淺析吊銷許可證在動物衛(wèi)生行政處罰中的適用

陳向武，孫敬秋

（青島東方動物衛(wèi)生法學(xué)研究咨詢中心，山東 青島 266032）

為了指導(dǎo)官方獸醫(yī)在實施行政處罰中正確適用吊銷許可證處罰種類，本文通過“以案說法”的形式，就動物衛(wèi)生行政處罰中吊銷許可證的適用問題進行分析，供執(zhí)法人員參考。

【案情概述】

2008年8月13日，某縣某動物醫(yī)院應(yīng)本縣養(yǎng)殖戶李某的要求，派執(zhí)業(yè)獸醫(yī)王某對李某飼養(yǎng)的生豬進行診療，執(zhí)業(yè)獸醫(yī)王某初步診斷生豬患有二類傳染病A病，王某對患病生豬使用了抗病毒藥物進行治療。并將診療情況向動物醫(yī)院的法定代表人張某進行了匯報，張某認為賺錢的機會來了，在未更換王某使用的醫(yī)療器械也未進行消毒的情況下，派王某到本縣其他飼養(yǎng)生豬的養(yǎng)殖戶進行免疫，結(jié)果造成本縣養(yǎng)殖戶飼養(yǎng)的生豬發(fā)病、死亡。2008年9月10日某縣動物衛(wèi)生監(jiān)督所接到養(yǎng)殖戶舉報后，遂立案調(diào)查，并查明前述事實。某縣動物衛(wèi)生監(jiān)督所認為，該動物醫(yī)院的行為違反了《動物防疫法》第五十三條之規(guī)定，依據(jù)《動物防疫法》第八十一條第二款之規(guī)定給予如下處罰：（一）罰款五萬元；（二）吊銷動物診療許可證。某動物醫(yī)院以某縣動物衛(wèi)生監(jiān)督所無權(quán)吊銷動物診療許可證為由，向人民法院提起訴訟。人民法院審理認為，某縣動物衛(wèi)生監(jiān)督所對某動物醫(yī)院作出罰款五萬元的具體行政行為，證據(jù)確鑿，適用法律正確，符合法定程序，判決維持；對吊銷動物診療許可證的具體行政行為，因某縣動物衛(wèi)生監(jiān)督所超越職權(quán)予以撤銷。

【以案說法】

本案主要涉及動物衛(wèi)生行政處罰中吊銷許可證處罰種類的適用問題。

我國對動物衛(wèi)生活動中的某些事項實行許可制度，如動物檢疫許可、動物防疫條件許可、動物診療許可、獸藥生產(chǎn)和經(jīng)營許可，等等。在這些實行許可制度的領(lǐng)域或事項中，動物衛(wèi)生行政相對人不當然享有從事這些特定活動的權(quán)利，需經(jīng)動物衛(wèi)生行政主體的許可，才具有從事該項活動的權(quán)利，經(jīng)過動物衛(wèi)生行政主體許可后頒發(fā)的許可證書是許可動物衛(wèi)生行政相對人從事某項活動的法律憑證。吊銷許可證意味著，行政相對人即吊銷之日起不再享有從事該事項活動的權(quán)利和資格，因而是一種較為嚴厲的行政處罰措施。給予吊銷許可證的行政處罰時，要注意以下幾個問題：

第一，遵循誰發(fā)證誰吊銷的原則。動物衛(wèi)生行政處罰中規(guī)定的吊銷許可證，法律、法規(guī)都明確規(guī)定由發(fā)證機關(guān)吊銷，其他機關(guān)都不享有該項權(quán)力。如《動物防疫法》規(guī)定的動物診療許可證、《獸藥管理條例》規(guī)定的獸藥生產(chǎn)許可證等。本案中，某縣動物衛(wèi)生監(jiān)督所對轄區(qū)內(nèi)的動物診療活動進行監(jiān)督管理過程中，發(fā)現(xiàn)行政相對人的違法行為應(yīng)當被吊銷動物診療許可證的，應(yīng)當建議發(fā)證機關(guān)吊銷其動物診療許可證，而不能以自己的名義作出吊銷動物診療許可證的行政處罰決定。所以本案中某縣動物衛(wèi)生監(jiān)督所以自己的名義作出吊銷動物診療許可證的處罰決定是錯誤的。在動物衛(wèi)生行政處罰實務(wù)中，像這種越權(quán)處罰的行為不是個案。鑒于目前就國內(nèi)動物衛(wèi)生行政處罰而言，有兩個執(zhí)法主體：一為獸醫(yī)主管部門，二為動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)。兩個執(zhí)法主體分別應(yīng)在各自的職權(quán)范圍內(nèi)行使行政執(zhí)法權(quán)，但由于動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)大多是獸醫(yī)主管部門的附屬機構(gòu)，且大部分獸醫(yī)主管部門又將自己的行政處罰權(quán)委托給動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)行使，導(dǎo)致部分動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)錯誤地認為所有的動物衛(wèi)生行政處罰都可以以自己的名義實施。但就委托執(zhí)法而言，受委托的動物衛(wèi)生監(jiān)督所在作出行政處罰時，仍應(yīng)以委托機關(guān)即獸醫(yī)主管部門的名義作出，不能以自己的名義作出。

第二，吊銷許可證后要依法辦理注銷手續(xù)。動物衛(wèi)生行政管理中的法律規(guī)范在設(shè)定吊銷許可證這一行政處罰措施時，大多沒有規(guī)定吊銷許可證后要依法辦理注銷手續(xù)。如，《動物防疫法》、《獸藥管理條例》以及《飼料和飼料添加劑管理條例》。但《行政許可法》第七十條對此作出了明確的規(guī)定，即行政許可證件依法被吊銷的，行政機關(guān)應(yīng)當依法辦理有關(guān)行政許可的注銷手續(xù)。許可證是動物衛(wèi)生行政相對人證明自己享有從事某種活動的法律憑證，動物衛(wèi)生行政主體吊銷后，若不及時辦理注銷手續(xù)，違法行為人可能仍然繼續(xù)使用已喪失法律效力的許可證件，從而可能使善意第三人的權(quán)利遭受侵害，同時也擾亂了相應(yīng)的行政管理秩序。因此，動物衛(wèi)生行政執(zhí)法主體在給予行政相對人吊銷許可證的處罰后，要及時辦理注銷手續(xù)，收回被吊銷的許可證件。

第三，吊銷許可證時，要依法保障行政相對人的權(quán)利。吊銷許可證是較為嚴厲的行政處罰措施。根據(jù)《行政處罰法》第四十二條的規(guī)定，動物衛(wèi)生行政主體在作出吊銷許可證之前，應(yīng)當告知行政相對人有要求舉行聽證的權(quán)利，給予行政相對人陳述和申辯的機會，充分維護和保障行政相對人的權(quán)益，若未告知行政相對人依法享有的該項權(quán)利，會導(dǎo)致行政處罰決定不成立。

此外，本案中，除已經(jīng)認定的違法行為外，動物診療機構(gòu)及執(zhí)業(yè)獸醫(yī)還有其他涉嫌違反《動物防疫法》的行為，也應(yīng)當給予相應(yīng)的處罰。