賴曉珍吳 亭王 津

（1.淮河流域水資源保護(hù)局 蚌埠 233001 2.安徽財經(jīng)大學(xué) 蚌埠 233000）

淮河流域水功能區(qū)限制納污紅線管理探討

賴曉珍1吳 亭2王 津1

（1.淮河流域水資源保護(hù)局 蚌埠 233001 2.安徽財經(jīng)大學(xué) 蚌埠 233000）

水功能區(qū)限制納污紅線管理是有效保護(hù)水資源，實(shí)現(xiàn)水資源可持續(xù)利用的重要手段。本文介紹了實(shí)施水功能區(qū)限制納污紅線管理的背景和主要目標(biāo)，分析了淮河流域納污紅線管理面臨的形勢，對下一步淮河流域?qū)嵤┧δ軈^(qū)限制納污紅線管理重點(diǎn)工作進(jìn)行了思考。

淮河流域 水功能區(qū) 納污紅線 重點(diǎn)工作

水功能區(qū)是指為滿足人類對水資源合理開發(fā)、利用、節(jié)約和保護(hù)的需求，根據(jù)水資源的自然條件和開發(fā)利用現(xiàn)狀，按照流域綜合規(guī)劃、水資源保護(hù)和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展要求，依其主導(dǎo)功能劃定范圍并執(zhí)行相應(yīng)水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的水域。水功能區(qū)是水資源管理的基本單元，實(shí)行水功能區(qū)限制納污是保障水體功能達(dá)標(biāo)的根本途徑。2011年，國務(wù)院批復(fù)了《全國重要江河湖泊水功能區(qū)劃（2011-2030年）》，明確了大江大河及其主要支流、省界水體等重要水域的功能和目標(biāo)，為水功能區(qū)限制納污制度的實(shí)施奠定了基礎(chǔ)，為實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度提供了重要支撐。

一、實(shí)施水功能區(qū)納污紅線管理背景

人多水少、水資源時空分布不均是我國的基本國情。為解決水資源短缺、水污染嚴(yán)重、水生態(tài)環(huán)境惡化制約當(dāng)前社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的三大瓶頸，2011年中央1號文件《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》明確要求建立用水總量控制、用水效率控制、水功能區(qū)限制納污與水資源管理

責(zé)任和考核四項(xiàng)制度。其中水功能區(qū)限制納污制度明確提出了：“確立水功能區(qū)限制納污紅線，從嚴(yán)核定水域納污容量，嚴(yán)格控制入河湖排污總量。各級政府要把限制排污總量作為水污染防治和污染減排工作的重要依據(jù)，明確責(zé)任，落實(shí)措施。對排污量已超出水功能區(qū)限制排污總量的地區(qū)，限制審批新增取水和入河排污口?！?/p>

2012年1月，國務(wù)院以國發(fā)〔2012〕3號文件發(fā)布了《國務(wù)院關(guān)于實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的意見》，對實(shí)施最嚴(yán)格水資源管理制度作出了全面部署和具體安排。根據(jù)水利部統(tǒng)一部署，淮委結(jié)合淮河流域水資源管理實(shí)際，研究制訂了《淮河流域落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度實(shí)施方案》，實(shí)施方案以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，以流域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展與水資源條件相協(xié)調(diào)為核心，以水資源配置、節(jié)約和保護(hù)為重點(diǎn)，建立水功能區(qū)限制納污制度，嚴(yán)格控制入河排污總量，有效遏制水環(huán)境污染趨勢，解決水污染問題，促進(jìn)水生態(tài)環(huán)境有效改善，水生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)與修復(fù)工作穩(wěn)步推進(jìn)。

二、納污紅線管理主要目標(biāo)與形勢

1.納污紅線管理主要目標(biāo)

截至2012年6月，淮河流域完成了水功能區(qū)達(dá)標(biāo)率控制指標(biāo)分解方案，提出了2015年、2020年、2030年淮河流域水功能區(qū)達(dá)標(biāo)率控制指標(biāo)。到2015年，淮河流域重要江河湖泊水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)率控制指標(biāo)為64.9%，其中湖北省100.0%，河南省60.6%，安徽省65.0%，江蘇省69.1%，山東省64.3%。到2020年，重要水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)率達(dá)到80.1%以上；到2030年，重要水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)率提高到95%以上。

2.面臨的形勢

（1）入河排放量居高不下，水污染形勢依然嚴(yán)峻

淮河流域經(jīng)過多年治理，河湖水質(zhì)總體呈好轉(zhuǎn)趨勢，但水污染形勢仍較為嚴(yán)峻。流域入河湖排污量仍超過水域納污能力和限制排污量，2013年淮河流域COD和氨氮入河湖排放量分別為43.22萬噸和4.13萬噸，分別超出淮河流域水功能區(qū)限制排污總量（COD38.20萬噸／年、氨氮2.66萬噸／年）0.13倍和0.55倍。

（2）水功能區(qū)達(dá)標(biāo)率總體偏低，與控制目標(biāo)還有差距

根據(jù)淮河流域水功能區(qū)水質(zhì)監(jiān)測成果顯示，2013年淮河流域重要江河湖泊水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)率為54.6%，與國家確定的2015年淮河流域水功能區(qū)達(dá)標(biāo)率控制指標(biāo)64.9%仍有較大差距。從流域各省的水功能區(qū)達(dá)標(biāo)情況來看，河南省水功能區(qū)達(dá)標(biāo)率最低，2013年重要水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)率僅為37.4%，與水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)率控制指標(biāo)60.6%相差23.2個百分點(diǎn)，在保持經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的情況下，進(jìn)一步提高水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)率難度很大。

（3）供水安全難以保障，水源地達(dá)標(biāo)建設(shè)亟待加強(qiáng)

隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和人民群眾生活水平提高，城鄉(xiāng)居民對喝上干凈水、享有優(yōu)美環(huán)境等方面的要求越來越高。2011年中央1號文件明確要求：加強(qiáng)水源地保護(hù)，到2020年城鄉(xiāng)供水保證率顯著提高，城鄉(xiāng)居民飲水安全得到全面保障，城鎮(zhèn)供水水源地水質(zhì)全面達(dá)標(biāo)。目前，淮河流域飲用水水源地備用水源不足，供水單一的情況比較突出，水質(zhì)型缺水現(xiàn)象嚴(yán)重，水源地在監(jiān)控和管理方面仍存在較多問題，飲水安全隱患依然存在。

（4）水污染事故時有發(fā)生，應(yīng)對突發(fā)水污染處置能力亟待提高

“十二五”期間，淮河流域發(fā)生多起突發(fā)性水污染事故，對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展、居民生活造成較大影響，也反映出突發(fā)水污染事件應(yīng)急管理、應(yīng)急監(jiān)控能力等方面的不足，應(yīng)對突發(fā)水污染處置能力亟待提高。

三、淮河流域?qū)嵤┘{污紅線管理進(jìn)展情況

1.構(gòu)建流域水資源保護(hù)規(guī)劃體系

2000年，按照水利部統(tǒng)一部署，淮委組織開展淮河流域水功能區(qū)劃，至2006年1月，淮河流域各省水功能區(qū)劃全部經(jīng)各省人民政府批復(fù)實(shí)施。為加強(qiáng)流域水資源保護(hù)和水污染防治，淮委相繼完成了《淮河流域及山東半島水資源綜合規(guī)劃》、《淮河流域水污染防治規(guī)劃》及《淮河流域綜合規(guī)劃（2012～2030年）》等規(guī)劃，2012年全面啟動淮河流域水資源保護(hù)規(guī)劃編制工作。

2.健全水功能區(qū)監(jiān)督管理體系

2002年水利部印發(fā)《中國水功能區(qū)劃（試行）》后，淮委及時組織流域四省水利部門開展水功能區(qū)水質(zhì)監(jiān)測和通報工作，為滿足流域水功能區(qū)監(jiān)督管理的需要，不斷擴(kuò)大水功能區(qū)的監(jiān)測范圍和提高監(jiān)測頻次，2009年在流域重要水功能區(qū)監(jiān)測基礎(chǔ)上，開展了全流域1017個水功能區(qū)全覆蓋監(jiān)測，對全面掌握流域水功能區(qū)水質(zhì)狀況奠定了基礎(chǔ)。2012年，淮委完成了流域394個重要江河湖泊水功能區(qū)劃基礎(chǔ)信息調(diào)查復(fù)核工作。2014年，淮委印發(fā)《淮河流域重要江河湖泊水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)評價技術(shù)細(xì)則》，該技術(shù)細(xì)則對淮河流域水功能區(qū)常規(guī)監(jiān)測、監(jiān)督性監(jiān)測以及水質(zhì)達(dá)標(biāo)評價等方面作出了詳細(xì)規(guī)定，為流域水功能區(qū)納污紅線考核奠定了良好基礎(chǔ)。

3.科學(xué)核定水功能區(qū)納污能力

從嚴(yán)核定水域納污容量，嚴(yán)格控制入河湖排污總量是水功能區(qū)限制納污管理的重要內(nèi)容。按照水利部要求，淮委組織各省完成了重要江河湖泊水功能區(qū)納污能力核定，提出了淮河流域重要江河湖泊水功能區(qū)限制排污總量控制方案，明確了2015年、2020年分階段污染物限制排放量。工作成果為限制排污總量管理提供了重要依據(jù)。

4.強(qiáng)化入河排污口監(jiān)督管理

入河排污口監(jiān)督管理是水資源保護(hù)工作的重要抓手，也是落實(shí)入河污染物總量控制、保障水質(zhì)安全的重要手段。淮委每年組織開展淮河流域入河排污口的核查和監(jiān)測工作，并根據(jù)入河排污口監(jiān)測成果，依法向流域四省人民政府辦公廳通報淮河流域入河排污量。同時，每月對淮河干流、省界緩沖區(qū)、南水北調(diào)東線輸水干線以及超標(biāo)嚴(yán)重水功能

區(qū)的重點(diǎn)入河排污口開展監(jiān)督性監(jiān)測，為入河排污口的監(jiān)督管理提供支撐。

四、下一步重點(diǎn)工作

嚴(yán)格水功能區(qū)限制納污紅線管理是今后流域水資源保護(hù)的工作主線和長期任務(wù)，要真正把這項(xiàng)工作落到實(shí)處，需要做好以下幾點(diǎn):

1.做好流域頂層設(shè)計(jì)

結(jié)合淮河流域?qū)嶋H，做好流域頂層設(shè)計(jì)，著力構(gòu)建流域與區(qū)域相結(jié)合、分級管理的水資源保護(hù)制度體系，突出流域機(jī)構(gòu)的綜合協(xié)調(diào)、技術(shù)指導(dǎo)、行政執(zhí)法和監(jiān)督檢查的職能與作用，充分發(fā)揮地方水行政主管部門的優(yōu)勢和支撐作用，做好水資源保護(hù)與水污染防治規(guī)劃相銜接，構(gòu)建水資源與水生態(tài)保護(hù)工程體系。

2.理順三個關(guān)系

一是理順流域水功能區(qū)限制納污紅線與用水總量控制紅線、用水效率控制紅線之間的關(guān)系，統(tǒng)籌考慮三條紅線在指標(biāo)分解、時空控制、行政審批、考核約束等方面的相互關(guān)系和作用，充分發(fā)揮三條紅線的控制性和約束性。二是理順流域管理與區(qū)域管理的分級管理關(guān)系，找到流域管理機(jī)構(gòu)與地方水行政主管部門管理權(quán)限的結(jié)合“點(diǎn)”，只有兩者權(quán)限得到很好地結(jié)合，才能更好服務(wù)于流域水功能區(qū)納污紅線管理。三是理順流域水利部門與環(huán)保等部門之間的分工合作關(guān)系，應(yīng)建立水利、環(huán)保等部門共同參與的協(xié)作機(jī)制，做好水功能區(qū)限制納污紅線管理與水污染防治及污染減排工作相銜接。

3.加強(qiáng)水功能區(qū)監(jiān)督管理

水功能區(qū)監(jiān)督管理要堅(jiān)持統(tǒng)籌兼顧、分類指導(dǎo)、綜合管理的原則，注重水量、水質(zhì)、水生態(tài)的協(xié)調(diào)性，切實(shí)提升水功能區(qū)監(jiān)督管理水平。進(jìn)一步加強(qiáng)水功能區(qū)的監(jiān)測能力建設(shè)，積極開展水功能區(qū)達(dá)標(biāo)評估和達(dá)標(biāo)建設(shè)工作，為水功能區(qū)限制納污紅線管理提供科學(xué)依據(jù)。

4.加強(qiáng)飲用水水源地安全保障

以“水量保證、水質(zhì)合格、監(jiān)控完備、制度健全”為目標(biāo)，加強(qiáng)城鎮(zhèn)飲用水源地保護(hù)，開展典型地區(qū)農(nóng)村飲用水水源地安全狀況調(diào)查，推進(jìn)農(nóng)村飲水安全工程建設(shè)；規(guī)劃并逐步建設(shè)備用水源地；開展大中型水庫及重要飲用水水源地達(dá)標(biāo)建設(shè)，建立健全飲用水水源地安全保障機(jī)制；加強(qiáng)城鎮(zhèn)飲用水水源地監(jiān)控系統(tǒng)建設(shè)，建立飲用水源地水質(zhì)預(yù)警預(yù)報和應(yīng)急處理系統(tǒng)；建設(shè)水源地保護(hù)工程，保障飲水安全。

5.完善水資源保護(hù)監(jiān)控體系

根據(jù)水功能區(qū)限制納污紅線管理要求，進(jìn)一步優(yōu)化水質(zhì)監(jiān)測站網(wǎng)，全面提升水質(zhì)、水量和水生態(tài)綜合監(jiān)測能力。加強(qiáng)水功能區(qū)尤其是省界緩沖區(qū)水質(zhì)自動監(jiān)測系統(tǒng)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)流域重要河流控制斷面水質(zhì)動態(tài)監(jiān)控；加強(qiáng)入河排污口監(jiān)測，形成流域水質(zhì)與污染物入河量相結(jié)合的監(jiān)控體系，同時提升流域水污染應(yīng)急能力，為落實(shí)水功能區(qū)納污紅線提供保障■