制時(shí)代，腐敗永遠(yuǎn)不可能被有效地消除。腐敗總是與反腐敗同時(shí)并存，反腐敗可以在一定時(shí)期抑制腐敗的加重，但永遠(yuǎn)不可能消除腐敗；而且就每個(gè)王朝來(lái)看，在長(zhǎng)期的斗爭(zhēng)之后，往往倒是腐敗戰(zhàn)勝了反腐敗的力量，從而導(dǎo)致王朝的滅亡。

這一王朝興衰的歷史早就引起人們的注意與研究，對(duì)此也有各種不同的解釋。比如皇位繼承制度導(dǎo)致皇帝個(gè)人素質(zhì)與能力的下降，皇帝的個(gè)人喜好影響監(jiān)察的公正，官員報(bào)酬太低引起貪污泛濫，中國(guó)傳統(tǒng)文化的缺陷，等等。但是將這些都作為中國(guó)古代政治容易滋生腐敗的原因，仍然是難以給出最有力解釋的。最有力的解釋?xiě)?yīng)該是能夠清楚地說(shuō)明問(wèn)題產(chǎn)生的根本原因，并且相應(yīng)地提出解決之道。

專制監(jiān)督為何不能根除腐敗

古今中外的政治監(jiān)督制度可以區(qū)分為專制監(jiān)督與民主監(jiān)督兩大類。專制與民主在社會(huì)發(fā)展的特定時(shí)期都是人類歷史上很好的政治制度，如果達(dá)到其理想狀態(tài)時(shí)，都會(huì)取得良好效果，政治安定，經(jīng)濟(jì)繁榮，人民生活幸福。

中國(guó)歷史上開(kāi)明君主嚴(yán)于律己、虛心納諫，能夠領(lǐng)導(dǎo)統(tǒng)治集團(tuán)達(dá)到較高程度的清廉與高效，貞觀之治就是最有名的例子。但是專制制度的根本缺陷使它必然走向衰落，中國(guó)歷代專制王朝的盛極而衰已經(jīng)無(wú)數(shù)次地證明了這一點(diǎn)。世界其他文明國(guó)家的歷史也證明了這一點(diǎn)。這就是為什么民主是世界發(fā)展潮流的原因。

專制制度的根本缺陷是什么？首先是家天下，亦即政治私有化，把整個(gè)國(guó)家當(dāng)成某一家庭或某一團(tuán)伙的私有財(cái)產(chǎn)，自然就會(huì)形成一個(gè)與民眾利益相悖的統(tǒng)治階級(jí)利益集團(tuán)。雖然中國(guó)古代的政治思想家也提出“水可載舟，亦可覆舟”的論點(diǎn)，并且也能影響到具體政治，但其影響終歸是有限的。統(tǒng)治集團(tuán)總是在稍稍能夠控制天下的時(shí)候就忘乎所以，就開(kāi)始腐化墮落，與民眾的對(duì)立日益明顯。而且腐化墮落的官僚隊(duì)伍和皇權(quán)也會(huì)嚴(yán)重對(duì)立，統(tǒng)治集團(tuán)內(nèi)部也會(huì)矛盾重重。

這就導(dǎo)致監(jiān)督制度的變異，其表現(xiàn)有：皇帝本身的腐化給皇權(quán)帶來(lái)危害，比如皇帝會(huì)拒諫飾非甚至對(duì)敢于批評(píng)的正直官員實(shí)行打擊報(bào)復(fù)；皇帝會(huì)利用監(jiān)察制度壓制、打擊甚至消滅不喜歡的官員，使監(jiān)察制度淪為政治斗爭(zhēng)甚至政治陰謀的工具；統(tǒng)治集團(tuán)內(nèi)部也會(huì)形成不同派系，爭(zhēng)相利用監(jiān)察制度打擊迫害對(duì)手，有時(shí)會(huì)出現(xiàn)大規(guī)模的政治斗爭(zhēng)，一些轟轟烈烈的反腐敗斗爭(zhēng)背后其實(shí)是殘酷的政治斗爭(zhēng)；有時(shí)皇帝會(huì)在監(jiān)察制度之外使用特務(wù)政治，對(duì)臣民實(shí)行嚴(yán)密監(jiān)視，甚至可以任意逮捕、殺害對(duì)朝政不滿的人士；由于實(shí)行的是自上而下的監(jiān)察，監(jiān)察官員有恃無(wú)恐，索賄受賄，從而使監(jiān)察制度流于形式，嚴(yán)重時(shí)監(jiān)察與行政官員合流，舉國(guó)腐敗泛濫，局面不可收拾?？偠灾诰鲗Ｖ茣r(shí)期，反腐敗一般不會(huì)成為政治上的頭等大事，因?yàn)樵谀撤N意義上，腐敗是整個(gè)皇族與官僚集團(tuán)共同的事業(yè)，反腐敗必然危及自身的利益甚至生存。這就是為什么歷朝歷代都與腐敗相伴隨并最終亡于腐敗的真實(shí)原因。

民主監(jiān)督才能保持政治廉潔

前面所講專制制度下的各種弊病，在良好的民主政治中都可以消除。民主制度下，政府為社會(huì)公共事務(wù)的管理者，由人民選舉并受人民監(jiān)督，因而政府不可能成為腐敗滋生的溫床，官員不會(huì)成為特權(quán)者。全體公民享有充分的公民權(quán)、民主的政治權(quán)利，由此形成多元社會(huì)，同時(shí)言論自由保障了人民的各種利益訴求，特別是對(duì)政府的批評(píng)與監(jiān)督；政府為了取信于民，必定要增加公開(kāi)透明的程度，以便人民監(jiān)督政府。歸根到底，民主政治優(yōu)于專制政治，民主監(jiān)督優(yōu)于專制監(jiān)督，這是被實(shí)踐證明了的真理。所以我們認(rèn)為，中國(guó)反腐敗的根本出路就是政治民主這一條路。

當(dāng)我們?yōu)檗Z轟烈烈的反腐敗運(yùn)動(dòng)及其成績(jī)喝彩時(shí)，我們也要看清一個(gè)事實(shí)：即像日本總理府下的監(jiān)察廳、瑞典議會(huì)監(jiān)察專員公署，這些世界上有名的監(jiān)察機(jī)關(guān)，它們的主要工作不是反腐敗。前者是行政監(jiān)察與對(duì)民眾申訴的接受處理，后者主要就是接受處理民眾的申訴，相當(dāng)于接待民眾上訪。

從政治制度的設(shè)計(jì)來(lái)看，一個(gè)正常的國(guó)家，自有檢察機(jī)關(guān)處理腐敗案件，因?yàn)楣賳T腐敗本來(lái)就是犯罪行為，而檢察機(jī)關(guān)正是針對(duì)犯罪而設(shè)的機(jī)關(guān)。日本、瑞典這些國(guó)家出現(xiàn)的腐敗案件，有檢察機(jī)關(guān)就可以應(yīng)付了。當(dāng)一個(gè)國(guó)家的腐敗達(dá)到較為嚴(yán)重的程度時(shí)，它才不得不在正常的檢察機(jī)關(guān)之外專設(shè)一個(gè)反腐敗機(jī)關(guān)。它實(shí)際上是分擔(dān)了檢察機(jī)關(guān)的反貪工作而已。

我曾經(jīng)把監(jiān)督工作的內(nèi)容分為幾個(gè)層級(jí)，從輕到重分為：（1）官僚主義；（2）失職、瀆職；（3）輕微腐敗；（4）嚴(yán)重腐敗。我希望在將來(lái)，中國(guó)監(jiān)察與監(jiān)督機(jī)關(guān)的主要工作是針對(duì)官僚主義和失職、瀆職，最多再針對(duì)一些輕微腐敗。我想，中國(guó)的人民群眾雖然現(xiàn)在很高興看到大的腐敗分子被成批地揭露和處置，但是，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，他們必定是希望中國(guó)從根本上消除腐敗現(xiàn)象，而這，舍民主之途并沒(méi)有其他出路。

（作者為北京大學(xué)政府管理學(xué)院教授、北京大學(xué)政治發(fā)展與政府管理研究所研究員）

責(zé)編/周素麗 美編/李祥峰