沈新華 民政部民間組織管理局

羅新錄 南京大學(xué)

用市場機制保證政府購買服務(wù)的效度

沈新華 民政部民間組織管理局

羅新錄 南京大學(xué)

推行政府購買社會服務(wù)，是加強創(chuàng)新社會管理的重要舉措，對于培育發(fā)展社會組織、促進政府職能轉(zhuǎn)變、構(gòu)建服務(wù)型政府、改善公共服務(wù)供給機制、提高公共服務(wù)水平具有重要意義。

制度設(shè)計打開大門

2013年9月26日，國務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》），以轉(zhuǎn)變政府職能、改善公共服務(wù)為核心和重點，提出了四項基本原則，規(guī)范了購買主體、承接主體、購買內(nèi)容、購買機制、資金管理和績效管理，扎實加強組織領(lǐng)導(dǎo)、健全工作機制、嚴格監(jiān)督管理和做好宣傳工作。指導(dǎo)意見完成了政府向社會力量購買服務(wù)的頂層設(shè)計，推進了自上而下的全面實施。

2013年11月9日，十八屆三中全會順利召開，全會精神及《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）為我國全面深化改革厘定了戰(zhàn)略藍圖，進一步為政府購買服務(wù)的改革和創(chuàng)新指明了方向?！稕Q定》表示，要推廣政府購買服務(wù)，凡事務(wù)性管理服務(wù)，原則上都要引入競爭機制，通過合同、委托等方式向社會購買。同時《決定》表示，要加快事業(yè)單位分類改革，加大政府購買公共服務(wù)力度，逐步取消學(xué)校、科研院所、醫(yī)院等單位的行政級別。《決定》中關(guān)于政府購買服務(wù)的核心要義即是黨的十八屆三中全會指出的“使市場在資源配置中起決定性的基礎(chǔ)作用”。

政府購買服務(wù)是政府以市場機制為基礎(chǔ)，政府和社會力量合作，通過合同契約的形式，將政府原本直接向社會公眾提供的一部分公共服務(wù)“外包”給社會力量承擔，并由政府根據(jù)服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量向其支付費用。

市場機制以價格調(diào)節(jié)、供求調(diào)節(jié)、競爭調(diào)節(jié)等方式，對社會生產(chǎn)、分配、交換、消費的全過程進行自動調(diào)節(jié)，實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。政府購買服務(wù)實質(zhì)上是一種契約行為。合同契約是規(guī)范、調(diào)整和聯(lián)系政府、社會力量和個人之間的利益關(guān)系，保證經(jīng)濟和社會活動正常運行的基礎(chǔ)和紐帶。

因此，在政府購買服務(wù)時，要想發(fā)揮市場機制的作用，使市場在資源配置中起基礎(chǔ)性作用，應(yīng)把握好其中的內(nèi)在邏輯。

市場與公共利益需統(tǒng)一

社會組織和企業(yè)是政府購買服務(wù)的承接主體。企業(yè)是追求利潤最大化的市場主體，社會組織也會存在“志愿失靈”的情況。政府不可能完全掌控社會力量生產(chǎn)服務(wù)的行為，消費者所擁有的定價和質(zhì)量的信息也遠遠不如生產(chǎn)者。這種信息不對稱使得政府和消費者往往缺少足夠的信息來評估產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量。在這種情況下，容易出現(xiàn)“契約失靈”和“市場失靈”，生產(chǎn)者完全有可能通過提供劣質(zhì)商品來獲得額外的收益，使消費者的利益蒙受損失。因此，信息對稱是政府購買服務(wù)發(fā)揮市場機制優(yōu)勢的內(nèi)在邏輯之一。從政府購買服務(wù)到社會力量生產(chǎn)服務(wù)，都應(yīng)加大公開透明度。

此外，市場化的核心是自由競爭，追求效率，實現(xiàn)經(jīng)濟效益與優(yōu)勝劣汰。政府在“外包”過程中，應(yīng)始終遵循市場規(guī)律。即確定適合采取市場化方式提供的公共服務(wù)；采用競爭擇優(yōu)的方式選擇承接主體，如公開招標、邀請招標、競爭性談判、單一來源、詢價等方式，確保具備條件的社會力量平等參與競爭。承接主體要嚴格履行合同，按時完成服務(wù)項目任務(wù)，保證服務(wù)數(shù)量、質(zhì)量和效果；建立購買主體、服務(wù)對象及第三方組成的綜合性評審機制，建立優(yōu)勝劣汰的動態(tài)調(diào)整機制。

效率與效益缺一不可

效率，通俗地講就是以盡可能低的投入獲得盡可能多的產(chǎn)出。從政府職能轉(zhuǎn)變的宏觀角度看，公共服務(wù)產(chǎn)品提供實行市場化、社會化，就是避免“政府失靈”，放開市場準入，凡社會能辦好的，盡可能交給社會力量承擔，實現(xiàn)政府和社會的良性互動。從政府向社會力量購買服務(wù)的微觀角度看，注重效率就是要切實提高財政資金使用效率，把有限的資金用到人民群眾最需要的地方，以事定費，費隨事轉(zhuǎn)。效益，即是要確保取得實實在在的成效，使公共服務(wù)更加多樣、方便、快捷、優(yōu)質(zhì)、高效，人民群眾的滿意度有所提高。提升效益就是要地方政府從各地實際出發(fā)，“事前”準確把握社會公共服務(wù)需求，同時在“事中”和“事后”加強績效管理，嚴格績效評價機制。建立健全由購買主體、服務(wù)對象及第三方組成的綜合性評審機制，對購買服務(wù)項目數(shù)量、質(zhì)量和資金使用績效等進行考核評價。堅持效率與效益的統(tǒng)一，就是要降低服務(wù)成本，提高資金效率和效益，提升服務(wù)質(zhì)量水平。

目前，政府購買服務(wù)的方式主要有授權(quán)委托、直接資助或補貼、公益創(chuàng)投等。實踐中，政府購買公共服務(wù)更多地是體現(xiàn)政府單方面的意志，購買的具體形式和具體內(nèi)容主要由政府決定，社會組織和企業(yè)自愿、平等參與的難度較大，利益相關(guān)者仍然沒有實質(zhì)性的選擇權(quán)和參與權(quán)。

另一方面，我國社會組織的自治程度低，為維持政府購買服務(wù)的資金扶持，社會組織很可能變?yōu)檎囊粋€附屬機構(gòu)，靠政府外包服務(wù)生存，無法保持自身獨立性。再加上目前政府購買服務(wù)主要是公開資金預(yù)算、購買服務(wù)的價格和服務(wù)的數(shù)量，而評審、立項等競爭招標的程序公開透明度不夠，這將容易引發(fā)政府尋租和腐敗，造成市場機制難以正常發(fā)揮作用。

公開與監(jiān)管并駕齊驅(qū)

制度化對于政府購買服務(wù)的規(guī)范化、法治化和持續(xù)運行具有重要的作用，促進官本位向法本位轉(zhuǎn)變，是保證契約有效的基礎(chǔ)。進入21世紀以來，政府購買服務(wù)已在全國范圍開始探索。但有地方實施辦法或意見來規(guī)范購買服務(wù)行為的地區(qū)集中在廣東、江蘇、浙江、上海等少數(shù)經(jīng)濟較發(fā)達、社會組織發(fā)育較成熟的地區(qū)。而大部分不發(fā)達的地區(qū)僅是依據(jù)《政府采購法》執(zhí)行。《政府采購法》側(cè)重于規(guī)范政府向企業(yè)購買貨物、工程問題，因此難以滿足各級政府購買社會組織或公共服務(wù)的制度需要。隨著政府購買服務(wù)的“訂單”需求越來越多元化，地方政府應(yīng)以《指導(dǎo)意見》為原則，制定出適合地方發(fā)展的規(guī)定和辦法，以適時加快完成頂層設(shè)計。

政府向社會力量購買服務(wù)實質(zhì)是一種政府權(quán)力和職能的讓渡。任何權(quán)力和職能的讓渡都容易滋生尋租和腐敗。因此，政府購買服務(wù)離不開諸如制度或合同的“契約”形式?！捌跫s”是保證政策合法化、規(guī)范化執(zhí)行的基本前提，加大公開和加強監(jiān)管則是防止尋租和腐敗的重要措施。加大公開就是要按規(guī)定公開購買服務(wù)相關(guān)信息，公開招標，公開擇優(yōu)，公開資金管理等。加強監(jiān)管就是實行全過程的自我監(jiān)管和外部監(jiān)管。即財政部門加強對政府的資金監(jiān)管；監(jiān)察、審計等部門要加強監(jiān)督；購買主體應(yīng)建立健全內(nèi)部監(jiān)督管理制度；承接主體應(yīng)當健全財務(wù)報告制度，依法進行審計；民政、工商管理以及行業(yè)主管部門應(yīng)將承接主體的服務(wù)行為納入年檢、評估、執(zhí)法等監(jiān)管體系，加強項目監(jiān)管、加強對服務(wù)提供全過程的跟蹤監(jiān)管和對服務(wù)成果的檢查驗收；整個政府向社會力量購買服務(wù)的過程都應(yīng)當自覺接受社會監(jiān)督。

原則與創(chuàng)新兼顧并行

《指導(dǎo)意見》是黨和國家為了指導(dǎo)政府向社會力量購買服務(wù)而制定的行動準則，決定了它有很強的原則性，要求地方政府執(zhí)行政策必須遵循指導(dǎo)意見的精神實質(zhì)，嚴格按照《指導(dǎo)意見》的要求執(zhí)行，全面實現(xiàn)政策目標。

《指導(dǎo)意見》指出，地方各級人民政府要結(jié)合當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展狀況和人民群眾的實際需求，因地制宜、積極穩(wěn)妥地推進政府向社會力量購買服務(wù)工作，不斷創(chuàng)新和完善公共服務(wù)供給模式，加快建設(shè)服務(wù)型政府。堅持原則性與創(chuàng)新性相統(tǒng)一的原則，就是要求地方政府在不違背政策原則精神和保持政策方向的前提下，具體情況具體分析，制定出符合地方的購買服務(wù)的指導(dǎo)性目錄，政府購買的服務(wù)種類、性質(zhì)和內(nèi)容，購買機制和政府工作機制等，并總結(jié)經(jīng)驗，及時調(diào)整。

實現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變、構(gòu)建政府與社會共治是一個系統(tǒng)工程。若僅依靠單一的政策，將不能實現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變，也不能提高公共服務(wù)的效率和質(zhì)量水平。因此，除了落實《指導(dǎo)意見》外，還需要跟進外部環(huán)境和配套政策，鼓勵和培育社會力量的發(fā)展，研究完善政府購買服務(wù)的相關(guān)財政與財務(wù)管理辦法，做好與事業(yè)單位分類改革的銜接等改革。