常永達(dá)

（重慶行政學(xué)院，重慶 400041）

我國具有深厚的無限權(quán)力和無限責(zé)任的政治文化與領(lǐng)導(dǎo)文化傳統(tǒng)，這雖有其正面的道義價值和某種效率優(yōu)勢，但是易于造成權(quán)力壟斷和責(zé)任不清，最終可能導(dǎo)致行政權(quán)力運行的低效、無效、負(fù)效，甚至導(dǎo)致權(quán)力腐敗。黨的十八屆二中全會強(qiáng)調(diào)，“加快形成權(quán)界清晰、分工合理、權(quán)責(zé)一致、運轉(zhuǎn)高效、法治保障的國務(wù)院機(jī)構(gòu)職能體系，切實提高政府管理科學(xué)化水平”。十八屆三中全會強(qiáng)調(diào)，“深化行政執(zhí)法體制改革。整合執(zhí)法主體，相對集中執(zhí)法權(quán)，推進(jìn)綜合執(zhí)法，著力解決權(quán)責(zé)交叉、多頭執(zhí)法問題，建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的行政執(zhí)法體制?！边@些都是政府管理體制改革的目標(biāo)，然而為了達(dá)到這個目標(biāo)，僅僅進(jìn)行制度性的建構(gòu)，或者盲目效仿西方的政治圖景，都無法實現(xiàn)，為此，筆者擬對我國無限權(quán)力和無限責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)文化基因進(jìn)行研究，以期為新一輪政府管理體制改革貢獻(xiàn)力量。

一、中國無限權(quán)力和無限責(zé)任的“文治”傳統(tǒng)分析

1.何為文治傳統(tǒng)？

何謂“文”？“文之為德也大矣!”是《文心雕龍》的開篇《原道》第一句話。其最后一句是“贊曰：道心惟微，神理設(shè)教。光采玄圣，炳耀仁孝。龍圖獻(xiàn)體，龜書呈貌。天文斯觀，民胥以效。”有學(xué)者以為《原道》之“道”為自然之道，筆者以為根據(jù)《易經(jīng)》 的“觀物取象”說，“原道”之“道”為“象”的內(nèi)在特質(zhì)、“象”為“道”之深刻模擬，“觀物取象”實則為“觀‘物之文’而取象”，即“道”以“文”作為其呈現(xiàn)方式。當(dāng)然，在劉勰看來，能夠“觀物取象”者只有圣人，而道也多體現(xiàn)為“仁孝”等“神理”［1］，乃觀天地宇宙之“文”而書于《河》《洛》。

朱熹曰：“道之顯者謂之‘文’，蓋禮樂制度之謂，不曰‘道’而曰‘文’，亦謙辭也。”(《論語集注·子罕》)“三代圣賢文章，皆從此心寫出，文便是道?！?《朱子語類》卷一三九)

文、道、德、禮樂制度，有其意義上的密切關(guān)聯(lián)，“道之顯者”為“文”，“文德”實為“道之德”，于是，“德”遂于“天地宇宙之道”暗合，而“禮樂制度”不過是“德”在人世間的體現(xiàn)。這樣，一條從“天道”而至“人倫”的文化傳統(tǒng)邏輯就昭然若揭了。當(dāng)然，這里的“文”，接近于其原始含義，正是在這個意義上，孔子才會有“與于斯文”之說，而君子也正是在這種意義上展開其“天人通達(dá)、安身立命”的“文”的事業(yè)［2］。君子之至，則為圣人，正如《原道》 這部溝通“文”“道”關(guān)系的經(jīng)典文獻(xiàn)所言，唯有圣人能夠“觀天文以極變，察人文以成化”，故而“道沿圣以垂文，圣因文而明道”。而“《易》曰∶‘鼓天下之動者存乎辭。’辭之所以能鼓天下者，乃道之文也?！敝链丝梢?，“圣人”之“辭”與“道之文”獲得了等同的含義，一方面，“道”以“文”“辭”為中介獲得了與“圣人”的不可分割的關(guān)聯(lián)，其“宇宙律法”與“圣人的人格魅力”出現(xiàn)某種程度的混同；另一方面，“文”的含義，從“道之文”滑向“圣人之辭”，其“客觀呈現(xiàn)”與“圣人的語詞表達(dá)”也出現(xiàn)某種程度的混淆。這樣，“道”“圣人”“文”出現(xiàn)了三位一體的混同，文，既是對“道”的表達(dá)，也是“圣人之言辭”或者“圣德”，進(jìn)而表現(xiàn)為合乎“禮”的“典章制度”。于是，在國學(xué)研究者看來，“在中國傳統(tǒng)的儒家思想中，人文精神以人格精神為載體，體現(xiàn)于人文與人生的一致”，乃是“中國傳統(tǒng)文化基本的價值觀念”；而于法制史研究者看來，所謂“德主刑輔”“以儒入法”就有了更為根本的根據(jù)。文，伴隨著上述混淆，自然內(nèi)部出現(xiàn)了故意而為的歧義和內(nèi)涵的分裂，制度自身、“圣德”精神、文辭宣言常常是在混淆的同時，彼此矛盾，一方面，“文”其作為儒家思想的道德內(nèi)核，成為儒生們踐行、堅守的根本，甚至試圖以“圣人垂文”之來制約皇權(quán)；另一方面，“圣上”又口含天憲，言寓圣德，行誅有據(jù)，圣人垂文，歸根結(jié)底成了圣王的自我約束，終于無法落實為規(guī)范化的治理。

文治，即以文而治，一面是統(tǒng)治者、實權(quán)者對自我具有切合天道之圣德（文德）的一種宣示，另一面，又是統(tǒng)治力量對既有典章制度乃至圣王言辭合乎天道的一種宣示——天道與文辭、乃至制度之間的深度分裂被強(qiáng)行捏合，而且其表現(xiàn)為常常以圣人言辭（行）、圣德宣示代替具體規(guī)范制度，也就是說文治社會中，“治理之根本”的宣言性、告示性、理念正當(dāng)性遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于其規(guī)范性、操作性和規(guī)范自洽性。

文治之所以構(gòu)成中國傳統(tǒng)，就在于其不是一時一地，而是中國幾千年來千古不易的根本法，由此展現(xiàn)出中國人治社會別于其他人治社會的獨特樣貌。其中，所謂文治宣言就是整合民心的著力點，是所謂的當(dāng)時民族“承認(rèn)規(guī)則”（哈特）的現(xiàn)實版，文治宣言所代表的政權(quán)將成長為新的國家政權(quán)。即便在文治社會，其政治主權(quán)者長遠(yuǎn)來看仍是人民，現(xiàn)實掌控者往往是人民中的宣揚(yáng)“文”治精神的精英份子和掌權(quán)者，而這正恰恰表明文治傳統(tǒng)和強(qiáng)人政治或者說魅力統(tǒng)治密切關(guān)聯(lián)。

2.文治傳統(tǒng)和無限權(quán)力及無限責(zé)任的關(guān)系

就文治傳統(tǒng)對應(yīng)于中國的強(qiáng)人政治或者說魅力統(tǒng)治而言，文治理念下的“天道”“人倫”乃至“統(tǒng)治秩序”相互統(tǒng)一的某種天人合一觀念，致使天道體悟者的圣人，與世間規(guī)則制定者的君王，統(tǒng)合為強(qiáng)力與魅力一體的“圣王”；致使政治統(tǒng)治者的君主，與家族執(zhí)掌者的家主，統(tǒng)合為強(qiáng)力與全能性的“君父”。作為了悟人間及天道秩序的圣王，作為執(zhí)掌公共秩序與私人秩序的君父，難道人世間還有比之更為全知全能的“領(lǐng)導(dǎo)人”嗎？

中國古代的帝王，其有至少三重身份，其一，作為天道秩序的代表者——天子的身份；其二，作為合乎天道的人世秩序的代表者——圣賢的身份；其三，作為合乎天道的人世間秩序的制定者——圣王的身份。三重身份的合一，與前述文治傳統(tǒng)下天道、圣人、文的三位一體，是因由相繼的。而此三重合一的身份證成，正是中國政治具有無限權(quán)力和無限責(zé)任的歷史文化基因。

天命不語，圣人不“作”，君王之命即成圣人之“述”；于是，一切的君主行止具有了神圣化的合法性外衣，此即為無限權(quán)力之根基。

父有責(zé)于子，家主有責(zé)于家族，君父有責(zé)于天下，此種責(zé)任超越公私界分，超越具體緣由，是一種絕對的負(fù)責(zé)，此即為無限責(zé)任之根基。

二、建國后無限權(quán)力與無限責(zé)任的文治因由及其對策分析

1949年建國，誕生了新的政權(quán)，然而中華民族的千年歷史傳統(tǒng)雖經(jīng)歷了近代的不斷消磨，承受了各種外來思潮的侵襲，仍然以一種民族血脈的形式獲得延續(xù)?！疤煜聻楣钡摹按蟮馈?，與共產(chǎn)主義實現(xiàn)公有制且解放全人類的理念彼此接納；“民為本”的孟子思想，與無產(chǎn)階級革命和建設(shè)的理念相互融合。而作為合乎歷史發(fā)展規(guī)律的共產(chǎn)主義理想化的無產(chǎn)階級政黨，與這種中國傳統(tǒng)文化的文治傳統(tǒng)，獲得某種邏輯上的共鳴，于是，“偉大的中國共產(chǎn)黨”作為為實現(xiàn)共產(chǎn)主義而領(lǐng)導(dǎo)一切的先進(jìn)性政黨，在文治傳統(tǒng)的視角里就有了某些神圣性。在這種意義上，黨的先進(jìn)性由于這種文治傳統(tǒng)的歷史基因而更容易為人民接受；但是如果這種文治色彩侵害黨的領(lǐng)導(dǎo)方式，則可能導(dǎo)致一些權(quán)力絕對化、無限性的問題。

以下筆者將以鄧小平在《黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》講話（以下簡稱“講話”）中的內(nèi)容為例，對當(dāng)代社會的文治色彩及其對策做出具體分析：

鄧小平首先提出來權(quán)力不宜過分集中，這點就是對于民主集中制的執(zhí)行力度的說明，而且強(qiáng)調(diào)了“社會主義民主制度”，否則就會造成個人專斷、產(chǎn)生官僚主義。

講話指出“從黨和國家的領(lǐng)導(dǎo)制度、干部制度方面來說，主要的弊端就是官僚主義現(xiàn)象，權(quán)力過分集中的現(xiàn)象，家長制現(xiàn)象，干部領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)終身制現(xiàn)象和形形色色的特權(quán)現(xiàn)象?！边@些現(xiàn)象，都比較符合筆者提出的文治傳統(tǒng)，因為無法可依或者有法不依，凡事以主義或者信仰由集中的權(quán)力進(jìn)行靈活處理、直接掌控，其必然結(jié)果就是官僚主義、家長制等特權(quán)現(xiàn)象。

講話分析了我國文革中官僚主義的特點，“我們現(xiàn)在的官僚主義現(xiàn)象，除了同歷史上的官僚主義有共同點以外，還有自己的特點，既不同于舊中國的官僚主義，也不同于資本主義國家中的官僚主義。它同我們長期認(rèn)為社會主義制度和計劃管理制度必須對經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會都實行中央高度集權(quán)的管理體制有密切關(guān)系。我們的各級領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，都管了很多不該管、管不好、管不了的事，這些事只要有一定的規(guī)章，放在下面，放在企業(yè)、事業(yè)、社會單位，讓他們真正按民主集中制自行處理，本來可以很好辦，但是統(tǒng)統(tǒng)拿到黨政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)、拿到中央部門來，就很難辦。誰也沒有這樣的神通，能夠辦這么繁重而生疏的事情。這可以說是目前我們所特有的官僚主義的一個總病根?！毙轮袊墓倭胖髁x確實不同于歷史上的其他文治社會下的官僚主義，在歷史上，君主才是中央集權(quán)的中心，而官僚們只是君主甕中的“統(tǒng)治工具”，伴君如伴虎；在新中國，黨中央成為領(lǐng)導(dǎo)核心，作為組織性的領(lǐng)導(dǎo)核心，顯然不同于舊社會，黨的干部其獨立性就較舊社會高，主動性可能更強(qiáng)，然而，主動性、獨立性高，既是好事，也可能是壞事，“各級領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，都管了很多不該管、管不好、管不了的事”，什么事情都想管，直接控制，將社會主義認(rèn)識為某信仰層面下的高度集權(quán)。鄧小平在這里有意的用了很多“制度”，實際上文革期間哪里有什么制度觀念，有制度觀念的基本上都被打倒了，這里的制度等說法，表達(dá)了當(dāng)時作為黨的領(lǐng)導(dǎo)人的鄧小平急迫的想要改變這些文治社會的舊傳統(tǒng)，建立社會主義法治的心情。

講話指出“官僚主義的另一病根是，我們的黨政機(jī)構(gòu)以及各種企業(yè)、事業(yè)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)中，長期缺少嚴(yán)格的從上而下的行政法規(guī)和個人負(fù)責(zé)制，缺少對于每個機(jī)關(guān)乃至每個人的職責(zé)權(quán)限的嚴(yán)格明確的規(guī)定，以至事無大小，往往無章可循，絕大多數(shù)人往往不能獨立負(fù)責(zé)地處理他所應(yīng)當(dāng)處理的問題，只好成天忙于請示報告，批轉(zhuǎn)文件。有些本位主義嚴(yán)重的人，甚至遇到責(zé)任互相推諉，遇到權(quán)利互相爭奪，扯不完的皮。還有，干部缺少正常的錄用、獎懲、退休、退職、淘汰辦法，反正工作好壞都是鐵飯碗，能進(jìn)不能出，能上不能下。這些情況，必然造成機(jī)構(gòu)臃腫，層次多，副職多，閑職多，而機(jī)構(gòu)臃腫又必然促成官僚主義的發(fā)展。因此，必須從根本上改變這些制度。當(dāng)然，官僚主義還有思想作風(fēng)問題的一面，但是制度問題不解決，思想作風(fēng)問題也解決不了?！边@里再次印證了鄧小平同志期盼規(guī)范化、制度化的法治社會到來，將社會轉(zhuǎn)型和政治轉(zhuǎn)型的根本點落腳于制度轉(zhuǎn)變上。

關(guān)于權(quán)力過分集中的問題，鄧小平分析道，“權(quán)力過分集中的現(xiàn)象，就是在加強(qiáng)黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)的口號下，不適當(dāng)?shù)?、不加分析地把一切?quán)力集中于黨委，黨委的權(quán)力又往往集中于幾個書記，特別是集中于第一書記，什么事都要第一書記掛帥、拍板。黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)，往往因此而變成了個人領(lǐng)導(dǎo)。”權(quán)力的過分集中，首先就是過分的把權(quán)力集中于第一書記，黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)，就變成了個人領(lǐng)導(dǎo)，導(dǎo)致了組織領(lǐng)導(dǎo)滑向個人領(lǐng)導(dǎo)甚至個人獨裁?！皺?quán)力過分集中于個人或少數(shù)人手里，多數(shù)辦事的人無權(quán)決定，少數(shù)有權(quán)的人負(fù)擔(dān)過重，必然造成官僚主義，必然要犯各種錯誤，必然要損害各級黨和政府的民主生活、集體領(lǐng)導(dǎo)、民主集中制、個人分工負(fù)責(zé)制等等。這種現(xiàn)象，同我國歷史上封建專制主義的影響有關(guān)，也同共產(chǎn)國際時期實行的各國黨的工作中領(lǐng)導(dǎo)者個人高度集權(quán)的傳統(tǒng)有關(guān)?！睓?quán)力過分集中，就導(dǎo)致官僚主義，損害民主生活、集體領(lǐng)導(dǎo)、民主集中制、個人分工負(fù)責(zé)制。簡言之，權(quán)力代替制度的可能被放大了，除了共產(chǎn)國際既往的領(lǐng)導(dǎo)方式的影響，鄧小平同志敏銳感覺到這里還有中國文治傳統(tǒng)問題。“我們歷史上多次過分強(qiáng)調(diào)黨的集中統(tǒng)一，過分強(qiáng)調(diào)反對分散主義、鬧獨立性，很少強(qiáng)調(diào)必要的分權(quán)和自主權(quán)，很少反對個人過分集權(quán)。過去在中央和地方之間，分過幾次權(quán)，但每次都沒有涉及到黨同政府、經(jīng)濟(jì)組織、群眾團(tuán)體等等之間如何劃分職權(quán)范圍的問題?！边@里鄧小平同志第一次在黨內(nèi)高層旗幟鮮明的強(qiáng)調(diào)，必要的分權(quán)和自主權(quán)，反對個人過分集權(quán)。鄧小平明確指出，要考慮，黨與政府、黨與經(jīng)濟(jì)組織、黨與群眾團(tuán)體等等如何具體分權(quán)的問題，如今讀來仍然倍受啟發(fā)。鄧小平接著指出，權(quán)力過分集中，是文革的一個重要原因，一定非抓不可：“黨的中心任務(wù)已經(jīng)不同于過去，社會主義建設(shè)的任務(wù)極為繁重復(fù)雜，權(quán)力過分集中，越來越不能適應(yīng)社會主義事業(yè)的發(fā)展。對這個問題長期沒有足夠的認(rèn)識，成為發(fā)生‘文化大革命’的一個重要原因，使我們付出了沉重的代價?，F(xiàn)在再也不能不解決了。”實際上根據(jù)筆者對于文治的理解，權(quán)力的過分集中既是文治傳統(tǒng)形成的原因，也是文治傳統(tǒng)自身的表現(xiàn)［3］；小平同志反復(fù)強(qiáng)調(diào)權(quán)力集中的危害是抓住了中國政治文化的根基。

關(guān)于家長制，鄧小平指出：“革命隊伍內(nèi)的家長制作風(fēng)，除了使個人高度集權(quán)以外，還使個人凌駕于組織之上，組織成為個人的工具?！编囆∑綄τ诩议L制的分析，實則已經(jīng)揭示了存在于中國社會的公權(quán)力過分強(qiáng)大的問題，如果黨的領(lǐng)導(dǎo)能夠堅持黨內(nèi)民主，實現(xiàn)制度化運行，那么，這種情況的危害性就能降到最低，反之，革命隊伍的家長制，同樣會使個人凌駕于組織之上，組織成為個人的工具。鄧小平的分析是非常非常深刻的。緊接著就列舉出黨內(nèi)曾經(jīng)的民主傳統(tǒng)，即“從遵義會議到社會主義改造時期，黨中央和毛澤東同志一直比較注意實行集體領(lǐng)導(dǎo)，實行民主集中制，黨內(nèi)民主生活比較正常。可惜，這些好的傳統(tǒng)沒有堅持下來，也沒有形成嚴(yán)格的完善的制度?！边@里，鄧小平對于這樣的民主作風(fēng)沒有形成制度，表達(dá)了深深的遺憾，并舉例說明，這種非制度情況，進(jìn)一步導(dǎo)致了家長制的滋長，“例如，黨內(nèi)討論重大問題，不少時候發(fā)揚(yáng)民主、充分醞釀不夠，由個人或少數(shù)人匆忙做出決定，很少按照少數(shù)服從多數(shù)的原則實行投票表決，這表明民主集中制還沒有成為嚴(yán)格的制度。從一九五八年批評反冒進(jìn)、一九五九年“反右傾”以來，黨和國家的民主生活逐漸不正常，一言堂、個人決定重大問題、個人崇拜、個人凌駕于組織之上一類家長制現(xiàn)象，不斷滋長。”

鄧小平進(jìn)一步分析道，“不少地方和單位，都有家長式的人物，他們的權(quán)力不受限制，別人都要唯命是從，甚至形成對他們的人身依附關(guān)系。我們的組織原則中有一條，就是下級服從上級，說的是對于上級的決定、指示，下級必須執(zhí)行，但是不能因此否定黨內(nèi)同志之間的平等關(guān)系。不論是擔(dān)負(fù)領(lǐng)導(dǎo)工作的黨員，或者是普通黨員，都應(yīng)以平等態(tài)度互相對待，都平等地享有一切應(yīng)當(dāng)享有的權(quán)利，履行一切應(yīng)當(dāng)履行的義務(wù)。上級對下級不能頤指氣使，尤其不能讓下級辦違反黨章國法的事情；下級也不應(yīng)當(dāng)對上級阿諛奉承，無原則地服從，‘盡忠’。……總之，不徹底消滅這種家長制作風(fēng)，就根本談不上什么黨內(nèi)民主，什么社會主義民主。”鄧小平非常深刻的指出，即便要尊重下級服從上級的組織原則，但是，不能否定同志們之間的平等關(guān)系，上下級之間的關(guān)系是一種權(quán)利（權(quán)力）義務(wù)關(guān)系，是根據(jù)制度產(chǎn)生的命令服從關(guān)系，堅決不能回復(fù)到那種文治傳統(tǒng)的理解，領(lǐng)導(dǎo)成為被領(lǐng)導(dǎo)者的父母官，道德上和地位上都高人一等。這種分析隱含了明確的法治觀念：只有法治上的命令服從，沒有道德上的優(yōu)越與否或者天然的命令服從，人人在制度面前都是平等的。

總之，按照“講話”內(nèi)容，對于無限權(quán)力和無限責(zé)任問題，中國文治傳統(tǒng)的延續(xù)具有至關(guān)重要的影響，講話提出如下對策：政治上，在民主集中制上，強(qiáng)調(diào)要發(fā)揚(yáng)社會主義民主；在法治建設(shè)上，要求健全社會主義法制，正確處理人民內(nèi)部矛盾；具體細(xì)節(jié)上，要厘清各種權(quán)力關(guān)系，避免文治社會那種原則脫離規(guī)則而靈活獨存的情形。這些主張在深化改革成為主流話語的今天仍然具有關(guān)鍵的啟發(fā)意義，任何一條改革目標(biāo)實行起來，舉措得當(dāng)、規(guī)范務(wù)實推進(jìn)，與陽奉陰違、原則脫離規(guī)則以至于為反對改革的利益集團(tuán)利用，其效果當(dāng)然是大相徑庭。

習(xí)近平總書記在講話中，反復(fù)提到，要“將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子”、讓權(quán)力在陽光下運行，其實質(zhì)都是力圖改變中國的文治傳統(tǒng)中，制度性建設(shè)不足、以“權(quán)”“言”代法現(xiàn)象嚴(yán)重、公權(quán)力曝光率不足、缺乏人民監(jiān)督的問題，實現(xiàn)從文治向法治的嬗變，從根本上改變無限權(quán)力和無限責(zé)任的舊有政治傳統(tǒng)。習(xí)總書記在最近的講話中更是將所有的改革的前提確定為“依法”進(jìn)行，更是顯示了與文治傳統(tǒng)之糟粕訣別的改革決心。

［1］汪耀楠.《文心雕龍·原道》辨[J].湖北大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)，1978，Z1，110-114.

［2］陳赟.中庸的思想[M].北京：三聯(lián)書店，2007：66-95.

［3］常永達(dá).論憲法作為國家的根本法和最高法[D].北京：中國政法大學(xué)，2011：95-101.