陳旭佳，馮海波

(1.廣州市社會(huì)科學(xué)院 經(jīng)濟(jì)研究所，廣州510410;2.暨南大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，廣州510632)

一、引 言

轉(zhuǎn)移支付是平衡各級(jí)政府間權(quán)責(zé)利益關(guān)系的財(cái)政機(jī)制之一。經(jīng)典的財(cái)政均等化理論認(rèn)為，中央通過(guò)轉(zhuǎn)移支付對(duì)財(cái)力弱小的地方提供資金扶持，使地方擁有足夠財(cái)力提供標(biāo)準(zhǔn)化的公共服務(wù)，確保無(wú)論居民位居何地都能享用均等化的公共服務(wù)。近些年來(lái)，中央在推行財(cái)稅體制改革的同時(shí)，也在不斷加大對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付的支持力度。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2013年中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付安排為43804 億元，比2008年增長(zhǎng)1.31 倍，5年平均增長(zhǎng)26.2%。①可以預(yù)見(jiàn)的是，大規(guī)模的轉(zhuǎn)移支付，有利于糾正各級(jí)地方政府財(cái)政能力失衡的問(wèn)題。但在接受中央轉(zhuǎn)移支付資金之后，一個(gè)同樣值得關(guān)注的問(wèn)題是，地方政府在公共物品供給方面是否實(shí)現(xiàn)了均等化?政府財(cái)政能力的均等化是否能夠帶來(lái)公共物品供給的均等化?以上兩點(diǎn)構(gòu)成了本文的研究主題。

轉(zhuǎn)移支付問(wèn)題屬于財(cái)政均等化的范疇。在國(guó)外現(xiàn)有研究文獻(xiàn)中，一些學(xué)者對(duì)轉(zhuǎn)移支付的基本原理進(jìn)行探討，比較一致的結(jié)論是:均等化轉(zhuǎn)移支付制度設(shè)計(jì)，要符合均衡各級(jí)地方政府財(cái)力的要求，消除由于生產(chǎn)要素和人口流動(dòng)所導(dǎo)致的財(cái)政外部性，實(shí)現(xiàn)轄區(qū)之間居民福利效用水平的均等化。［1］［2］基于此，學(xué)者們對(duì)此研究此后集中于公共物品供給領(lǐng)域。近些年來(lái)，西方主要國(guó)家轉(zhuǎn)移支付建設(shè)已完成并趨于穩(wěn)定，所以如何設(shè)計(jì)轉(zhuǎn)移支付已不再是國(guó)外理論研究的重點(diǎn)，國(guó)外學(xué)者更關(guān)注的是轉(zhuǎn)移支付對(duì)資源配置和社會(huì)效益產(chǎn)生的影響。［3］［4］

中國(guó)的均等化轉(zhuǎn)移支付制度建設(shè)始于1994年的分稅制改革。1994年分稅制改革雖明確了中央和地方各自的財(cái)政收入范圍，但時(shí)至今日在地方財(cái)政收入來(lái)源上并未形成令人滿意的制度規(guī)范。財(cái)政體制不完善帶來(lái)的后果是，各級(jí)地方政府缺乏自主性財(cái)源。毋庸諱言，在地方性公共物品主要由當(dāng)?shù)卣晕夜┙o的模式下，地方政府的財(cái)力不均等將最終導(dǎo)致公共物品供給的嚴(yán)重失衡，因此，建立合理的轉(zhuǎn)移支付制度自然就成為中央政府的一種必然選擇。可以說(shuō)，這樣的現(xiàn)實(shí)決定了中國(guó)學(xué)者必然將研究重點(diǎn)放在如何設(shè)計(jì)轉(zhuǎn)移支付制度方面。粗略地歸納起來(lái)，國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)轉(zhuǎn)移支付的研究集中在以下三個(gè)方面:

一是政府財(cái)政能力的視角。解堊［5］、胡祖銓［6］、吳俊培和陳思霞［7］等從當(dāng)前基層政府財(cái)力匱乏的現(xiàn)狀出發(fā)，認(rèn)為現(xiàn)行財(cái)政體制制度設(shè)計(jì)的不完善，導(dǎo)致了基層政府財(cái)力的弱化，使地方政府失去履行公共物品均衡供給的基本能力。以此為前提的政策取向自然是如何利用轉(zhuǎn)移支付來(lái)解決基層政府的財(cái)政困局問(wèn)題，特別集中在完善省以下轉(zhuǎn)移支付制度方面。

二是公共物品需求的視角。曾紅穎［8］、孫德超［9］等認(rèn)為，轉(zhuǎn)移支付制度設(shè)計(jì)的最終政策目標(biāo)，在于實(shí)現(xiàn)不同地方政府間公共物品的均衡供給。以此為前提的政策取向則是在選擇最優(yōu)轉(zhuǎn)移支付規(guī)模前提下，通過(guò)轉(zhuǎn)移支付制度來(lái)矯正財(cái)政外部性造成的社會(huì)福利水平損失。

三是基層政府治理的視角。趙玉紅［10］、李丹、劉小川［11］的研究表明，在壓力型財(cái)政體制下，下級(jí)政府公共物品的供給決策，并不是依靠當(dāng)?shù)鼐用竦膶?shí)際需求來(lái)決定的，而是根據(jù)上級(jí)政府偏好所做出的，通過(guò)轉(zhuǎn)移支付可以糾正由于基層政府治理模式缺陷所導(dǎo)致的公共物品供給不足問(wèn)題。這些研究成果使人們注意到，基層政府治理模式也是影響轉(zhuǎn)移支付制度設(shè)計(jì)的重要因素之一。

針對(duì)轉(zhuǎn)移支付制度的研究，國(guó)內(nèi)外已有的研究成果，無(wú)論是在研究重點(diǎn)上還是在理論構(gòu)建上仍有可改進(jìn)和提升的空間。首先，那些直面中國(guó)問(wèn)題的國(guó)外文獻(xiàn)，并沒(méi)有將中國(guó)東、中、西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展失衡的國(guó)情因素納入到分析框架中，在一定程度上會(huì)弱化其對(duì)中國(guó)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的解釋力度;其次，國(guó)內(nèi)的研究大都是對(duì)轉(zhuǎn)移支付制度的直觀描述，特別是忽略了對(duì)公共物品供給成本等約束條件的深入剖析;最后，無(wú)論是國(guó)外的研究還是國(guó)內(nèi)的研究，都沒(méi)有注意到轉(zhuǎn)移支付在解決地方政府財(cái)政能力及公共物品供給的均等邊際效應(yīng)問(wèn)題，也沒(méi)有分析相應(yīng)的收斂性特征。以上幾點(diǎn)證明:在已有研究基礎(chǔ)上進(jìn)行探討是具有理論價(jià)值的。而且，對(duì)轉(zhuǎn)移支付制度、政府財(cái)政能力和公共物品供給問(wèn)題的研究，是在黨的十八屆三中全會(huì)提出全面深化財(cái)稅體制改革及實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的背景下進(jìn)行的，因而其現(xiàn)實(shí)意義不言而喻。本文在構(gòu)建轉(zhuǎn)移支付理論模型的基礎(chǔ)上，通過(guò)泰爾指數(shù)測(cè)算中國(guó)現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付的邊際均等化效應(yīng)，其特點(diǎn)是:通過(guò)構(gòu)造轉(zhuǎn)移支付邊際均等化效應(yīng)一系列指標(biāo)體系，考察轉(zhuǎn)移支付對(duì)地方政府財(cái)政收入和公共物品不均等程度的增量效應(yīng)。

二、均等化轉(zhuǎn)移支付制度的理論模型

根據(jù)轉(zhuǎn)移支付的基本原理，中央政府對(duì)地方政府轉(zhuǎn)移支付的資金規(guī)模，不僅必須等于公共物品支出需求與自有財(cái)政收入之間的差額，而且還須考慮地方政府財(cái)稅收入能力和公共物品支出需求在內(nèi)的雙重約束。這是因?yàn)?，其一，從?cái)政收入能力角度分析，地方政府可獲得的財(cái)政收入受到自身資源稟賦、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、勞動(dòng)力供給、制度環(huán)境等條件的約束。也就是說(shuō)，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的政府往往擁有較高的財(cái)政收入能力，而經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)的政府所擁有的財(cái)政收入能力往往偏低;其二，從公共物品需求角度分析，不同地方政府在提供公共物品所面臨的成本約束不盡相同，例如在人口稀疏、地緣遼闊的地區(qū)，為確保居民享用到標(biāo)準(zhǔn)化、均等化的公共物品，地方政府公共物品的單位供給成本與其他地區(qū)相比往往偏高?；谏鲜龇治觯覀儗?duì)Petchey和Levtchenkova 有關(guān)轉(zhuǎn)移支付資金配置的CGC 模型加以修正，得到如下均等化轉(zhuǎn)移支付的理論分析框架。［12］

1.勞動(dòng)力市場(chǎng)、地方生產(chǎn)函數(shù)和居民收入的基本假定

在均等化轉(zhuǎn)移支付模型中，假設(shè)存在N 個(gè)居民，每個(gè)居民擁有大致相同的消費(fèi)偏好與收入水平。與此同時(shí)，每個(gè)居民提供一個(gè)單位的勞動(dòng)力，勞動(dòng)力市場(chǎng)的供給完全取決于居民供給。我們假設(shè)中央政府擁有i個(gè)地方政府，i=1，2，…，n，每個(gè)地方政府擁有ni個(gè)居民，可將勞動(dòng)力市場(chǎng)的供應(yīng)量N 定義為:

假設(shè)地方政府生產(chǎn)函數(shù)取決于流動(dòng)性生產(chǎn)要素ni和固定性生產(chǎn)要素Li。其中，流動(dòng)性生產(chǎn)要素ni主要是指勞動(dòng)力這一生產(chǎn)要素，而固定性生產(chǎn)要素Li主要是指自然資源、固定資產(chǎn)、土地等生產(chǎn)要素。在居民愿意參與勞動(dòng)的情況下，地方政府所擁有勞動(dòng)力供給量為ni。我們?cè)诩俣ǖ胤秸a(chǎn)函數(shù)規(guī)模報(bào)酬不變的前提下，可將生產(chǎn)函數(shù)定義為:

進(jìn)一步假定Li為外生變量，地方政府生產(chǎn)函數(shù)定義為:yi=fi(ni)，滿足fiˊ(ni)＞0，fi〞(ni)＞0。

在假設(shè)生產(chǎn)要素市場(chǎng)完全競(jìng)爭(zhēng)的情況下，每個(gè)居民所獲得的單位工資wi與居民的邊際生產(chǎn)力相等。在假設(shè)居民擁有等額的固定性生產(chǎn)要素Li的條件下，可以認(rèn)為居民由此獲得等額的固定性生產(chǎn)要素回報(bào)。生產(chǎn)函數(shù)規(guī)模報(bào)酬不變，居民工資收入可作為地方經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)函數(shù)yi的平均產(chǎn)值:

2.公共物品和私人物品之間消費(fèi)替代性與均衡條件分析

假設(shè)地方政府將剩余經(jīng)濟(jì)產(chǎn)值轉(zhuǎn)為公共物品由居民直接進(jìn)行消費(fèi)，可將居民的單位公共物品消費(fèi)量定義為qi。從微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度分析，居民在私人物品xi和公共物品qi之間的消費(fèi)上存在替代性，兩者的邊際替代率MRTxq等同于邊際成本之比MCx/ MCq。進(jìn)一步假定居民的效用函數(shù)ui界定為連續(xù)的、可微的、擬凹的函數(shù)形式，即:

假定居民可在不同地區(qū)之間自由遷移的前提下，居民消費(fèi)效用的均衡將最終導(dǎo)致社會(huì)福利水平的均等化，可表示為:

3.財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金配置的基本界定

假設(shè)中央政府不提供全國(guó)性的公共物品，主要職責(zé)是設(shè)計(jì)轉(zhuǎn)移支付制度將資金合理地分配到各級(jí)地方政府之間。這種假設(shè)是一種對(duì)中央政府行為的抽象與簡(jiǎn)化，有利于研究在給定轉(zhuǎn)移支付規(guī)模的前提下，中央如何在不同地方之間進(jìn)行分配的策略問(wèn)題。中央政府向居民所征收單位稅收s，表示居民向中央政府上繳一個(gè)單位的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)值。由于居民上繳的單位經(jīng)濟(jì)產(chǎn)值等同于中央所征收的單位稅收，匯總將得到中央分配到各級(jí)地方政府的轉(zhuǎn)移支付資金總額，可定義為G =s·N。由于N 是給定的，可將G 視為一個(gè)外生變量。本文選擇轉(zhuǎn)移支付模型時(shí)參考了澳大利亞CGC(Commonwealth Grants Commission)模型。在模型構(gòu)建過(guò)程本文提取上述模型關(guān)鍵部分，將單位轉(zhuǎn)移支付資金定義為gi，即:

上述公式中，G 代表中央政府轉(zhuǎn)移支付資金總額，N 代表地方政府人口總額，T 和E 分別代表地方政府財(cái)政收入和財(cái)政支出總額，其約束條件分別用ρi和γi表示，c 為公式的修正參數(shù)。本文將變量E 定義為地方政府的財(cái)政支出總額，pi為公共消費(fèi)品qi的價(jià)格。假設(shè)每一個(gè)地方政府僅提供一種地方性公共物品，使當(dāng)?shù)鼐用裥в玫靡宰畲蠡?，這一過(guò)程可定義為:

基于此，本文將E/N 界定為地方政府的單位財(cái)政支出，即地方政府的“標(biāo)準(zhǔn)公共支出”，作為地方政府“公共支出需求”衡量標(biāo)準(zhǔn);進(jìn)一步將變量T 界定為地方政府的財(cái)政收入總額，即地方政府提供地方性公共服務(wù)的自有財(cái)政收入。由上述分析可知，地方政府財(cái)政收入總額T 等同于財(cái)政支出總額E 減去從中央政府獲得的轉(zhuǎn)移支付資金總額G，可表示為:

本文將T/N 界定為地方政府的單位自有財(cái)政收入，即地方政府的“標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政收入”，作為地方政府“財(cái)政收入能力”衡量標(biāo)準(zhǔn)。通過(guò)均等化轉(zhuǎn)移支付模型的分析，可以得到以下結(jié)論:中央轉(zhuǎn)移支付的制度設(shè)計(jì)過(guò)程要同時(shí)考慮地方政府財(cái)政收入能力和公共物品支出需求在內(nèi)的雙重約束，在綜合考慮雙重標(biāo)準(zhǔn)的情況下才能確定最優(yōu)的轉(zhuǎn)移支付資金規(guī)模。

三、實(shí)證分析

根據(jù)以上的理論分析框架，下面將在考慮地方政府財(cái)政收入能力和公共物品支出需求雙重約束的情況下，對(duì)中國(guó)現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付的邊際均等化效應(yīng)進(jìn)行泰爾指數(shù)測(cè)算。

1.測(cè)量工具

均等化效應(yīng)的測(cè)量工具大致涵蓋了變異系數(shù)、基尼系數(shù)和泰爾指數(shù)。這些測(cè)算工具最初用于測(cè)算收入分配的均等程度，我們分析發(fā)現(xiàn)這些測(cè)算原理同樣適用于分析轉(zhuǎn)移支付的邊際均等效應(yīng)。相對(duì)于其他測(cè)算工具而言，泰爾指數(shù)具有如下特點(diǎn):第一，傳導(dǎo)敏感性特點(diǎn)，確保測(cè)算過(guò)程的不均等因素在傳遞過(guò)程能夠逐步降低;［13］第二，可分解性特點(diǎn)，將總體不均等等同于一個(gè)按人口份額加權(quán)平均的測(cè)算過(guò)程;［14］第三，組群一致性特點(diǎn)，確保單個(gè)群組不均等程度的下降將使總體不均等下降。［15］基于此，學(xué)術(shù)界對(duì)轉(zhuǎn)移支付邊際均等效應(yīng)的測(cè)算偏向于泰爾指數(shù)。本文分析思路如下:

首先，根據(jù)Conceicao 和Galbraith 提出的泰爾指數(shù)全微分方程，得到泰爾指數(shù)時(shí)間維度的分解。［16］我們將T、T'和Tj定義為總體、區(qū)域之間和區(qū)域內(nèi)部不均等，即:，其中代表j 區(qū)域人口占總體人口的比重，Rj代表j 區(qū)域平均財(cái)政收入占總體財(cái)政收入的比重。從而有:

對(duì)于公式(9)而言，dTj和Tj兩個(gè)組成部分不能通過(guò)測(cè)量得到，但我們可通過(guò)測(cè)算第t－1 期到第t 期內(nèi)dTj的最大變化率來(lái)解決，即:

其中Yj代表各區(qū)域的財(cái)政收入，Y 為國(guó)家財(cái)政收入。接下來(lái)，為考察轉(zhuǎn)移支付在地方政府財(cái)政收入和財(cái)政支出不均等程度的增量效應(yīng)，可構(gòu)造轉(zhuǎn)移支付邊際均等化效應(yīng)的測(cè)算體系，具體過(guò)程如下。

第一步，構(gòu)建轉(zhuǎn)移支付東部區(qū)域邊際均等化效應(yīng)的測(cè)算指標(biāo)，如表1 所示。

表1 轉(zhuǎn)移支付東部區(qū)域邊際均等化效應(yīng)的指標(biāo)體系

第二步，構(gòu)建轉(zhuǎn)移支付中部區(qū)域邊際均等化效應(yīng)的測(cè)算指標(biāo)，如表2 所示。

表2 轉(zhuǎn)移支付中部區(qū)域邊際均等化效應(yīng)的指標(biāo)體系

第三步，構(gòu)建轉(zhuǎn)移支付西部區(qū)域邊際均等化效應(yīng)的測(cè)算指標(biāo)，如表3 所示。

表3 轉(zhuǎn)移支付西部區(qū)域邊際均等化效應(yīng)的指標(biāo)體系

第四步，構(gòu)建轉(zhuǎn)移支付總體邊際均等化效應(yīng)的測(cè)算指標(biāo)，如表4 所示。

表4 轉(zhuǎn)移支付總體邊際均等化效應(yīng)的指標(biāo)體系

2.數(shù)據(jù)說(shuō)明

第一，根據(jù)均等化轉(zhuǎn)移支付理論模型的主要思想，本文在考慮地方政府財(cái)政收入能力和公共物品支出需求雙重標(biāo)準(zhǔn)的前提下，通過(guò)泰爾指數(shù)測(cè)算中國(guó)現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付的邊際均等化效應(yīng)。本文測(cè)算過(guò)程中所使用的政府財(cái)政收入、公共物品支出、中央補(bǔ)助收入等，均來(lái)源于1997 ～2013年度《中國(guó)財(cái)政年鑒》、《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》全國(guó)31 個(gè)省、市、自治區(qū)《公共財(cái)政預(yù)算收支決算總表》公布的數(shù)據(jù)。

第二，關(guān)于測(cè)算過(guò)程所采用的人口數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題。為避免人口抽樣調(diào)查結(jié)果的不確定性，本文對(duì)轉(zhuǎn)移支付邊際均等化效益的測(cè)算采用的是戶籍人口標(biāo)準(zhǔn)，數(shù)據(jù)來(lái)源于1997 ～2013年度《中國(guó)人口與就業(yè)統(tǒng)計(jì)年鑒》中全國(guó)31 個(gè)省、市、自治區(qū)公布的戶籍總?cè)丝跀?shù)。

第三，對(duì)轉(zhuǎn)移支付邊際均等化效益測(cè)算，充分考慮中國(guó)東、中、西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展失衡的國(guó)情因素，將全國(guó)31個(gè)省、市、自治區(qū)劃分為東、中、西部三大經(jīng)濟(jì)地理區(qū)域。②

3.測(cè)量結(jié)果

(1)轉(zhuǎn)移支付財(cái)政收入邊際均等化效應(yīng)

首先，觀察轉(zhuǎn)移支付對(duì)各級(jí)地方政府財(cái)政收入的邊際均等效應(yīng)。如表4 所示，從IR 指標(biāo)測(cè)算結(jié)果來(lái)看，1997 ～2012年間IR 指標(biāo)均值為－0.127%，顯然低于0 均值水平，表明在接受中央轉(zhuǎn)移支付資金后，地方政府轉(zhuǎn)移支付財(cái)政收入總體邊際均等效應(yīng)較為顯著，財(cái)政收入能力總體不均等程度得到改善。從絕對(duì)值上分析，IR 指標(biāo)均值絕對(duì)值在2005年前為0.298%，在2005年后下降到0.044%，下降幅度高達(dá)98.52%，說(shuō)明財(cái)政收入總體均等邊際效應(yīng)呈現(xiàn)明顯的收斂特征，收斂水平趨向于0。從東部、中部、西部指標(biāo)分解的情況看，東部指標(biāo)IRE 均值為－1.617%，而中部指標(biāo)IRM 和西部指標(biāo)IRW 均值分別為0.777%和0.712%，表明財(cái)政收入總體邊際均等效應(yīng)的改善主要得益于東部區(qū)域。從絕對(duì)值上分析，IRE、IRM 和IRW 指標(biāo)均值絕對(duì)值，下降幅度均超過(guò)90%，表明東、中、西指標(biāo)均呈現(xiàn)出顯著的收斂特征。

其次，從IR'指標(biāo)測(cè)算結(jié)果看，均值達(dá)到－0.079%水平，表明地方政府財(cái)政收入在區(qū)域之間不均等現(xiàn)狀也得到改善。根據(jù)IR'指標(biāo)均值絕對(duì)值的測(cè)算結(jié)果，該指標(biāo)也出現(xiàn)明顯的收斂特征:2005年前IR'指標(biāo)均值絕對(duì)值為0.211%，2005年后下降到0.052%水平，下降幅度高達(dá)75.36%。從東部、中部、西部指標(biāo)分解結(jié)果看，財(cái)政收入?yún)^(qū)域之間均等化程度的提高主要來(lái)源于東部區(qū)域，在2005年以前，東部指標(biāo)IRE'均值為－0.332%，中部指標(biāo)IRM'、西部指標(biāo)IRW'均值分別為0.128%和0.125%。根據(jù)均值絕對(duì)值的變化來(lái)看，東部、中部、西部分解指標(biāo)同時(shí)呈現(xiàn)收斂性特征，IRE'、IRM'和IRW'這三者的均值絕對(duì)值，下降幅度為94%、91%和63.4%。

最后，觀察IRMAX 指標(biāo)測(cè)算結(jié)果。IRMAX 指標(biāo)均值達(dá)到了－0.048%，表明地方政府財(cái)政收入能力在區(qū)域內(nèi)部不均等程度得到了改善。由于IRMAX 指標(biāo)均值絕對(duì)值由2005年前0.087%下降到2005年后的0.0009%，下降幅度達(dá)到了90%，說(shuō)明呈現(xiàn)顯著的收斂特征。從東部、中部、西部指標(biāo)分解結(jié)果看，財(cái)政收入?yún)^(qū)域內(nèi)部不均等的改善主要來(lái)源于東部區(qū)域，在2005年以前，東部指標(biāo)IRMAXE 均值為－2.446%，中部指標(biāo)IRMAXM 和西部指標(biāo)IRMAXW 均值分別為1.336%和1.023%。而在整個(gè)考察期間其均值分別為－1.285%、0.649%和0.588%。說(shuō)明在考察期內(nèi)這三者均等化效應(yīng)出現(xiàn)顯著下降。從絕對(duì)值看，東部指標(biāo)IRMAXE、中部IRMAXM、西部指標(biāo)IRMAXW 三者均值絕對(duì)值，下降幅度分別達(dá)到95%、97%和85%，這表明東部、中部、西部分解指標(biāo)也相應(yīng)地呈現(xiàn)出收斂特征。

表4 轉(zhuǎn)移支付財(cái)政收入邊際均等化效應(yīng)測(cè)算結(jié)果(1997 ～2012) 單位:%

2.轉(zhuǎn)移支付財(cái)政支出邊際均等化效應(yīng)

首先觀察轉(zhuǎn)移支付對(duì)地方政府公共物品的邊際均等效應(yīng)。如表5 所示，從IE 指標(biāo)測(cè)算結(jié)果來(lái)看，IE 指標(biāo)均值為－0.022%，明顯低于0 均值水平，說(shuō)明在接受中央轉(zhuǎn)移支付資金后，地方政府的公共物品供給總體不均等情況得到改善。從絕對(duì)值上分析，IE 指標(biāo)均值絕對(duì)值在2005年前為0.04%，2005年后下降為0.005%，下降幅度高達(dá)87.5%，說(shuō)明公共物品供給總體的均等邊際效應(yīng)呈現(xiàn)明顯的收斂特征，收斂水平趨向于0。從東部、中部、西部指標(biāo)分解的情況看，東部指標(biāo)IEE 均值為－0.04%，而中部指標(biāo)IEM 和西部指標(biāo)IEW 均值分別為0.269%和0.320%，表明公共服務(wù)供給總體邊際均等效應(yīng)的改善來(lái)源于東部區(qū)域。從絕對(duì)值上分析，IEE、IEM 和IEW 的均值絕對(duì)值，下降幅度分別超過(guò)70%，表明東、中、西指標(biāo)均呈現(xiàn)出顯著的收斂特征。

其次，從IE'指標(biāo)測(cè)算結(jié)果看，均值達(dá)到－0.016%水平，表明地方政府公共服務(wù)供給在區(qū)域之間的不均等現(xiàn)狀得到改善。從均值絕對(duì)值上分析，IE'指標(biāo)也呈現(xiàn)收斂性特征，具體數(shù)值特征為:2005年前IE'指標(biāo)均值絕對(duì)值為0.027%，2005年后下降到0.006%水平，下降幅度為78%。從東部、中部、西部指標(biāo)分解結(jié)果看，公共物品供給區(qū)域之間均等化的提高主要源于東部區(qū)域。而根據(jù)均值絕對(duì)值的變化來(lái)看，東部、中部、西部分解指標(biāo)同時(shí)呈現(xiàn)收斂性特征。

表5 轉(zhuǎn)移支付財(cái)政支出邊際均等化效應(yīng)測(cè)算結(jié)果(1997 ～2012) 單位:%

最后，觀察IEMAX 指標(biāo)測(cè)算結(jié)果。IEMAX 指標(biāo)均值達(dá)到了－0.006%，表明地方政府公共物品供給在區(qū)域內(nèi)部的不均等程度得到改善。由于IEMAX 指標(biāo)均值絕對(duì)值由2005年前0.013%下降到2005年后的0.001%，下降幅度達(dá)到92.3%，呈現(xiàn)出顯著的收斂特征。從東部、中部、西部指標(biāo)分解結(jié)果看，財(cái)政收入?yún)^(qū)域內(nèi)部不均等程度的改善還是來(lái)源于東部區(qū)域，并且東部、中部、西部分解指標(biāo)也相應(yīng)地呈現(xiàn)出收斂特征。

四、結(jié)論及政策涵義

通過(guò)以上研究可得到以下結(jié)論:

第一，轉(zhuǎn)移支付在均衡地方政府財(cái)政能力效果方面較為顯著。這說(shuō)明中國(guó)在轉(zhuǎn)移支付的制度改革方面取得較大成效，主要原因在于，近年來(lái)，中央政府在深化財(cái)稅體制改革方面，不斷加大了對(duì)地方政府轉(zhuǎn)移支付的支持力度，特別是增加了一般性轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目。這些舉措有利于實(shí)現(xiàn)地方政府財(cái)政能力的均等化，糾正財(cái)政外部性所導(dǎo)致的生產(chǎn)要素和經(jīng)濟(jì)資源的非均衡配置，這對(duì)改善基層政府財(cái)政困局也有著重要的作用。

第二，轉(zhuǎn)移支付在解決地方政府公共物品供給失衡的效果明顯。這是由于中央政府提出公共服務(wù)均等化的基本理念，對(duì)轉(zhuǎn)移支付的制度完善起著至關(guān)重要的影響。可以說(shuō)，公共服務(wù)均等化是中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型發(fā)展到一定歷史階段的必然結(jié)果，中央政府通過(guò)轉(zhuǎn)移支付加大對(duì)基層政府的財(cái)政扶持，主要目的在于逐漸縮小公共服務(wù)在城鄉(xiāng)區(qū)域之間的供給差距。

第三，轉(zhuǎn)移支付在均衡地方政府財(cái)政收入方面的邊際均等效應(yīng)逐漸趨弱。這是由于現(xiàn)有轉(zhuǎn)移支付制度在均衡地方政府財(cái)政能力方面雖然取得明顯的效果，但是轉(zhuǎn)移支付的制度設(shè)計(jì)畢竟是以地方政府實(shí)際取得的財(cái)政收入為測(cè)算標(biāo)準(zhǔn)，與均等化轉(zhuǎn)移支付制度設(shè)計(jì)的基本理念仍存在一定程度的差異，這將導(dǎo)致轉(zhuǎn)移支付在改善地方政府財(cái)力差距的邊際效應(yīng)逐步趨弱，在某些年份甚至出現(xiàn)邊際效應(yīng)遞減的情況。

第四，轉(zhuǎn)移支付在均衡地方政府公共物品供給的邊際均等效應(yīng)同樣趨弱，且呈現(xiàn)出收斂性特征，收斂水平也趨向于0。這主要是因?yàn)?，相等的?cái)政能力未必能夠帶來(lái)同等水平的公共物品供給，不同地方政府在提供公共物品所面臨的成本約束不盡相同，人口稀疏、地緣遼闊的地方政府在提供標(biāo)準(zhǔn)化、均等化的公共物品時(shí)，公共物品的單位成本與其他區(qū)域相比往往偏高。

根據(jù)上述結(jié)論，完善轉(zhuǎn)移支付應(yīng)注意以下問(wèn)題:其一，繼續(xù)加大對(duì)一般性轉(zhuǎn)移支付財(cái)政支持力度，推動(dòng)更多財(cái)政資金向老少邊窮地區(qū)和城鄉(xiāng)結(jié)合部基層政府傾斜，逐漸提高基層政府提供教育、醫(yī)療、文化、社會(huì)保障等公共服務(wù)的財(cái)政能力;其二，按照潛在財(cái)政能力標(biāo)準(zhǔn)測(cè)算中央以下各級(jí)政府的財(cái)政能力，逐漸形成符合財(cái)政均等化標(biāo)準(zhǔn)、注重社會(huì)公平的轉(zhuǎn)移支付制度設(shè)計(jì)，逐步建立起合理的財(cái)政激勵(lì)機(jī)制;其三，在測(cè)算地方政府公共物品財(cái)政支出需求方面，要重點(diǎn)考慮不同地區(qū)公共物品要素投入的成本約束，增加對(duì)人口稀少、幅員遼闊的基層政府的轉(zhuǎn)移支付資金扶持，提高社會(huì)整體福利效應(yīng)水平;其四，均等化的轉(zhuǎn)移支付不應(yīng)該是“一刀切”式的財(cái)政配置平均化，要提出國(guó)家層面的基本公共服務(wù)保障標(biāo)準(zhǔn)，制定并落實(shí)服務(wù)種類、場(chǎng)地設(shè)施、人均資源、服務(wù)半徑、人員編制、經(jīng)費(fèi)投入標(biāo)準(zhǔn)等一系列標(biāo)準(zhǔn)，按統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)提供服務(wù)和保障。

注 釋

①數(shù)據(jù)由歷年《中央對(duì)地方稅收返還和轉(zhuǎn)移支付預(yù)算表》整理計(jì)算所得，由于篇幅所限，本文僅列2005 ～2012年測(cè)算結(jié)果。

②東部區(qū)域包括北京市、河北省、遼寧市、山東省、天津市、上海市、廣東省、福建省、浙江省、江蘇省、海南省11 個(gè)省或直轄市;中部區(qū)域主要指內(nèi)蒙古自治區(qū)、山西省、黑龍江省、吉林省、湖北省、湖南省、江西省、安徽省和河南省9 個(gè)省份;西部區(qū)域主要指重慶市、四川省、陜西省、廣西自治區(qū)、貴州省、甘肅省、云南省、西藏、寧夏自治區(qū)、青海自治區(qū)和新疆自治區(qū)11 個(gè)省份。

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