黃花

(中共莆田市委黨校，福建莆田，351100)

農(nóng)村土地退出路徑研究

黃花

(中共莆田市委黨校，福建莆田，351100)

現(xiàn)行土地制度導致農(nóng)村土地資源的低效率，工業(yè)化城鎮(zhèn)化快速發(fā)展背景下的農(nóng)村土地功能變化，現(xiàn)行農(nóng)村土地征用制度對農(nóng)民利益造成的侵害，是本文探索對農(nóng)村土地退出路徑研究的立足點。影響農(nóng)民退出承包地的關(guān)鍵是對農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)的補償方式和補償標準能否讓農(nóng)民滿意。從土地承包經(jīng)營權(quán)方面，應就農(nóng)民退地的貨幣化補償和經(jīng)營性補償進行設(shè)計考量，通過土地金融創(chuàng)新形成有效、持續(xù)和穩(wěn)定的農(nóng)地收益；從宅基地使用權(quán)方面，應就貨幣補償、住房置換、購房補助進行設(shè)計考量，并對退地農(nóng)民在就業(yè)、教育、住房和社會保障方面作出可持續(xù)發(fā)展保障安排。

農(nóng)地；宅基地；補償方式；補償標準；保障

城鎮(zhèn)化是人口持續(xù)地向城鎮(zhèn)集聚的過程，是世界各國工業(yè)化過程中必然經(jīng)歷的歷史階段?？梢哉f，工業(yè)化和城鎮(zhèn)化是相伴而生，工業(yè)化帶動城鎮(zhèn)化，城鎮(zhèn)化促進工業(yè)化。當前我國正處在工業(yè)化的快速發(fā)展和城鎮(zhèn)化的積極推進的關(guān)鍵時期，工業(yè)發(fā)展和城鎮(zhèn)擴展需要占用部分農(nóng)地，即城市化和工業(yè)化需要一大部分農(nóng)民退出土地并向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移。依據(jù)劉易斯模型和拉尼斯-費景漢模型，城鎮(zhèn)化推進的過程是農(nóng)業(yè)部門邊際生產(chǎn)率和城鎮(zhèn)非農(nóng)部門邊際生產(chǎn)率逐漸趨同的過程，城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)將在這一過程中逐漸消失[1]。然而在我國，城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)并沒有隨著大量的農(nóng)民退地進城逐漸消失，反而日益強化，農(nóng)村與城市的差距越來越大。究其原因，國外理論的前提假設(shè)是“土地”和“資本”兩個基本生產(chǎn)要素能夠自由流動，而這個前提假設(shè)目前在我國尚未具備。因此，只有讓“土地”和“資本”這兩種要素充分流動起來，才是破解我國城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)問題、實現(xiàn)經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的根本。為此，文章將從土地要素優(yōu)化配置的視角出發(fā)，在保障農(nóng)民利益的基礎(chǔ)上，對農(nóng)村土地退出的相關(guān)問題進行專門探討。

一、農(nóng)村土地退出的背景

優(yōu)化資源配置是現(xiàn)代主流經(jīng)濟學研究的核心范疇。在不同的社會制度和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)中，土地作為不可再生的資源，無論采取何種占有和分配形式，在整個社會經(jīng)濟發(fā)展中起著至關(guān)重要的作用。在當前現(xiàn)階段我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的背景下，首先應當了解我國現(xiàn)行土地制度、厘清農(nóng)村土地的功能，以便我們更好地分析農(nóng)民在制度選擇中的不同需求，為構(gòu)建以農(nóng)地退出為主的城鄉(xiāng)土地資源配置模式提供必要條件。黨的十八屆三中全會《決定》明確規(guī)定要“改革完善農(nóng)村宅基地制度，慎重穩(wěn)妥推進農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔保、轉(zhuǎn)讓，探索農(nóng)民增加財產(chǎn)性收入渠道”；“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價”。[2]

(一) 現(xiàn)行土地制度導致農(nóng)村土地資源的低效率

當前我國土地承包經(jīng)營的法律依據(jù)主要是《憲法》《物權(quán)法》和《農(nóng)村土地承包法》的相關(guān)規(guī)定，這些法律都將承包經(jīng)營權(quán)規(guī)定為“以家庭為基礎(chǔ)的，集體經(jīng)濟組織成員”的成員權(quán)。然而在現(xiàn)實操作當中，成員權(quán)并沒有被作為享有承包經(jīng)營權(quán)的依據(jù)，農(nóng)村土地往往以家庭人口數(shù)為基數(shù)，以戶為單位進行配置。這種做法實際上是對相關(guān)法律的誤解，再加上土地承包經(jīng)營期內(nèi)“增人不增地，減人不減地”的一次性固化分配模式，伴隨著時間的推移、生產(chǎn)力的提高、農(nóng)村人口和勞動力數(shù)量的變化，以及權(quán)利意識的增強等諸多因素發(fā)生改變，這種配置方式的弊端日益突顯。首先，是分配方式不公平。在一個集體經(jīng)濟組織中，只要成員資格被確立，就應當具有與其他成員平等的承包本集體土地權(quán)利；相反，若是成員資格喪失，此項權(quán)利理應消滅。由于成員資格是不斷變動的，因而對集體土地享有的承包權(quán)利亦應隨之變動。而目前這種固化的分配模式，顯然無法實現(xiàn)成員平等地享有土地使用權(quán)。其次這種分配方式影響了農(nóng)村土地功能的實現(xiàn)。一方面，固化分配模式使喪失勞動能力者和外出務工者繼續(xù)享有承包權(quán)，很容易造成土地棄耕或撂荒；另一方面，新增成員的家庭又不能增加相應的土地，從而容易致原有土地過度利用[3]。這種人地矛盾必然造成農(nóng)地利用效率低下。

(二) 工業(yè)化城鎮(zhèn)化快速發(fā)展背景下的農(nóng)村土地功能變化

對農(nóng)民而言，土地既是基本的生產(chǎn)資料，又是基本的社會保障；在當前社會條件下農(nóng)村土地功能主要體現(xiàn)在：① 生存性功能。這是一項沿襲過去計劃經(jīng)濟時代土地的基本功能。通常表現(xiàn)為農(nóng)民作為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的成員，擁有無償取得耕地使用權(quán)以及在土地上建房的權(quán)利。這項功能為農(nóng)民提供了收入的基本來源和生存的必要條件。然而，隨著社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的調(diào)整和農(nóng)民收入來源的多元化，生存性功能日漸喪失。② 經(jīng)營性功能。農(nóng)民可以積極利用對土地承包經(jīng)營權(quán)的占有、使用和收益等各項權(quán)利，依據(jù)市場行情和自己意愿來選擇經(jīng)營土地方式，以實現(xiàn)自身收益最大化。由于這項功能是以家庭為單位的小農(nóng)經(jīng)濟模式為前提條件，因此在現(xiàn)實中家庭分散、自給自足的經(jīng)營方式并不利于提高農(nóng)地產(chǎn)出效率[4]。③ 保障性功能。當前農(nóng)村缺乏相對有效的社會保障，進城務工的農(nóng)民卻又被排除在城市社會保障之外，農(nóng)地往往被視為農(nóng)民的最后保障，這是農(nóng)民向城市輸送剩余勞動力之后，卻不甘心退出農(nóng)地的最根本緣由，因此農(nóng)地實際上更多地承擔著社會保障功能。欲提高農(nóng)民對土地功能性需求的層次，唯有讓農(nóng)民退出農(nóng)村土地、改善農(nóng)地的經(jīng)營性功能，弱化農(nóng)地的保障性功能，才能提高城鄉(xiāng)要素再配置水平。

(三) 現(xiàn)行農(nóng)村土地征用制度對農(nóng)民利益造成侵害

長期以來，農(nóng)村土地征用時實行的是早期計劃經(jīng)濟體制遺留下來的征地補償模式，這種模式給城市化帶來的低成本效益是以犧牲農(nóng)民利益為代價的，其弊端日益顯現(xiàn)，主要表現(xiàn)在：① 征地補償金額遠離市場價值?，F(xiàn)行農(nóng)地補償費標準一般是按土地收益來計算的，補償價格只反映農(nóng)民喪失土地后的農(nóng)業(yè)經(jīng)營損失，卻忽視了農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)地的預期收益。如果耕地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地，這種補償標準就顯得非常不合理，因為喪失土地的農(nóng)民進城后其生活成本隨之提高，又不能享受城鎮(zhèn)居民的各項福利待遇，無法維持原有的生活水平。同時，征地的補償金額通常依據(jù)較低的標準發(fā)放，而且因各地經(jīng)濟發(fā)展不平衡，給農(nóng)民的補償金額也表現(xiàn)出明顯的區(qū)域差異性。② 征地程序不合理?，F(xiàn)行農(nóng)村土地征用實際上是一種政府行為，土地一經(jīng)征用，即變?yōu)閲业耐恋?，再由國家將其劃撥或出售給土地使用者。這種做法從一開始就剝奪了農(nóng)民和集體經(jīng)濟組織與土地最終使用者直接進行交易的權(quán)利。從長遠來看，農(nóng)民權(quán)益無法得到保護，農(nóng)民福利受損，將影響到經(jīng)濟社會的穩(wěn)定和發(fā)展。因此現(xiàn)行土地征用制度的不公平已成為不爭的事實，面對日益增長的建設(shè)用地需求和農(nóng)民土地維權(quán)意識的日漸強烈，對農(nóng)村土地退出路徑的探索具有深遠意義[5]。

二、農(nóng)民退出土地的影響因素

通常來說，農(nóng)民退出土地是指在合適的條件下農(nóng)民自愿退出承包地和宅基地的行為。影響農(nóng)民退出承包地的關(guān)鍵是對農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)的補償是否合理，包括補償方式和補償標準能否讓農(nóng)民滿意，其實質(zhì)上反映的是一個經(jīng)濟性的決策行為。影響這個決策行為既有內(nèi)部因素，又有外部因素，前者決定著意愿受償方式的差異性，后者決定著征地補償標準的水平。

(一) 內(nèi)部因素

1.農(nóng)民個體特征

農(nóng)民的個體特征對農(nóng)民退出土地的意愿起著基礎(chǔ)性的作用，主要體現(xiàn)在農(nóng)民的性別、年齡、受教育程度等方面的不同。一般而言，男女性別差異將導致對土地認知程度的不同，女性受思維謹慎、心態(tài)穩(wěn)重以及在家庭中的地位與角色等因素的影響，在意愿受償價格上的要求更高，以期獲得更多安全感，對非貨幣補償方式有更大偏好。而年齡較大的農(nóng)民因其思想觀念保守以及勞動就業(yè)技能缺乏，對于被征地受償意愿程度不高，期望受償價格較高。在補償方式上，青年人比中老年人更多偏向于獲得現(xiàn)金補償和接受勞動就業(yè)技能培訓等；中老年人往往更傾向于養(yǎng)老保障和醫(yī)療保障等方式。此外，受教育程度是影響受償意愿的重要因素，農(nóng)民受教育程度越高非農(nóng)就業(yè)能力往往越強，其對于土地的依賴性相對較弱，更希望從土地上得到較高的補償，與那些對土地依賴性高的農(nóng)民相比更愿意退出農(nóng)地。

2.農(nóng)民家庭條件

這也是影響農(nóng)民退出土地的重要因素，主要包括農(nóng)戶所擁有土地數(shù)量、外出務工人數(shù)、經(jīng)濟收入來源、贍養(yǎng)老人數(shù)量、撫養(yǎng)子女數(shù)量、城鎮(zhèn)購房情況以及所擁有資源稟賦狀況等。不管所處的地區(qū)經(jīng)濟發(fā)達程度如何，農(nóng)戶擁有土地數(shù)量越少，越具有土地退出意愿；農(nóng)戶贍養(yǎng)老人越多，越具有土地退出意愿；在經(jīng)濟較發(fā)達地區(qū)，農(nóng)戶外出務工人數(shù)越多，非農(nóng)業(yè)收入在家庭收入中所占的比重越高，每畝農(nóng)地對其保障效用、就業(yè)效用等較小，越具有土地退出意愿；如果農(nóng)戶已經(jīng)在城鎮(zhèn)購房，就越具有土地退出意愿；而在經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，農(nóng)戶撫養(yǎng)子女越少，就越傾向于退出土地；農(nóng)戶家庭收入越高，就越傾向于退出土地[4]。

(二) 外部因素

1.區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展特征

從區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展水平和農(nóng)村社區(qū)經(jīng)濟水平來看，區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展水平高的地區(qū)工業(yè)化城市化聯(lián)動發(fā)展，地理區(qū)位優(yōu)越，土地增值較快，農(nóng)民退地的意愿和受償價格也相對較高。不同社區(qū)經(jīng)濟條件水平對農(nóng)民征地的受償意愿也有重要影響。一般來說，城中村地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平往往高于城鄉(xiāng)結(jié)合部和中遠郊地區(qū)，農(nóng)民退地意愿和受償價格較高。在補償方式上，經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的被征地農(nóng)民可能傾向于接受貨幣補償方式，而經(jīng)濟落后地區(qū)的則更樂于接受就業(yè)保障、住房保障、醫(yī)療保險和養(yǎng)老保險等方式。

2.區(qū)域制度發(fā)展情況

政府的制度安排能力直接影響著農(nóng)村公共利益水平的實現(xiàn)程度，對退地意愿會產(chǎn)生明顯的影響。農(nóng)民在退地后對社會保障需求能否得以滿足將直接影響到農(nóng)民退地的意愿，區(qū)域社會保障制度越完善，在就業(yè)、住房、養(yǎng)老和醫(yī)療等社會保障力度越大，農(nóng)民越樂于接受非貨幣性補償方式。此外，政府政務信息的公開程度直接關(guān)系到農(nóng)民對被征地的知情權(quán)，在通常情況下，農(nóng)民在在被征地過程中所獲得的相關(guān)信息越充分，其對失去土地的抵制越小，退出土地的意愿也會越高。

3.被征地塊的特征

通常來說，被征地前地塊對于農(nóng)民的效用越高，農(nóng)民對于該土地的依賴性越強，退地意愿標準也會越高；而地理位置越偏，土地質(zhì)量越差，基礎(chǔ)設(shè)施越落后的，土地荒廢的可能性就越大，農(nóng)民退地的可能性也就越高。同時，被征地塊的用途也對農(nóng)民的受償意愿產(chǎn)生重要影響，被征地塊用于公共領(lǐng)域相較于用于商業(yè)領(lǐng)域，農(nóng)民轉(zhuǎn)讓土地的傾向更高，征地的受償意愿標準也較低。另外，同類地塊被征用時的補償情況反映了被征地塊可能的補償水平，它們是農(nóng)民被征地受償意愿的參照，因此同類地塊被征地時補償?shù)臉藴试礁?，被征地塊的受償意愿也會越高[4]。

三、農(nóng)村土地退出的實施路徑

在農(nóng)村人口中，新生代農(nóng)民工進城務工就業(yè)趨于穩(wěn)定，且農(nóng)業(yè)耕作技能逐漸下降、甚至喪失，他們雖然進城定居的意愿最為強烈，但是放棄農(nóng)地的意愿并不高，這種貌似矛盾的現(xiàn)象意味著期望新生代農(nóng)民工主動放棄農(nóng)地也是不切實際的。因此,我們必須加強城市公共管理體制的創(chuàng)新，破解農(nóng)民進城的困境，提高新生代農(nóng)民工對城市的認同感與歸屬感[6]。我國現(xiàn)行法律制度只是對農(nóng)民退出土地的補償方式和標準作出原則性的規(guī)定，地方政府在此基礎(chǔ)上制定相應的政策，這些政策通常附帶著地方政府利用行政權(quán)力強力推進的色彩，未必符合農(nóng)民意愿和節(jié)省交易成本，更不能為農(nóng)民自愿退出土地提供激勵的動力。而從農(nóng)民對土地退出的潛在意愿來看，它是一種隱性需求，通常是由政府根據(jù)經(jīng)濟社會的發(fā)展現(xiàn)狀和對未來發(fā)展規(guī)劃提出的，因此需要加以刺激和引導。如何使農(nóng)民在自愿、有償?shù)那疤嵯拢e極從分散的、零碎化經(jīng)營的土地上退出，以實現(xiàn)農(nóng)村土地的集約化生產(chǎn)與規(guī)?；?jīng)營，這是構(gòu)建農(nóng)民土地退出路徑的目標，具體路徑設(shè)計包括農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)退出和宅基地使用權(quán)退出兩大機制[4]。

(一) 土地承包經(jīng)營權(quán)退出的實施路徑

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)是指農(nóng)村土地承包人對其依法承包的土地享有占有、使用、收益和一定處分的權(quán)利。土地承包經(jīng)營權(quán)的客體包括農(nóng)民擁有的水田、旱地、林地、自留地和自留山等。在自愿退出這些土地前，農(nóng)民最為關(guān)心的問題就是對土地退出如何進行補償。就目前情況來看，對農(nóng)民退出土地的補償金額主要是按照農(nóng)村第二輪土地承包期剩余年限和承包地年均流轉(zhuǎn)收益標準來確定，各個地方通常是依據(jù)現(xiàn)時價格來確定土地退出的貨幣補償標準。然而在現(xiàn)實社會中貨幣存在貶值的風險，尤其是在通貨膨脹時期，該土地退出的補償標準往往是低于土地的實際價值。因此，只有制定動態(tài)、合理的土地退出的補償標準，才能讓農(nóng)民所獲得的補償收益至少不低于承包地的實際價值。

1.制定動態(tài)的土地承包經(jīng)營權(quán)退出補償標準

在制定動態(tài)的土地承包經(jīng)營權(quán)退出補償標準時，應當考慮到土地作為稀缺資源的增值預期以及人民幣貶值預期這兩個因素，因此補償標準至少包含三方面的內(nèi)容：一是放棄土地期權(quán)獲得的貨幣性補償；二是承包地的增值溢價補償；三是對通貨膨脹降低貨幣價值的補償。這僅是農(nóng)民退地補償?shù)呢泿呕瘍?nèi)容。除此之外，還應當對退出承包地的經(jīng)營補償內(nèi)容進行設(shè)計。經(jīng)營補償又可分為兩種情況：一是以土地入股，被征用土地的使用性質(zhì)沒有發(fā)生改變的情況下，允許退地農(nóng)民優(yōu)先以土地入股參加對土地的開發(fā)經(jīng)營，鼓勵農(nóng)民到新建的農(nóng)業(yè)企業(yè)里工作。二是以土地換就業(yè)，被征用的土地使用性質(zhì)發(fā)生改變，原來的農(nóng)地變更為工業(yè)用地，使用該土地的企業(yè)應當優(yōu)先為退地農(nóng)民提供合適的就業(yè)崗位。

2.建立動態(tài)的土地承包經(jīng)營權(quán)退出補償?shù)膶嵤C制

土地退出的補償標準還必須充分考慮到農(nóng)民作為經(jīng)濟人的“理性預期”。如果補償標準能讓他們覺得退出土地給他們帶來比保留農(nóng)地更大的效用增量，他們將更有意愿選擇退出土地。因此，對農(nóng)民退地補償還必須考慮到如何保證農(nóng)民失地后能夠生存與發(fā)展，能夠充分地融入城鎮(zhèn)生活，這應當是制定退地補償標準的基本尺度。分擔補償費用的原則原本是“誰受益誰承擔”，但是考慮到農(nóng)業(yè)弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)的特性，在不改變農(nóng)地用途的前提下，若退地補償費用完全由農(nóng)地退出的直接受益人來承擔，無論是農(nóng)戶所在的集體組織還是其他成員，或者企業(yè)，都是不切實際的。地方政府就目前的財政狀況與利益的權(quán)衡，也不愿意完全承擔費用。按照當前一些地方政策的規(guī)定，退地補償資金主要以貸款、財政投入資金、財政周轉(zhuǎn)資金等方式籌集，但這種資金來源是難以持續(xù)的。只有采用退地金融，通過貨幣、信貸、資本等向農(nóng)業(yè)土地經(jīng)營投資的渠道，以農(nóng)業(yè)資本化的收益支付給農(nóng)民作為退地補償，才能真正建立起一種可持續(xù)的資金補償機制。其理由如下：第一，它將有效地解決退地補償資金來源單一的問題；第二，它能建立起農(nóng)業(yè)土地經(jīng)營與農(nóng)業(yè)中長期融資為一體的動態(tài)、連續(xù)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)金融體系，使退地農(nóng)民獲取一種持續(xù)、穩(wěn)定的農(nóng)業(yè)收益，分享土地的增值；第三，以租賃農(nóng)地的方式獲得穩(wěn)定、持續(xù)的租金，以便對退地農(nóng)民進行定期補償。從長期來看，采用這種做法還可以有效抵消貨幣貶值對退地農(nóng)民補償?shù)挠绊?。只有通過土地金融創(chuàng)新，才能夠形成一種有效、持續(xù)和穩(wěn)定的農(nóng)地收益。

(二) 宅基地使用權(quán)退出的實施路徑

通常而言，承包地是解決“勞有所得”的就業(yè)保障問題，它能夠與人們勞動相結(jié)合，形成一定的產(chǎn)出收益，其財產(chǎn)性功能是顯性的；而農(nóng)戶宅基地與承包地有所不同，宅基地解決的是“住有所居”的居住保障問題，宅基地主要用途在于農(nóng)民居住，其財產(chǎn)性功能是隱性的。由于宅基地不能夠產(chǎn)生穩(wěn)定的預期收益，因此就不能籠統(tǒng)地用期權(quán)定價的方式確定它的價格，必須用新的角度進行觀察和分析。

1.農(nóng)戶宅基地使用權(quán)退出補償?shù)姆绞?/p>

農(nóng)民退出宅基地的補償方式可以采用貨幣補償、住房置換或購房補助等多種形式，而且一般采用一次性補償(支付)方式。① 貨幣補償。位于城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃區(qū)之內(nèi)的農(nóng)村，如果農(nóng)民退出宅基地，就意味著其身份轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)居民。由于這些地區(qū)通常屬于城郊地帶，區(qū)位優(yōu)勢比較明顯，土地的級差地租比較高，所以這些農(nóng)民對宅基地退出的意愿并不強烈，他們更期待政府在未來征用其土地，以取得更多的經(jīng)濟利益。② 住房置換。位于城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃區(qū)之外的農(nóng)村，可按照農(nóng)民是否愿意“轉(zhuǎn)戶”來確定宅基地退出的補償形式。如果農(nóng)民愿意退出原有宅基地，但又不愿意轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民的，就通過農(nóng)民新村建設(shè)規(guī)劃，以新房置換舊房，依托撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)后的鄉(xiāng)所在地或中心村對這部分農(nóng)民進行集中安置。住房置換的基本原則有：第一，新房建筑面積原則上不能小于舊房建筑面積；第二，新房的質(zhì)量應高于舊房質(zhì)量；第三，賦給農(nóng)民新房全部的產(chǎn)權(quán)，允許自由轉(zhuǎn)讓、出租、抵押等。③ 購房補助。位于城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃區(qū)之外的農(nóng)村，如果農(nóng)民既愿意退出宅基地又愿意轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民，就應當根據(jù)農(nóng)民擬轉(zhuǎn)入城鎮(zhèn)的實際情況確定發(fā)放購房補助的額度，而且對于宅基地退出資本化收益部分應當直接補償農(nóng)民，作為農(nóng)民在城鎮(zhèn)的購房補貼。

2.農(nóng)民宅基地退出補償?shù)膶嵤C制

無論農(nóng)民宅基地退出采取何種補償方式，關(guān)鍵一點就是要切實保障好農(nóng)民的利益，因此在實施宅基地退出過程中應當做到以下三點：① 建立起農(nóng)民宅基地退出的資本性收益直接反哺于農(nóng)民的渠道；提高宅基地退出指標交易的透明度，確保農(nóng)民對于整個交易的知情權(quán)，盡量減少不必要的中間環(huán)節(jié)，讓農(nóng)民能夠最大限度地分享到退地收益，使農(nóng)民退出宅基地的所得利益基本上符合其心理預期。② 在尊重農(nóng)戶意愿的前提下，要積極引導退地農(nóng)民向縣城中心和小城鎮(zhèn)就近轉(zhuǎn)移，以緩解大城市的人口壓力和規(guī)模負效應，形成科學、合理的“三級”城鎮(zhèn)體系結(jié)構(gòu)。③ 強化各級政府對于農(nóng)戶宅基地退出的公共服務力度，在對農(nóng)戶退出宅基地的“財產(chǎn)性”和“住房保障性”兩大功能進行合理補償?shù)耐瑫r，我們還必須看到農(nóng)村宅基地其他的功能，包括社會保障、文化認同等，所以還應該從構(gòu)建新型城鄉(xiāng)關(guān)系角度研究農(nóng)民退地后實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的保障機制，只有讓農(nóng)民切身感受到退出宅基地對自身有利，農(nóng)民才會自愿退出宅基地。

四、農(nóng)民退地后的可持續(xù)發(fā)展保障

農(nóng)民退地行為是緣于我國城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進程的需要，是社會經(jīng)濟發(fā)展的要求，是政府的計劃行為。因而農(nóng)民退地后的生活安排自然應當由政府通過公共管理與政策給予解決[7]。我們可以將退地農(nóng)民按照是否愿意轉(zhuǎn)戶劃分為退地轉(zhuǎn)戶和退地未轉(zhuǎn)戶兩個群體，分別實施不同的可持續(xù)發(fā)展保障機制。

(一) 退地轉(zhuǎn)戶農(nóng)民可持續(xù)發(fā)展保障

對于退地后自愿轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶口的農(nóng)民，地方政府應當積極引導，構(gòu)建由國家、企業(yè)和個人共同參與的可持續(xù)發(fā)展保障機制，確保這部分農(nóng)戶不因退地而降低自身的收入和生活水平。

1.就業(yè)保障

面對城市嚴峻的就業(yè)形勢和競爭激烈的就業(yè)市場，退地農(nóng)民作為一個特殊群體，由于長期生活在農(nóng)村，文化水平偏低，勞動技能單一，進城求職的劣勢明顯，極易淪為社會底層。因此就業(yè)成了農(nóng)民退出土地后轉(zhuǎn)戶進城面臨的首要問題。政府必須優(yōu)化公共資源配置,廣開就業(yè)渠道，創(chuàng)新服務舉措,為退地轉(zhuǎn)戶農(nóng)民提供一套穩(wěn)定就業(yè)的長效機制。既要考慮其就業(yè)的難度，建立失業(yè)保險，又要根據(jù)就業(yè)市場的需求，對失地農(nóng)民進行專業(yè)培訓和職業(yè)教育，增強他們自身的市場競爭力及對就業(yè)市場的適應能力[4]。

2.教育保障

政府應增加對農(nóng)村地區(qū)的教育投入，確保經(jīng)費來源，提高教育質(zhì)量，擴大農(nóng)村地區(qū)人力資本的數(shù)量和質(zhì)量，從而有利于農(nóng)民進城。鑒于當前教育資源仍然是一種稀缺資源，政府應當重新統(tǒng)籌規(guī)劃基礎(chǔ)教育等社會公共資源發(fā)展適齡轉(zhuǎn)戶退地農(nóng)民的職業(yè)技術(shù)教育與培訓。

3.住房保障

政府應當積極為進城農(nóng)民提供務實的住房保障，在推進城鎮(zhèn)住房置換制度建設(shè)過程中，對于那些地理區(qū)位和建筑基礎(chǔ)條件相對較好的農(nóng)戶，可以實行住房置換制度，在進行市場估價的基礎(chǔ)上，鼓勵農(nóng)民將其原來的住房置換為價值大體相當、且具有完整產(chǎn)權(quán)的城鎮(zhèn)商品房。同時應重點建立退地農(nóng)民的廉租房安置制度，將退地農(nóng)民納入城鎮(zhèn)廉租房安置體系，以滿足退地農(nóng)民中較低收入群體的需求。

4.社會保障

對于退地轉(zhuǎn)戶后低于城鎮(zhèn)居民最低生活水平的農(nóng)民，應當鼓勵他們轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民，并由公共財政提供其生存所需的基本福利保障。這部分福利保障資金主要源于政府財政援助以及社會慈善機構(gòu)的資金援助。經(jīng)濟情況好的區(qū)域，可以直接將進城農(nóng)民納入城鎮(zhèn)社會保障體系，依法保障進城農(nóng)民的合法權(quán)益。而對于退地轉(zhuǎn)戶后高于城鎮(zhèn)居民最低生活水平的農(nóng)民，可以建立國家保障與個人保障相結(jié)合的綜合社會保障體系。這部分農(nóng)民群體大多從事相對穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)，收入也比較高，農(nóng)村土地為其提供的保障功能已經(jīng)弱化。建立這部分人群保障制度的關(guān)鍵在于完善其自我保障功能，以減輕公共財政的壓力。此外，為了鼓勵農(nóng)民退地進城轉(zhuǎn)戶，可以采取土地換社保的形式，將城鄉(xiāng)居民納入社保體系中，確保全民參保的實現(xiàn)，確保轉(zhuǎn)戶農(nóng)民享有與城鎮(zhèn)居民同等的待遇；還可以采用土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)入股的方式，來保障進城農(nóng)民的合法權(quán)益，并逐步將農(nóng)民納入城鎮(zhèn)居民社保體系。

(二) 退地未轉(zhuǎn)戶農(nóng)民可持續(xù)發(fā)展保障

農(nóng)民選擇退地不轉(zhuǎn)戶的方式，實質(zhì)上是農(nóng)民在保留集體經(jīng)濟組織成員身份不變的前提下，將土地的占有權(quán)和經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)交給集體經(jīng)濟組織，但依然擁有土地收益權(quán)和集體資產(chǎn)分配權(quán)。這主要是在一些農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件較好、產(chǎn)出效益較高的農(nóng)村，農(nóng)民希望自家的土地能夠規(guī)模流轉(zhuǎn)并且增加農(nóng)業(yè)收益，而非完全地退出土地、轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民。因此，我們應該尊重這部分農(nóng)民的意愿，允許他們在不轉(zhuǎn)戶的前提下自愿退出土地。這樣既可以實現(xiàn)土地的規(guī)?；?jīng)營，有可以發(fā)揮集體和農(nóng)戶自身的力量，共同建立能夠有效規(guī)避農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風險和土地流轉(zhuǎn)風險的保障機制。

農(nóng)民自愿退地后建立可持續(xù)發(fā)展保障的形式有三種：一是國家保障，即政府利用公共財政提供一系列的綜合保障措施，以滿足退地農(nóng)民基本的生存和發(fā)展的需求；二是集體保障，即村集體經(jīng)濟組織利用土地所有權(quán)收益，為退地農(nóng)民提供基本保障；三是自我保障，即通過為退地農(nóng)民提供豐富的金融工具和金融市場，使農(nóng)民的退地補償收益、退地集中流轉(zhuǎn)收益、以及其他個人收入能夠得到保值增值。

對于農(nóng)民退地后收入低于本集體經(jīng)濟組織平均水平，或低于本地農(nóng)村最低收入標準的，集體經(jīng)濟組織應尊重農(nóng)民不轉(zhuǎn)戶的意愿，并承擔該農(nóng)戶生存和發(fā)展的基礎(chǔ)性福利保障。符合國家的相關(guān)政策的，應享受到相應公共福利。但是集體必須承擔起該類退地農(nóng)民可持續(xù)生存與發(fā)展的最后保障。保障資金的來源可以于公共財政支持、社會募捐和救助等集體保障與國家保障相結(jié)合的方式。當這些農(nóng)戶的條件發(fā)生改善，如未成年人成年后就業(yè)、適齡勞動者穩(wěn)定就業(yè)等，即可停止保障。采用這種集體經(jīng)濟組織為退地未轉(zhuǎn)戶農(nóng)民提供基礎(chǔ)性保障的方式，其目的在于避免農(nóng)民退地之后的生活水平跌至本村集體最低生活水平以下。而若農(nóng)民退地后的收入水平高于城鎮(zhèn)最低生活標準，則建議建立起個人保障與國家保障相結(jié)合的可持續(xù)發(fā)展保障體系，即鼓勵轉(zhuǎn)戶農(nóng)民在參加農(nóng)村社會保障的基礎(chǔ)上，引導農(nóng)民利用退地補償收入、經(jīng)營性收入、工資性收入以及其他財產(chǎn)性收入，充分利用各種市場金融工具，建立可持續(xù)發(fā)展基金，實現(xiàn)對未來發(fā)展風險的規(guī)避和自有資產(chǎn)的保值與增值[4]。

總之，農(nóng)民土地退出，實質(zhì)上是用其他途徑的保障功能置換出土地對農(nóng)民的保障功能，只有建立起比土地保障更好的保障體制，才能更好地保障退地農(nóng)民可持續(xù)發(fā)展的需求，也才會有更多的農(nóng)民愿意退出土地。如果我們真正能夠在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進程中處理好農(nóng)村土地問題，我國農(nóng)業(yè)和整個經(jīng)濟社會就能夠健康發(fā)展，我國社會主義現(xiàn)代化建設(shè)就能夠順利進行并達到預期目標。

[1]劉偉,魏杰.發(fā)展經(jīng)濟學[M].中國發(fā)展出版社,2002:165-167.

[2]中共中央國務院.中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定[EB/OL].http://www.sn.xinhuanet.com/2013-11/16/c_118166672.htm.,2013-11-15.

[3]杜文驕,任大鵬.農(nóng)村土地承包權(quán)退出的法理依據(jù)分析[J].中國土地科學,2011(12):16-21.

[4]吳康明.轉(zhuǎn)戶進城農(nóng)民土地退出的影響因素和路徑研究—以重慶為例[D].西南大學,2011:10.

[5]黃花.我國現(xiàn)行農(nóng)村土地管理制度的主要問題及改革思路[J].科學社會主義,2010(1):125-128.

[6]林依標.被征地農(nóng)民差異性受償意愿研究——以福建省為例[D].福建農(nóng)林大學,2010(5):116-117.

[7]鄭興明.城鎮(zhèn)化進程中農(nóng)民退出機制研究[D].福建農(nóng)林大學,2012(3):97.

Research on quitting path of rural land

HUANG Hua

(Party School of Putian Municipal Committee of CPC,Putian 351100,China)

Existing land system leads to low efficiency of rural land resources,affecting the functions of rural land changes under the background of the rapid development of industrialization and urbanization.The current rural land requisition system causes the infringement of the interests of farmers,which is the foothold the paper explores the quitting path of rural land.The key of influencing farmers’ quitting contract land is whether farmers are satisfied with compensation mode and compensation standard for their land contract operation rights.According to aspect of land contract operation rights,it should consider monetary compensation and operation compensation for farmers due to the fact that their lands are quitted,with financial innovation policy to form an effective,continuous and stable farm land income.In view of homestead right of use,it should take monetary indemnity,housing replacement and housing subsidies into account.Moreover,from ways of employment,education,housing and social security,indemnificatory arrangements to farmers who give up their lands should be rationally made.

agricultural land;homestead;compensation mode;compensation standard;security

F301.2

：A

：1672-3104(2014)05-0077-06

[編輯:顏關(guān)明]

2013-10-23；

：2014-08-22

全國行政學院科研合作課題“新型城鎮(zhèn)化背景下農(nóng)民身份轉(zhuǎn)化問題的政治學思考”(13HZKT155)

黃花(1975-)，女，福建莆田人，中共莆田市委黨校管理學教研室教授，主要研究方向：農(nóng)村土地制度