社會(huì)管理體制創(chuàng)新：原則·模式特征·路徑

岳海峰

（天津師范大學(xué) 政治與行政學(xué)院，天津 300387；中共新疆區(qū)委黨校，新疆 烏魯木齊 830002）

黨的十八大報(bào)告指出，加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)就是要在改善民生的基礎(chǔ)上，逐步實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理體制的創(chuàng)新。為此，在構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的進(jìn)程中，必須高度關(guān)注和維護(hù)人民群眾的根本利益，促進(jìn)社會(huì)公共服務(wù)體系的健全與完善，快速推進(jìn)社會(huì)管理體制的創(chuàng)新。必須重點(diǎn)改善和保障民生，憂民生之所憂，謀民生之所利，不斷解決人民群眾最為關(guān)注的現(xiàn)實(shí)利益問(wèn)題，真正實(shí)現(xiàn)“老有所養(yǎng)、病有所醫(yī)、住有所居、勞有所得、學(xué)有所教”的民生建設(shè)目標(biāo)，使廣大人民群眾的物質(zhì)文化生活水平得到大幅度的提升。同時(shí)，必須緊緊圍繞中國(guó)特色社會(huì)主義社會(huì)管理體系建構(gòu)，盡快形成“黨委領(lǐng)導(dǎo)牽頭、政府具體負(fù)責(zé)、公眾廣泛參與、社會(huì)積極協(xié)同、法治有效保障”的現(xiàn)代社會(huì)管理體制；盡快形成“依法自治、權(quán)責(zé)清晰、政社分開(kāi)”的新型社會(huì)組織體制；盡快形成“應(yīng)急處置、動(dòng)態(tài)管理、源頭治理”有機(jī)統(tǒng)一的現(xiàn)代社會(huì)管理機(jī)制。而如何才能切實(shí)貫徹黨的十八大報(bào)告會(huì)議精神、盡快實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理體制的創(chuàng)新呢？筆者認(rèn)為，在中國(guó)社會(huì)進(jìn)入全方位轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，要想加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)，促進(jìn)民生改善，推動(dòng)社會(huì)管理體制創(chuàng)新，必須要遵循社會(huì)管理體制創(chuàng)新的基本原則、宏觀構(gòu)思中國(guó)社會(huì)管理體制創(chuàng)新的理想模式、積極探尋社會(huì)管理體制創(chuàng)新的具體路徑。

一、社會(huì)管理體制創(chuàng)新的基本原則

加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)，需要不斷進(jìn)行社會(huì)管理體制創(chuàng)新。創(chuàng)新社會(huì)管理體系，要求我們要改革舊有社會(huì)管理模式，重構(gòu)社會(huì)運(yùn)行機(jī)制，力爭(zhēng)建立起與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和民主政治建設(shè)相適應(yīng)的新型社會(huì)管理體制。而要成功架構(gòu)新型的社會(huì)管理體制，就必須順應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)的管理規(guī)律，把握科學(xué)的創(chuàng)新原則，樹(shù)立正確的社會(huì)管理觀，依法管理、科學(xué)管理，堅(jiān)持政府主導(dǎo)、多方參與，確保利益協(xié)調(diào)與公平靈活。

（一）“樹(shù)立正確的社會(huì)管理觀”原則

正確的社會(huì)管理觀是建構(gòu)新型社會(huì)管理體制的基礎(chǔ)和前提。要把最廣大人民群眾的根本利益作為社會(huì)管理的根本出發(fā)點(diǎn)和落足點(diǎn)。各級(jí)黨委及政府要把“立黨為公、執(zhí)政為民”作為行使社會(huì)管理職能的根本宗旨，“實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好最廣大人民群眾的根本利益”。脫離這個(gè)根本宗旨談社會(huì)管理與創(chuàng)新，只能是無(wú)的放矢，最終難免走入歧途。當(dāng)然，這個(gè)道理看似簡(jiǎn)單，其實(shí)并不是所有從事社會(huì)管理的機(jī)構(gòu)、部門(mén)和人員都能通曉、都能接納的。尤其是有些地方政府，社會(huì)管理混亂，管理方式簡(jiǎn)單粗暴，侵犯人民群眾利益的事件屢見(jiàn)不鮮，有失民心，違背民意，給社會(huì)帶來(lái)諸多不穩(wěn)定因素。由此，確立正確的社會(huì)管理觀，把最廣大人民群眾的根本利益作為社會(huì)管理的根本出發(fā)點(diǎn)和落足點(diǎn)，是當(dāng)下“創(chuàng)新社會(huì)管理體制、優(yōu)化社會(huì)服務(wù)”的首要原則。

（二）“依法管理、科學(xué)管理”原則

隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展，對(duì)社會(huì)管理水平提出了更高的要求。而要提高社會(huì)管理水平，關(guān)鍵要依法管理、科學(xué)管理。高度重視社會(huì)管理立法、執(zhí)法問(wèn)題，讓社會(huì)管理在法制的陽(yáng)光下體現(xiàn)公平正義；科學(xué)管理要求我們，要用科學(xué)的方法協(xié)調(diào)和處理各種社會(huì)矛盾，包容、消解社會(huì)矛盾，促進(jìn)社會(huì)持續(xù)發(fā)展，融合科學(xué)管理和依法管理，激發(fā)社會(huì)活力，維系社會(huì)秩序，逐步形成“社會(huì)安定有序、人民心情舒暢、創(chuàng)造充滿活力”的和諧社會(huì)圖景。

（三）“政府主導(dǎo)、多方參與”原則

在社會(huì)管理和社會(huì)服務(wù)方面，中央和地方政府應(yīng)該承擔(dān)各自的責(zé)任、義務(wù)，發(fā)揮各自的功能和作用。政府在社會(huì)管理中，一方面要發(fā)揮主導(dǎo)地位和主導(dǎo)作用；另一方面要充分調(diào)動(dòng)和發(fā)揮多元主體的功能與作用。促使各種社會(huì)力量與政府?dāng)y手并進(jìn)、同舟共濟(jì)，形成保障社會(huì)安定有序、推動(dòng)社會(huì)和諧發(fā)展的合力，確保利益表達(dá)渠道暢通無(wú)阻，構(gòu)筑“統(tǒng)籌兼顧、動(dòng)態(tài)協(xié)調(diào)、共同治理”的社會(huì)管理新格局，以便及時(shí)反映和協(xié)調(diào)處理各方面、各地區(qū)、各階級(jí)、各階層的各種利益訴求和社會(huì)矛盾。

（四）“利益協(xié)調(diào)、公平靈活”原則

所謂“利益協(xié)調(diào)、公平靈活”主要是強(qiáng)調(diào)，在管理社會(huì)的過(guò)程當(dāng)中，要靈活運(yùn)用各種社會(huì)調(diào)節(jié)手段和方式，協(xié)調(diào)平衡好不同社會(huì)階層或群體之間的利益關(guān)系，最大限度地促進(jìn)社會(huì)的公平正義。然而，當(dāng)前我國(guó)社會(huì)管理的現(xiàn)實(shí)狀況卻是：依然靠促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的大力發(fā)展、逐步提升社會(huì)整體物質(zhì)水平，來(lái)維護(hù)和保障社會(huì)利益的公平與公正。顯然，社會(huì)管理措施過(guò)于單一、有所偏頗。因此，要促進(jìn)社會(huì)管理的科學(xué)化、現(xiàn)代化，合理調(diào)節(jié)和平衡社會(huì)利益群體之間的關(guān)系，真正實(shí)現(xiàn)社會(huì)的公平正義，必須要多管齊下、靈活運(yùn)用多種社會(huì)管理政策與策略，逐步形成發(fā)展和改革成果全民共享的科學(xué)機(jī)制；必須堅(jiān)持“社會(huì)效益和公益性”優(yōu)先的原則，以“促進(jìn)社會(huì)公平”為導(dǎo)向，科學(xué)運(yùn)用社會(huì)政策，積極協(xié)調(diào)社會(huì)各方利益關(guān)系；必須按照“機(jī)會(huì)、過(guò)程、分配”三方公平的要求，完善發(fā)展性社會(huì)政策，促進(jìn)社會(huì)資源的合理配置，切實(shí)維護(hù)社會(huì)的公平正義。

二、社會(huì)管理體制創(chuàng)新的模式特征

當(dāng)代中國(guó)正處在改革和社會(huì)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵階段，社會(huì)結(jié)構(gòu)復(fù)雜多變，社會(huì)情緒異常騷動(dòng)，消極社會(huì)事件時(shí)有發(fā)生，社會(huì)狀態(tài)極不穩(wěn)定。所有這些，直接影響到社會(huì)的穩(wěn)固以及人民群眾的生產(chǎn)和生活安全。因此，亟需當(dāng)政者通盤(pán)考慮、未雨綢繆、運(yùn)籌帷幄，盡快創(chuàng)新社會(huì)管理體制，建構(gòu)新型的社會(huì)管理模式，以健全政府的社會(huì)管理職能，逐步完善社會(huì)公共政策，協(xié)調(diào)各類(lèi)社會(huì)組織，改進(jìn)社會(huì)治理方式。筆者認(rèn)為，社會(huì)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，新型社會(huì)管理體制或社會(huì)管理模式應(yīng)該具備“管理合作互動(dòng)化、管理責(zé)任明晰化、管理主體多元化”特征。

（一）管理主體多元化

伴隨著改革開(kāi)放程度的逐步深化，國(guó)際社會(huì)結(jié)構(gòu)的變化直接催生了中國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)的裂變。中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的形成，更是加劇了中國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)的分層。不同的社會(huì)利益集團(tuán)、利益階層或利益群體，都竭力維護(hù)本集團(tuán)、本階層、本群體的自身利益，追求自身利益最大化。因此，要想合理協(xié)調(diào)社會(huì)各個(gè)利益集團(tuán)、利益階層或利益群體之間的利益關(guān)系，盡量減少和化解他們之間的利益摩擦與沖突，光靠政府“一元主體”的管理，去統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各方利益，維持社會(huì)的和諧與穩(wěn)定，顯然是力不從心、杯水車(chē)薪、無(wú)濟(jì)于事。必須調(diào)動(dòng)全社會(huì)的力量，不僅要激發(fā)廣大社會(huì)成員的社會(huì)責(zé)任意識(shí)和主體意識(shí)、增強(qiáng)他們自我調(diào)整和自我管理的覺(jué)悟和能力，而且還要發(fā)揮各種非政府組織或民間組織的組織、協(xié)調(diào)和管理功能，積極配合與協(xié)助政府共同管理社會(huì)、化解社會(huì)矛盾、遏制社會(huì)沖突。唯有如此，整個(gè)社會(huì)機(jī)體才能處于健康有序、運(yùn)轉(zhuǎn)順暢的良性狀態(tài)，社會(huì)穩(wěn)定才能有所保障，社會(huì)主義和諧社會(huì)才能得以實(shí)現(xiàn)。

（二）管理責(zé)任明晰化

多元化的社會(huì)，需要多元化的社會(huì)管理主體。而社會(huì)管理主體的多元化，很容易出現(xiàn)兩種極端的管理傾向。一是“和尚多了，沒(méi)水喝”——管理職責(zé)棚架。也就是說(shuō)，社會(huì)管理主體之間，如果不能劃清管理范圍和管理職責(zé)，出現(xiàn)分工不清、職責(zé)模糊，彼此之間必定會(huì)產(chǎn)生等靠和觀望情緒，造成社會(huì)管理方面的真空地帶，或者說(shuō)出現(xiàn)社會(huì)管理空白或漏洞，結(jié)果是你不管、我也不管、大家都不管，缺乏必要的協(xié)調(diào)與合作，社會(huì)管理失控。二是“獸醫(yī)多了，騸壞牛”——管理職責(zé)混亂。也就是說(shuō)，在社會(huì)管理的過(guò)程當(dāng)中，多元化的社會(huì)管理主體，會(huì)因?yàn)楣芾砺氊?zé)不明朗，致使管理范圍模糊或者交叉，出現(xiàn)一個(gè)管理對(duì)象“媳婦”和多個(gè)管理主體“婆婆”，即是社會(huì)管理學(xué)中的“多頭管理”或“重復(fù)管理”。最終導(dǎo)致社會(huì)管理職能內(nèi)耗、社會(huì)管理成本增大、社會(huì)管理效率降低、社會(huì)管理效益下滑。因此，在社會(huì)管理主體多元化的背景下，務(wù)必做好社會(huì)管理的分工與協(xié)作，明晰社會(huì)管理主體的管理職責(zé)和管理區(qū)間，以便于防止出現(xiàn)社會(huì)管理真空、減少社會(huì)管理內(nèi)耗、降低社會(huì)管理成本、提高社會(huì)管理效率、提升社會(huì)管理效益，最終達(dá)到優(yōu)化社會(huì)結(jié)構(gòu)、穩(wěn)定社會(huì)基礎(chǔ)、促進(jìn)社會(huì)良性運(yùn)行的目的。

（三）管理合作互動(dòng)化

創(chuàng)新社會(huì)管理體制，構(gòu)建新型社會(huì)管理模式，目的是要實(shí)現(xiàn)社會(huì)機(jī)體的健康、良性、有序運(yùn)行，展示社會(huì)機(jī)體的活躍、蓬勃與生機(jī)。因此，在社會(huì)管理過(guò)程中，需要科學(xué)合作、有效互動(dòng)作為前提和保障。社會(huì)管理的合作互動(dòng)，一方面包括社會(huì)管理多元主體之間的合作與互動(dòng)，另一方面也包含社會(huì)管理主體與社會(huì)管理對(duì)象或社會(huì)管理客體之間的合作與互動(dòng)。換句話說(shuō)，社會(huì)管理的合作互動(dòng)，既要求社會(huì)管理主體在實(shí)施或履行社會(huì)管理職能過(guò)程中，彼此之間要在明確分工的基礎(chǔ)上，進(jìn)行科學(xué)的管理協(xié)作和及時(shí)有效地溝通與交流，達(dá)到齊抓共管、和諧管理的社會(huì)效應(yīng)。同時(shí)也要求社會(huì)管理主體在實(shí)施或履行社會(huì)管理職能過(guò)程中，要同社會(huì)管理對(duì)象或社會(huì)管理客體進(jìn)行必要的事前溝通、事中交流和事后補(bǔ)救工作；還要求社會(huì)管理對(duì)象或社會(huì)管理客體，要積極主動(dòng)配合社會(huì)管理主體的管理工作，克制抵觸思想與情緒，避免不必要的矛盾與沖突。當(dāng)然，這里主要是針對(duì)不同的社會(huì)利益階層或群體而提出的要求，不包括沒(méi)有生命的社會(huì)管理客體。

三、社會(huì)管理體制的創(chuàng)新路徑

創(chuàng)新社會(huì)管理體制，主要考慮國(guó)計(jì)民生、社會(huì)和諧穩(wěn)定等關(guān)鍵性、根本性、源頭性問(wèn)題，并以此作為創(chuàng)新的切入點(diǎn)，突破性地推進(jìn)社會(huì)管理體制改革與發(fā)展。

具體來(lái)說(shuō)，就是要不斷創(chuàng)新行政管理體制、社會(huì)治理結(jié)構(gòu)、公共服務(wù)設(shè)施、利益協(xié)調(diào)機(jī)制、社會(huì)工作體系，逐步轉(zhuǎn)變政府職能、整合管理資源、滿足公共需求、促進(jìn)社會(huì)公平、確保社會(huì)安全有序。

（一）創(chuàng)新行政管理體制，逐步轉(zhuǎn)變政府管理職能

社會(huì)管理主體的多元化，客觀上要求必須創(chuàng)新行政管理體制、轉(zhuǎn)變政府的管理職能。通過(guò)行政管理體制的創(chuàng)新，逐步將“大政府”轉(zhuǎn)變?yōu)椤靶≌保瑥摹皠傂哉鞭D(zhuǎn)向“柔性政府”，從“專(zhuān)制型政府”轉(zhuǎn)向“民主型政府”，從“以管理為主的政府”轉(zhuǎn)向“以服務(wù)為主的政府”，從“全能型政府”轉(zhuǎn)向“側(cè)重型政府”，減輕政府管理負(fù)擔(dān)，真正讓政府做到有所為和有所不為，不能“眉毛胡子一把抓”，事事放不下，處處都想管，畢竟政府的人員、職能都有局限，長(zhǎng)此以往，導(dǎo)致的結(jié)果往往是，事事都亂套，處處出問(wèn)題。因此，在新型的社會(huì)環(huán)境下，政府職能的轉(zhuǎn)變時(shí)不我待。一方面，我們要確立“以人為本”和“依法治社”的社會(huì)管理理念。只有不斷轉(zhuǎn)化政府的管理意識(shí)，將純粹“政治家政府”轉(zhuǎn)變?yōu)椤捌髽I(yè)家政府”，將投資決策權(quán)、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)、利益分配權(quán)適當(dāng)下放或回歸到企業(yè)中去，恢復(fù)社會(huì)組織的自我調(diào)節(jié)職能，給予群眾依法應(yīng)該享有的自治權(quán)利。另一方面，合理借助網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，突破政府服務(wù)職能的局限，不斷創(chuàng)新社會(huì)的公共服務(wù)模式或手段。積極建構(gòu)社會(huì)公共產(chǎn)品的競(jìng)爭(zhēng)與代理機(jī)制，逐步實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共服務(wù)社會(huì)化、社會(huì)公用事業(yè)市場(chǎng)化，逐步實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共服務(wù)資源的配置從部門(mén)向全社會(huì)轉(zhuǎn)變。廣泛融資，充分利用和吸收民間資本或社會(huì)資本，鼓勵(lì)它們積極投資社會(huì)公共服務(wù)以及社會(huì)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。由此，才可逐步減輕政府的管理負(fù)擔(dān)，激發(fā)全社會(huì)的管理主體意識(shí)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)的主體多元化管理，激發(fā)社會(huì)機(jī)體的活力與生機(jī)，促進(jìn)社會(huì)成員的互動(dòng)與和諧。

（二）創(chuàng)新社會(huì)治理結(jié)構(gòu)，不斷促進(jìn)社會(huì)管理資源整合

社會(huì)管理合作與互動(dòng)化的管理模式，客觀上要求必須進(jìn)行社會(huì)治理結(jié)構(gòu)的不斷創(chuàng)新、社會(huì)管理資源的科學(xué)整合，以強(qiáng)化各種社會(huì)組織以及城鄉(xiāng)基層自治組織的社會(huì)管理主體意識(shí)，調(diào)動(dòng)它們參與社會(huì)管理的積極性、主動(dòng)性。而要滿足這種要求，既要促進(jìn)各種社會(huì)組織管理服務(wù)功能的不斷提升，沖破行業(yè)協(xié)會(huì)等組織的非競(jìng)爭(zhēng)性原則瓶頸，防止或消除不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為，創(chuàng)建相關(guān)政策以及法治環(huán)境，確保社會(huì)組織朝著良性健康的方向發(fā)展，并通過(guò)保障各種社會(huì)組織的自主性與民間性，強(qiáng)化它們回饋社會(huì)或回應(yīng)社會(huì)的功用。同時(shí)，也要加快創(chuàng)新農(nóng)村治理機(jī)制，促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制的改革步伐，促使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的公共服務(wù)以及社會(huì)管理職能得到逐步強(qiáng)化，促使村民自治組織體系進(jìn)一步得到完善，在村級(jí)事務(wù)的管理中，確保村民的主體作用得到真正發(fā)揮。另外，還要加快創(chuàng)新街道管理體制，發(fā)揮城市自治組織管理主體的作用，徹底理順街道辦事處、城市居民委員會(huì)、政府部門(mén)之間的組織關(guān)系，促進(jìn)新型社區(qū)管理模式的建構(gòu)，科學(xué)鋪設(shè)社區(qū)綜合信息網(wǎng)，促使社會(huì)公共安全體系與社區(qū)服務(wù)體系或服務(wù)功能得到合理架構(gòu)。

（三）劃清社會(huì)管理主體職責(zé)，做到“科學(xué)分工、有效協(xié)作”

在社會(huì)管理的具體運(yùn)轉(zhuǎn)過(guò)程中，最忌諱也是最容易出現(xiàn)的問(wèn)題：要么就是各個(gè)社會(huì)管理主體相互依靠、彼此推托，造成社會(huì)管理職責(zé)的棚架和社會(huì)管理上的漏洞與空區(qū)，產(chǎn)生社會(huì)管理松懈與失控；要么就是各種社會(huì)管理主體利用管理職權(quán)到處尋租，謀求私利，結(jié)果導(dǎo)致管理主體不顧自身職責(zé)區(qū)域與管轄范圍，屬于自己管理職責(zé)的也管，不屬于自己管理職責(zé)的也去管，不僅各種社會(huì)管理主體之間容易產(chǎn)生摩擦與沖突，而且社會(huì)管理主體與社會(huì)管理客體之間也會(huì)發(fā)生不必要的社會(huì)矛盾與社會(huì)沖突。在當(dāng)前社會(huì)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，各大媒體屢屢曝光形形色色的社會(huì)突發(fā)性事件，究其主要原因，基本起因于社會(huì)管理主體管理不當(dāng)或管理失責(zé)、管理混亂造成的。因此，要確保社會(huì)的順利轉(zhuǎn)型，避免各種社會(huì)突發(fā)性個(gè)體或群體事件的發(fā)生，化解社會(huì)沖突與社會(huì)矛盾，穩(wěn)固社會(huì)的群眾基礎(chǔ)，牢固中國(guó)共產(chǎn)黨的執(zhí)政地位，有必要進(jìn)一步劃清社會(huì)管理主體的管理職權(quán)范圍，明晰各種社會(huì)管理主體的管理職責(zé)與義務(wù)，真正做到科學(xué)分工、有效協(xié)作。

此外，通過(guò)科學(xué)建構(gòu)服務(wù)型教育體系、公共文化服務(wù)體系以及醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系，不斷創(chuàng)新社會(huì)公共服務(wù)體系，逐步滿足社會(huì)的公共需求；通過(guò)架構(gòu)“多層次、高質(zhì)量、普惠型”的社會(huì)保障體系，加快社會(huì)戶籍制度的改革力度，優(yōu)化社會(huì)結(jié)構(gòu)，逐步實(shí)現(xiàn)社會(huì)結(jié)構(gòu)從“封閉式、等級(jí)化”向“開(kāi)放式、平權(quán)化”的轉(zhuǎn)變，加大多元化利益協(xié)調(diào)主體的培育力度，在利益訴求反映和促進(jìn)各級(jí)政府與廣大社會(huì)民眾溝通方面，發(fā)揮社會(huì)組織的積極作用，發(fā)揮各級(jí)人大和政協(xié)的社會(huì)管理功能，在首次分配中要真正發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的調(diào)節(jié)作用，在二次分配中確保政府的宏觀調(diào)控功能，最終實(shí)現(xiàn)社會(huì)利益協(xié)調(diào)機(jī)制的快速創(chuàng)新，促進(jìn)社會(huì)的公平正義。同時(shí)，還要通過(guò)構(gòu)建社會(huì)防范的常態(tài)化機(jī)制、矛盾化解的多元化機(jī)制、危機(jī)管理的動(dòng)態(tài)化機(jī)制以及網(wǎng)絡(luò)溝通的靈敏化機(jī)制，不斷創(chuàng)新社會(huì)穩(wěn)定工作體系，確保社會(huì)安然有序和健康運(yùn)行。

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