夏 亮

(1.復(fù)旦大學(xué) 法學(xué)院，上海 200129；2.上海海事職業(yè)技術(shù)學(xué)院 航運(yùn)管理系，上海 200129)

海員外派機(jī)構(gòu)是為外國(guó)籍或者港澳臺(tái)地區(qū)籍船舶提供配員的船員服務(wù)機(jī)構(gòu)，在海員外派機(jī)構(gòu)、海員和境外船東這三方形成的外派私法關(guān)系中居核心地位。一方面，它的私法地位主要受海員勞動(dòng)合同、船舶配員合同和上船協(xié)議這三份契約和關(guān)于居間、勞務(wù)派遣的私法規(guī)則調(diào)整。另一方面，海員外派業(yè)處于國(guó)際航運(yùn)業(yè)和人力資源業(yè)的交融領(lǐng)域，國(guó)際、國(guó)內(nèi)層面的海事行政法、勞動(dòng)基準(zhǔn)法和投資法等公法規(guī)則從規(guī)范市場(chǎng)管理、保障航行安全和維護(hù)勞動(dòng)者權(quán)益的立場(chǎng)出發(fā)，對(duì)外派機(jī)構(gòu)的設(shè)立條件和外資準(zhǔn)入等主體資質(zhì)問(wèn)題作出了不同的強(qiáng)制性規(guī)定，規(guī)定了該機(jī)構(gòu)的公法地位。但是，公法和私法會(huì)發(fā)生互動(dòng)現(xiàn)象，這種現(xiàn)象會(huì)對(duì)海員外派機(jī)構(gòu)的法律定位造成重大影響：公法規(guī)則會(huì)影響海員外派機(jī)構(gòu)的私法地位；而私法上的權(quán)利義務(wù)狀況反過(guò)來(lái)又會(huì)影響它的公法地位。

海員是國(guó)際航運(yùn)業(yè)的重要組成部分和得以存在發(fā)展的基礎(chǔ)，中國(guó)是海員外派大國(guó)。在上海資源配置型國(guó)際航運(yùn)中心和上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)法制建設(shè)的進(jìn)程中，以及在中國(guó)即將批準(zhǔn)2006年《海事勞工公約》的背景下，應(yīng)尤為重視海員外派法律制度建設(shè)。而遺憾的是，中國(guó)在多邊和雙邊經(jīng)貿(mào)條約以及2013版、2014版上海自貿(mào)區(qū)負(fù)面清單中均沒(méi)有對(duì)海員外派機(jī)構(gòu)作出明確的定位。筆者旨在以負(fù)面清單下的外商投資制度為視角，對(duì)公私法互動(dòng)關(guān)系影響下的海員外派機(jī)構(gòu)在國(guó)際法和國(guó)內(nèi)法框架下的法律地位做一澄清。

一、經(jīng)貿(mào)類國(guó)際條約和勞務(wù)類國(guó)際條約下海員外派機(jī)構(gòu)的定位

公法著眼于社會(huì)公共利益，體現(xiàn)國(guó)家權(quán)力的支配地位，[1]調(diào)整國(guó)家與公民、法人等私主體間的服從關(guān)系；[2]而私法著眼于個(gè)體特殊利益，以意思自治為基本取向，調(diào)整私主體間的平等關(guān)系。[3]160經(jīng)貿(mào)類國(guó)際條約和勞務(wù)類國(guó)際條約從不同角度對(duì)海員外派機(jī)構(gòu)進(jìn)行了定位：前者規(guī)制外資準(zhǔn)入制度，后者則著眼監(jiān)管控制機(jī)制。因此它們可以被視為調(diào)整海員外派縱向法律關(guān)系的公法性質(zhì)的國(guó)際規(guī)則。

(一)海員外派機(jī)構(gòu)在經(jīng)貿(mào)類條約下的定位

海員外派涉及跨國(guó)勞動(dòng)力流動(dòng)，屬國(guó)際服務(wù)貿(mào)易的范疇，受到包括《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》(GATS)和中外雙邊經(jīng)貿(mào)協(xié)定在內(nèi)的自貿(mào)、海運(yùn)類國(guó)際條約的調(diào)整。經(jīng)貿(mào)類條約旨在以尊重國(guó)家管制為前提逐步推進(jìn)服務(wù)貿(mào)易自由化。這類條約雖不直接調(diào)整平等私主體之間的法律關(guān)系，但卻內(nèi)置了部分私法規(guī)范，并以這些規(guī)范為“管道”將相關(guān)主體的外資準(zhǔn)入制度與其私法地位銜接在了一起。在經(jīng)貿(mào)類條約下，海員外派有兩種可能的定位：人力資源中介提供機(jī)構(gòu)和國(guó)際海運(yùn)企業(yè)。

1.第一種法律定位：人力資源中介和供給機(jī)構(gòu)

經(jīng)貿(mào)類條約沒(méi)有明確提及海員外派機(jī)構(gòu)。要確定以GATS為代表的經(jīng)貿(mào)類條約體制下海員外派機(jī)構(gòu)的法律地位，WTO秘書(shū)處制定的服務(wù)部門(mén)分類表(GNS/W/120)和與W/120分類表對(duì)應(yīng)的“聯(lián)合國(guó)臨時(shí)中央產(chǎn)品分類”(United Nations Provisional Central Product Classification，CPC)目錄可做參考。在2005年的美國(guó)博彩案中，WTO上訴機(jī)構(gòu)認(rèn)定，盡管W/120表以及與其對(duì)應(yīng)的CPC目錄不是解釋締約國(guó)具體承諾表的上下文，不具有法律效力，但在通常解釋規(guī)則不足以確定具體承諾表中用詞含義時(shí)，這兩份文件可用于對(duì)其進(jìn)行補(bǔ)充解釋*參見(jiàn)WT/DS285/AB/R。。

參考W/120表，海員外派機(jī)構(gòu)可被歸入1.F“其他商業(yè)服務(wù)”類下的1.F.k項(xiàng)“人力資源中介及供給服務(wù)”(Placement and Supply Services of Personnel)。與該項(xiàng)服務(wù)對(duì)應(yīng)的編碼為CPC872。海員外派視其業(yè)務(wù)模式不同可被分別歸入“辦公室支持人員和其他工人的中介服務(wù)”(CPC87202)和“其他商業(yè)或產(chǎn)業(yè)工人的供給服務(wù)”(CPC87205)這兩項(xiàng)子服務(wù)類別。

其中，CPC87202指“為雇主選擇、介紹長(zhǎng)期性或臨時(shí)性雇員”，即人才中介機(jī)構(gòu)。CPC在說(shuō)明中將海員作為該項(xiàng)服務(wù)的典型職業(yè)予以列舉。與“中介機(jī)構(gòu)”這一公法地位對(duì)接的是民法下的居間人，即本身不參與委托人與第三人的合同關(guān)系，而是向委托人報(bào)告與第三人訂立合同機(jī)會(huì)或提供與第三人訂立合同的媒介服務(wù)，并在促成合同成立后向委托人收取報(bào)酬的公民或法人。[4]換言之，就私法關(guān)系而言，將海員外派定位為CPC87202的條件是，海員外派機(jī)構(gòu)促成海員與境外船東直接訂立勞動(dòng)或雇傭合同。在此情形下，海員外派機(jī)構(gòu)承擔(dān)民法上居間人的義務(wù)，并不直接參與雇傭三角關(guān)系。

CPC87205系指“以收費(fèi)或合同為基礎(chǔ)向客戶提供產(chǎn)業(yè)工人的服務(wù)，服務(wù)可以為長(zhǎng)期或臨時(shí)性，工人為勞動(dòng)力供應(yīng)者所雇傭，其工資亦由勞動(dòng)力供應(yīng)者支付”，即勞動(dòng)力提供者。 海員在該項(xiàng)下雖未被作為典型職業(yè)列舉，但其屬于“產(chǎn)業(yè)工人”范疇?wèi)?yīng)無(wú)疑問(wèn)。與“勞動(dòng)力提供者”這一定位對(duì)接的是勞務(wù)派遣機(jī)構(gòu)，即通過(guò)與用工單位訂立派遣協(xié)議為其提供勞動(dòng)力的機(jī)構(gòu)。勞務(wù)派遣又稱為“三角雇傭”關(guān)系：勞務(wù)派遣機(jī)構(gòu)是海員法定雇主，用工單位是勞動(dòng)力的實(shí)際使用方和受益方。這種關(guān)系基于海員與境外船東各自與外派機(jī)構(gòu)訂立合同所構(gòu)成的“交織關(guān)系”而產(chǎn)生，[5]海員外派機(jī)構(gòu)與境外船東居于類似美國(guó)法下共同雇主的地位，[6]在海員權(quán)益受損時(shí)可能需承擔(dān)連帶責(zé)任。

海員外派在經(jīng)貿(mào)類條約下的歸類困惑在于，它既可被歸入人力資源服務(wù)，也可被歸入海運(yùn)服務(wù)。GATS和大部分中外雙邊經(jīng)貿(mào)協(xié)定沒(méi)有對(duì)此作出任何規(guī)定，但《關(guān)于建立更緊密經(jīng)貿(mào)關(guān)系的安排》(CEPA)對(duì)此問(wèn)題給出了一定回應(yīng)?！禖EPA補(bǔ)充協(xié)議六》將港澳服務(wù)提供者在內(nèi)地設(shè)立的港澳獨(dú)資或合資國(guó)際船舶管理公司開(kāi)展的向港澳籍船舶外派海員的業(yè)務(wù)明確歸入“人力資源中介和供給服務(wù)”，而非“海運(yùn)服務(wù)”(CPC7211、CPC7212)。這一歸類方法雖在內(nèi)地與港澳間有法律約束力，但是否能夠類推適用于GATS及上海自貿(mào)區(qū)負(fù)面清單是存在疑問(wèn)的。此外，《CEPA補(bǔ)充協(xié)議三》允許港澳服務(wù)提供者設(shè)立獨(dú)資人才中介機(jī)構(gòu)。結(jié)合《CEPA補(bǔ)充協(xié)議三》和《CEPA補(bǔ)充協(xié)議六》的規(guī)定，港澳服務(wù)提供者可以兩種身份在內(nèi)地設(shè)立獨(dú)資海員外派機(jī)構(gòu)：獨(dú)資人才中介機(jī)構(gòu)或獨(dú)資國(guó)際船舶管理公司。

需注意的是，此種歸類方法并不精確。因?yàn)榘凑諊?guó)際通行做法，外派海員的工資分為船領(lǐng)薪和家匯兩部分。例如，《海事勞工公約》標(biāo)準(zhǔn)A2.2第3款規(guī)定，船東應(yīng)當(dāng)采取措施“為海員提供一種將其收入的全部或部分轉(zhuǎn)給其家人或受贍養(yǎng)人或法定受益人的方式”。中國(guó)海事仲裁委員會(huì)(CMAC)擬定的《CMAC船舶配員服務(wù)協(xié)議/船員派遣協(xié)議》(推薦版)第9條和第10條也做了類似規(guī)定，即船領(lǐng)薪由境外船東直接支付給船員，而家匯工資部分則由境外船東支付給海員外派機(jī)構(gòu)，再由其轉(zhuǎn)付給船員家屬?？梢?jiàn)，外派海員工資的支付主體是船東而非外派機(jī)構(gòu)，外派機(jī)構(gòu)是方便境外船東向海員家屬支付家匯工資的管道。因此，在外派機(jī)構(gòu)與海員訂立勞動(dòng)/雇傭合同的情形下，此類外派機(jī)構(gòu)既不符合CPC87202(由雇主船東支付工資)的定義，也不符合CPC87205(由雇主外派機(jī)構(gòu)支付工資)的定義。

2.第二種法律定位：國(guó)際海運(yùn)企業(yè)

第二種定位方法是將海員外派歸入W/120表的“海運(yùn)服務(wù)”類別，即將海員外派定位為國(guó)際海運(yùn)企業(yè)，將海員外派視為海運(yùn)服務(wù)的一個(gè)環(huán)節(jié)，這種定位方法只能適用于國(guó)際海運(yùn)服務(wù)提供者通過(guò)在東道國(guó)設(shè)立法人分支機(jī)構(gòu)的方式為自有或經(jīng)營(yíng)的船舶招募海員的情形，因而并不周延。依據(jù)中國(guó)在GATS中的具體承諾，國(guó)外航運(yùn)企業(yè)在經(jīng)營(yíng)含中國(guó)籍船舶的船隊(duì)的情況下可以通過(guò)其在中國(guó)設(shè)立的合資子公司招募船員到境外工作。值得一提的是，中國(guó)已經(jīng)與近七十個(gè)國(guó)家或地區(qū)簽署了雙邊海運(yùn)協(xié)定，[7]并在部分中外雙邊海運(yùn)協(xié)定中就海員外派服務(wù)的開(kāi)放做出了較GATS更為優(yōu)惠的承諾。例如，2003年《中美海運(yùn)協(xié)定》和2008年《中歐海運(yùn)協(xié)定》均規(guī)定，美方或歐方航運(yùn)企業(yè)可以直接或通過(guò)其在中國(guó)境內(nèi)設(shè)立的獨(dú)資、合資子公司或其他非法人分支機(jī)構(gòu)為其自有、租用或經(jīng)營(yíng)的任何國(guó)籍的船舶雇傭任何國(guó)籍的海員。值得注意的是，中外海運(yùn)協(xié)定規(guī)定的均是實(shí)際所有或經(jīng)營(yíng)船舶的外國(guó)航運(yùn)企業(yè)在華招募海員的事項(xiàng)，除航運(yùn)公司以外的其他外國(guó)服務(wù)提供者不能享受這一優(yōu)惠待遇。

“國(guó)際海運(yùn)企業(yè)”在私法上可能為勞務(wù)派遣機(jī)構(gòu)，也可能為居間人。海員可能與海運(yùn)企業(yè)的法人分支機(jī)構(gòu)直接訂立勞動(dòng)合同，也可能經(jīng)該法人分支機(jī)構(gòu)居間與外國(guó)航運(yùn)企業(yè)訂立勞動(dòng)或雇傭合同。但是，若境外船東在東道國(guó)設(shè)立的是代表處這樣的非法人分支機(jī)構(gòu)，則無(wú)法以自己的名義雇傭海員或提供居間服務(wù)，不屬于本文所稱的海員外派機(jī)構(gòu)。

(二)勞務(wù)類條約下海員外派機(jī)構(gòu)的定位

勞務(wù)類國(guó)際條約要求成員國(guó)通過(guò)嚴(yán)格管控來(lái)促進(jìn)勞工就業(yè)、保障勞工權(quán)益。國(guó)際勞工組織是勞務(wù)類國(guó)際條約最重要的制定者。由于職業(yè)特點(diǎn)差異較大，在國(guó)際勞工組織的條約體系下，岸上勞動(dòng)者和海上勞動(dòng)者一直是被區(qū)別對(duì)待的。從1920年《海上最低年齡公約》到2006年《海事勞工公約》的一系列條約從私法和公法兩個(gè)角度對(duì)海員勞動(dòng)權(quán)益保障做出了較為詳盡的規(guī)定。勞務(wù)類條約下的海員外派機(jī)構(gòu)有兩種：公益性海員職業(yè)介紹所和營(yíng)利性海員招募安置機(jī)構(gòu)。

1.第一種法律定位：公益性海員職業(yè)介紹所

最早對(duì)海員職業(yè)中介機(jī)構(gòu)作出規(guī)定的是1920年《設(shè)立海員職業(yè)介紹所公約》(第9號(hào))，該公約目前仍然有效。1920年公約體現(xiàn)了私法公法化的思想：即為了維護(hù)公共利益和弱者利益，國(guó)家應(yīng)當(dāng)對(duì)市民社會(huì)領(lǐng)域內(nèi)的特定私法關(guān)系進(jìn)行干預(yù)。該公約強(qiáng)調(diào)，一方面，成員國(guó)應(yīng)當(dāng)成立由“具有代表性的船東和海員協(xié)會(huì)組建和維持”或者完全由國(guó)家組建維持的免費(fèi)職業(yè)介紹所。另一方面，締約國(guó)政府應(yīng)當(dāng)對(duì)已經(jīng)設(shè)立的營(yíng)利性海員職業(yè)介紹所進(jìn)行監(jiān)督檢查，并且應(yīng)當(dāng)采取一切措施盡快廢除營(yíng)利性機(jī)構(gòu)。該類職業(yè)介紹所實(shí)際上是政府職能的延伸，其行為不具有營(yíng)利性，不允許外資介入，無(wú)法與經(jīng)貿(mào)類條約對(duì)接。上海海事局于2011年成立的“中國(guó)船員招募中心”即是此類機(jī)構(gòu)。[8]

2.第二種法律定位：營(yíng)利性海員招募和安置機(jī)構(gòu)

歷史實(shí)踐證明，國(guó)家采取的以公共利益為目的的強(qiáng)制措施有可能導(dǎo)致信息扭曲和利益扭曲，帶來(lái)高昂的干預(yù)成本，并不一定能達(dá)到良好的初衷；將平等協(xié)商、等價(jià)有償引入以公共利益為考量的某些國(guó)家管制占主導(dǎo)地位的領(lǐng)域——即公法私法化——反而成本更低、效率更高。[3]167-168與適用于岸上勞工的1997年《私營(yíng)就業(yè)機(jī)構(gòu)公約》類似，1996年《海員招募和安置公約》放棄了禁止設(shè)立私營(yíng)海員招募安置機(jī)構(gòu)的立場(chǎng)，僅強(qiáng)調(diào)締約國(guó)應(yīng)對(duì)私營(yíng)海員招募和安置機(jī)構(gòu)采取許可制，并對(duì)其擴(kuò)張予以限制。私營(yíng)海員招募安置機(jī)構(gòu)可從事兩種行為：一是代表“船東雇主”招募海員，二是將海員安排到“船東雇主”處工作。該公約明確將船東稱為“雇主”，可見(jiàn)明示排除了招募安置機(jī)構(gòu)的雇主地位。對(duì)境外船東而言，海員招募安置機(jī)構(gòu)為居間人，可與經(jīng)貿(mào)類條約下的人才中介機(jī)構(gòu)對(duì)接。但外派機(jī)構(gòu)與海員之間并不構(gòu)成居間關(guān)系，而只能視為一般服務(wù)關(guān)系。因?yàn)榫娱g合同是有償、雙務(wù)合同。[9]而私營(yíng)海員招募安置機(jī)構(gòu)只可向船東收費(fèi)，向海員提供的是無(wú)償服務(wù)，與海員間不負(fù)對(duì)待給付義務(wù)。

2006年《海事勞工公約》對(duì)包括1920年《設(shè)立海員職業(yè)介紹所公約》和1996年《海員招募和安置公約》在內(nèi)的37部公約或議定書(shū)進(jìn)行了修訂。該公約基本采納了1996年《海員招募和安置公約》的規(guī)定，認(rèn)可了公益性機(jī)構(gòu)和營(yíng)利性機(jī)構(gòu)的并存。但強(qiáng)調(diào)政府對(duì)營(yíng)利性機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)采用許可制進(jìn)行嚴(yán)格控制，且此類機(jī)構(gòu)不得向海員收費(fèi)。在私法上，《海事勞工公約》不再將船東稱為“雇主”。可見(jiàn)，該公約體制下的營(yíng)利性海員招募安置機(jī)構(gòu)可以作為海員法定雇主。換言之，它可為居間人，也可為海員勞務(wù)派遣機(jī)構(gòu)。須注意的是，即使其為居間人，也要在整個(gè)外派期間對(duì)海員承擔(dān)一定的管理服務(wù)義務(wù)，且可能需要在海員權(quán)益受損時(shí)承擔(dān)補(bǔ)充責(zé)任。與營(yíng)利性海員招募安置機(jī)構(gòu)對(duì)接的可以是經(jīng)貿(mào)類條約下的“人才中介機(jī)構(gòu)”或“勞動(dòng)力提供者”。

一般而言，營(yíng)利性海員招募安置機(jī)構(gòu)的公法地位決定了其與海員、境外船東三方間私法關(guān)系，但在一定情況下，外派機(jī)構(gòu)公法地位要受其與其他主體間私法關(guān)系的制約。例如，《海事勞工公約》標(biāo)準(zhǔn)A1.4第9款規(guī)定：“已批準(zhǔn)本公約的各成員國(guó)應(yīng)要求懸掛其旗幟船舶的船東，如果使用了在本公約不適用的國(guó)家或領(lǐng)土內(nèi)設(shè)立的海員招募和安置服務(wù)機(jī)構(gòu)，盡實(shí)際可能確保這些服務(wù)機(jī)構(gòu)符合本標(biāo)準(zhǔn)的要求?！倍逗Ｊ聞诠すs船旗國(guó)檢查導(dǎo)則》進(jìn)一步指出：這種機(jī)構(gòu)滿足公約要求的證據(jù)可以是船級(jí)社的審核報(bào)告。簡(jiǎn)言之，設(shè)立于非締約國(guó)的私營(yíng)海員招募安置機(jī)構(gòu)能否滿足公約要求，取決于該機(jī)構(gòu)是否能夠通過(guò)獲認(rèn)可的船級(jí)社的審核。船級(jí)社并非政府機(jī)構(gòu)，其與作為被服務(wù)者的私營(yíng)海員招募安置機(jī)構(gòu)間實(shí)際上構(gòu)成一種特殊的民事法律關(guān)系。

此外，關(guān)于主體資質(zhì)的公法規(guī)則對(duì)外派機(jī)構(gòu)私法行為的效力也會(huì)產(chǎn)生影響。資格型強(qiáng)制規(guī)范旨在規(guī)制特種經(jīng)營(yíng)行業(yè)的市場(chǎng)準(zhǔn)入問(wèn)題，其目的在于保護(hù)市場(chǎng)交易的安全。相關(guān)經(jīng)營(yíng)者若不具公法上的資質(zhì)，自應(yīng)承擔(dān)行政或刑事責(zé)任，但違反資格型強(qiáng)制規(guī)范的法律行為并不應(yīng)因經(jīng)營(yíng)者主體資格缺失而無(wú)效。[10]一方面，若海員外派機(jī)構(gòu)在不具有人才中介或勞務(wù)派遣資質(zhì)的情況下從事了海員外派范圍外的人力資源服務(wù)，則除了需履行其已在相關(guān)協(xié)議中約定承擔(dān)的義務(wù)外，還需相應(yīng)承擔(dān)居間人或雇主的責(zé)任。而另一方面，在不具海員外派資質(zhì)的機(jī)構(gòu)從事了具有“海員外派”性質(zhì)的服務(wù)的情形下，若其實(shí)施了促成海員與境外船東訂立勞動(dòng)或雇傭合同的行為，則應(yīng)認(rèn)定為居間人；若實(shí)施了勞務(wù)派遣性質(zhì)的行為，則應(yīng)視其是否獲得勞務(wù)派遣行政許可來(lái)判定法律后果。若其具有勞務(wù)派遣資質(zhì)，則承擔(dān)勞務(wù)派遣機(jī)構(gòu)的責(zé)任。若其不具勞務(wù)派遣資質(zhì)，則應(yīng)承擔(dān)雇主的責(zé)任。此外，上述不具經(jīng)營(yíng)資質(zhì)的主體訂立的所有合同只要不違反效力性強(qiáng)制規(guī)定，仍屬有效，經(jīng)營(yíng)者要承擔(dān)相關(guān)的合同義務(wù)。

二、經(jīng)貿(mào)類條約和勞務(wù)類條約對(duì)海員外派機(jī)構(gòu)法律定位的交織影響

從上述分析可知，經(jīng)貿(mào)類公約下的人力資源中介機(jī)構(gòu)和國(guó)際海運(yùn)企業(yè)，以及勞務(wù)類公約下的海員招募安置機(jī)構(gòu)都可能成為海員外派機(jī)構(gòu)。這些機(jī)構(gòu)可為居間人，也可為勞務(wù)派遣機(jī)構(gòu)。兩類條約內(nèi)的經(jīng)營(yíng)主體在一定情況下可以互相對(duì)接。但這兩類條約畢竟主旨不同，在一國(guó)同時(shí)加入這兩類條約的情形下，海員外派機(jī)構(gòu)的法律定位將受到其交織影響。

(一)經(jīng)貿(mào)類條約與勞務(wù)類條約的主旨有一定抵觸

經(jīng)貿(mào)類條約強(qiáng)調(diào)放松管制，且其體制下的海員外派機(jī)構(gòu)必須具有營(yíng)利性質(zhì)?！靶惺拐畽?quán)限時(shí)提供的服務(wù)”被明確排除在GATS體制下“服務(wù)”定義范圍之外。而勞務(wù)類公約出發(fā)點(diǎn)在于保障海員合法權(quán)益，確保海員“體面就業(yè)”，因而鼓勵(lì)設(shè)立公益性外派機(jī)構(gòu)，并對(duì)私營(yíng)機(jī)構(gòu)的設(shè)立條件和行為模式作出限制性規(guī)定?？梢?jiàn)就主旨而言，這二者在一定程度上是矛盾的。特別是《中美海運(yùn)協(xié)定》等雙邊海運(yùn)條約允許對(duì)方締約國(guó)航運(yùn)企業(yè)在本國(guó)不限數(shù)量地設(shè)立可定向外派海員的分支機(jī)構(gòu)，這是與勞務(wù)類公約要求締約國(guó)防止私營(yíng)海員外派機(jī)構(gòu)的無(wú)限制擴(kuò)張*《海事勞工公約》標(biāo)準(zhǔn)A1.4第2款規(guī)定：“……不應(yīng)鼓勵(lì)私營(yíng)海員招募和安置服務(wù)機(jī)構(gòu)過(guò)度擴(kuò)散?！钡闹髦枷嗟钟|的。

(二)經(jīng)貿(mào)類條約和勞務(wù)類條約存在交織影響

經(jīng)貿(mào)類條約重點(diǎn)規(guī)定的是外資準(zhǔn)入和國(guó)民待遇，因此全內(nèi)資和公益性海員外派機(jī)構(gòu)不在此類條約調(diào)整對(duì)象之列。而勞務(wù)類條約不對(duì)外資準(zhǔn)入作任何規(guī)定，所有從事海員招募安置的機(jī)構(gòu)均在此類條約直接或間接調(diào)整范圍之內(nèi)。這兩類條約的互相作用可能對(duì)海員外派機(jī)構(gòu)的法律定位產(chǎn)生一定影響。

一方面，經(jīng)貿(mào)類條約下的經(jīng)營(yíng)者要經(jīng)營(yíng)海員外派業(yè)務(wù)，必須符合成員國(guó)主管當(dāng)局依據(jù)勞務(wù)類條約所規(guī)定的資質(zhì)條件。例如，外資人力資源中介機(jī)構(gòu)要從事海員外派業(yè)務(wù)，其主要管理人員必須受過(guò)符合勞務(wù)類公約要求的培訓(xùn)。但符合資質(zhì)的海員外派機(jī)構(gòu)要從事面向一般勞動(dòng)者的職業(yè)中介和勞務(wù)派遣，很可能還需要向勞動(dòng)行政部門(mén)另行申請(qǐng)資質(zhì)，而這要受到該國(guó)在經(jīng)貿(mào)類條約中作出的具體承諾的限制。例如，與中國(guó)訂立雙邊海運(yùn)條約國(guó)家的航運(yùn)企業(yè)在中國(guó)可設(shè)立獨(dú)資企業(yè)開(kāi)展定向海員外派，但此類獨(dú)資企業(yè)卻無(wú)法直接申請(qǐng)人力資源中介機(jī)構(gòu)資質(zhì)，而需要調(diào)整外資比例。因?yàn)橹袊?guó)目前不允許除港澳外的其他國(guó)家或地區(qū)的服務(wù)提供者設(shè)立獨(dú)資人才中介機(jī)構(gòu)。

另一方面，勞務(wù)類條約成員國(guó)設(shè)定的海員外派機(jī)構(gòu)資質(zhì)條件通常會(huì)受制于該國(guó)在經(jīng)貿(mào)類條約中的特別承諾。例如，依《CEPA補(bǔ)充協(xié)議六》的規(guī)定，港澳企業(yè)可設(shè)立獨(dú)資海員外派機(jī)構(gòu)。若中國(guó)加入《海事勞工公約》，就內(nèi)地與港澳之間而言，中國(guó)依《海事勞工公約》標(biāo)準(zhǔn)A1.4設(shè)定的海員外派機(jī)構(gòu)資質(zhì)條件中的外資比例條件要符合內(nèi)地在CEPA中所做的承諾。當(dāng)然，在經(jīng)貿(mào)類條約下海員外派機(jī)構(gòu)的歸類問(wèn)題得到解決之前，它所要遵循的外資準(zhǔn)入規(guī)則是不確定的。

三、國(guó)內(nèi)法下外商投資海員外派機(jī)構(gòu)的定位——以上海自貿(mào)區(qū)負(fù)面清單為視角

(一)在海員外派私法關(guān)系中的定位

依照《中華人民共和國(guó)海員外派管理規(guī)定》(簡(jiǎn)稱《船員外派管理規(guī)定》)第24條和《中華人民共和國(guó)船員服務(wù)管理規(guī)定》第17條的規(guī)定，中國(guó)國(guó)內(nèi)法下存在三種海員外派私法關(guān)系。第一種是外派機(jī)構(gòu)與境外船東訂立派遣協(xié)議，將與其訂立勞動(dòng)合同的海員外派至境外船東的船舶上工作。這種模式即為勞務(wù)派遣，外派機(jī)構(gòu)應(yīng)承擔(dān)《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)合同法》下勞務(wù)派遣機(jī)構(gòu)的責(zé)任。

第二種是外派機(jī)構(gòu)協(xié)助海員直接與境外船東訂立確定勞動(dòng)關(guān)系的合同。第三種是外派機(jī)構(gòu)將與境內(nèi)企業(yè)訂立勞動(dòng)合同的海員外派至境外船東的船舶上工作。后兩種模式中的外派機(jī)構(gòu)符合居間人的部分特征。[11]但如前文所述，海員外派機(jī)構(gòu)對(duì)境外船東而言為居間人；但與海員間不構(gòu)成居間關(guān)系。外派機(jī)構(gòu)與海員間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系是由“上船協(xié)議”確定的。在境外船東未與海員直接訂立確定勞動(dòng)關(guān)系的合同的情況下，由于上船協(xié)議包含了船舶配員服務(wù)協(xié)議的主要條款，因而可將外派機(jī)構(gòu)與境外船東所簽訂之船舶配員服務(wù)協(xié)議下的相關(guān)權(quán)利傳遞至外派海員，使海員得以直接向外派機(jī)構(gòu)主張船舶配員服務(wù)協(xié)議下的權(quán)利。而在境外船東與海員訂立勞動(dòng)合同的情況下，海員也可依上船協(xié)議直接向外派機(jī)構(gòu)主張權(quán)利。這有助于避免因勞動(dòng)地點(diǎn)在境外導(dǎo)致案件適用境外法律所產(chǎn)生的訴訟不便。

(二)在外商投資法律制度下的定位

海員外派機(jī)構(gòu)屬于《對(duì)外勞務(wù)合作管理?xiàng)l例》體制下“對(duì)外勞務(wù)合作企業(yè)”的范疇，由原先的“境外就業(yè)中介機(jī)構(gòu)”與“勞務(wù)外派企業(yè)”整合統(tǒng)一而成，由海事管理機(jī)構(gòu)監(jiān)督管理*參見(jiàn)《商務(wù)部關(guān)于做好境外就業(yè)管理工作的通知》(商合發(fā)[2008]525號(hào))和《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)人力資源和社會(huì)保障部主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定的通知》(國(guó)辦發(fā)[2008]68號(hào))。?！逗T外派管理規(guī)定》與《對(duì)外勞務(wù)合作管理?xiàng)l例》均未對(duì)海員外派機(jī)構(gòu)的外商投資法律制度作出直接規(guī)定。筆者以下依據(jù)前述海員外派私法關(guān)系對(duì)海員外派機(jī)構(gòu)在外商投資法律制度下的定位進(jìn)行分類探析。需指出的是，無(wú)論采用何種定位，海員外派機(jī)構(gòu)的最低注冊(cè)資本都不得低于500萬(wàn)元人民幣*參見(jiàn)《海員外派管理規(guī)定》第5條。。

1.外商投資勞務(wù)派遣機(jī)構(gòu)

外商投資勞務(wù)派遣機(jī)構(gòu)對(duì)接的是前述第一種私法模式下的海員外派機(jī)構(gòu)。該類機(jī)構(gòu)需獲得行政許可?！秳趧?wù)派遣行政許可實(shí)施辦法》未對(duì)此類機(jī)構(gòu)的外資比例作出任何限定。這表明中國(guó)法不禁止設(shè)立外商獨(dú)資勞務(wù)派遣機(jī)構(gòu)。將《勞務(wù)派遣行政許可實(shí)施辦法》與其草案對(duì)比也可得出這一推論。因?yàn)檎焦嫉奈谋緞h去了草案原第32條“不得設(shè)立外商獨(dú)資勞務(wù)派遣單位”的規(guī)定。由此也可見(jiàn)，勞務(wù)派遣機(jī)構(gòu)不能被歸入上海自貿(mào)區(qū)負(fù)面清單中外資最高限額為70%的“人才中介機(jī)構(gòu)”*負(fù)面清單將此類機(jī)構(gòu)的外資比例上限規(guī)定為70%，港澳服務(wù)提供者除外。，因?yàn)橐詳U(kuò)大服務(wù)業(yè)開(kāi)放為宗旨的負(fù)面清單不太可能在現(xiàn)有中國(guó)法框架下增加對(duì)某一合資企業(yè)中外資比例的限制。

2.外商投資職業(yè)中介機(jī)構(gòu)

外商投資職業(yè)中介機(jī)構(gòu)對(duì)接的是前述第二種和第三種私法模式下的海員外派機(jī)構(gòu)。外商投資職業(yè)中介機(jī)構(gòu)有兩種：一種是外商投資職業(yè)介紹所；另一種是外商投資人才中介機(jī)構(gòu)。當(dāng)然，這兩類機(jī)構(gòu)從事的主要是居間人的行為，在居間成功后不承擔(dān)后續(xù)義務(wù)。

《中外合資中外合作職業(yè)介紹機(jī)構(gòu)設(shè)立管理暫行規(guī)定》規(guī)定，該類中介機(jī)構(gòu)只能以中外合營(yíng)形式設(shè)立，但未對(duì)外資所占股比作出任何限制。而《中外合資人才中介機(jī)構(gòu)管理暫行規(guī)定》則規(guī)定中方必須控股。這兩種機(jī)構(gòu)主要區(qū)別在于其服務(wù)對(duì)象的學(xué)歷技術(shù)層次不同。因?yàn)椤度瞬攀袌?chǎng)管理規(guī)定》第5條指出，人才中介機(jī)構(gòu)是“為用人單位和人才提供中介服務(wù)及其他相關(guān)服務(wù)的專營(yíng)或兼營(yíng)的組織”。此處的“人才”是有特殊含義的，即“具有中專以上學(xué)歷或取得專業(yè)技術(shù)資格的人員，以及其他從事專業(yè)技術(shù)或管理工作的人員”。可見(jiàn)，人才中介機(jī)構(gòu)是一種特殊的職業(yè)中介機(jī)構(gòu)?！吨型夂腺Y人才中介機(jī)構(gòu)管理暫行規(guī)定》和《中外合資中外合作職業(yè)介紹機(jī)構(gòu)設(shè)立管理暫行規(guī)定》是特殊規(guī)定和一般規(guī)定的關(guān)系。

關(guān)于設(shè)立外商投資海員外派企業(yè)是否以設(shè)立外商投資職業(yè)介紹所或中外合資人才中介機(jī)構(gòu)為前提的問(wèn)題，《對(duì)外勞務(wù)合作管理?xiàng)l例》《海員外派管理規(guī)定》和《海員外派機(jī)構(gòu)資質(zhì)管理實(shí)施意見(jiàn)(試行)》沒(méi)有作出任何安排。《CEPA補(bǔ)充規(guī)定六》“允許香港服務(wù)提供者在內(nèi)地設(shè)立的獨(dú)資、合資或合作國(guó)際船舶管理公司在申請(qǐng)外派海員類對(duì)外勞務(wù)合作經(jīng)營(yíng)資格時(shí)，無(wú)須申請(qǐng)外商投資職業(yè)介紹機(jī)構(gòu)或人才中介機(jī)構(gòu)資格”。這一規(guī)定似乎暗示，除了港澳企業(yè)外，一般外商投資企業(yè)申請(qǐng)海員外派資質(zhì)需以獲得外商投資職業(yè)介紹所或人才中介機(jī)構(gòu)資格為前提。但是，《海員外派管理規(guī)定》第6條規(guī)定的僅是外商投資職業(yè)介紹所或人才中介機(jī)構(gòu)不能直接經(jīng)營(yíng)海員外派，而是需另行申請(qǐng)海員外派資質(zhì)，可見(jiàn)該規(guī)定并沒(méi)有將這兩種資質(zhì)規(guī)定為申請(qǐng)海員外派的必備前提。因此，規(guī)則制定者有必要認(rèn)真考慮如何調(diào)整并協(xié)調(diào)《CEPA補(bǔ)充規(guī)定六》與《海員外派管理規(guī)定》之間的關(guān)系。

此外，依據(jù)STCW公約和相關(guān)國(guó)內(nèi)法的要求，海員必須具有相關(guān)的技術(shù)資質(zhì)并持有相關(guān)的適任證書(shū)，所以應(yīng)將海員列入《人才市場(chǎng)管理規(guī)定》下“人才”的范疇。依照特別規(guī)定優(yōu)于一般規(guī)定適用的原則，即使海員外派機(jī)構(gòu)的設(shè)立以獲得某種職業(yè)中介資質(zhì)為前提，這種職業(yè)中介也應(yīng)當(dāng)是《中外合資人才中介機(jī)構(gòu)管理暫行規(guī)定》下的人才中介機(jī)構(gòu)。CEPA將外商投資職業(yè)介紹所與人才中介機(jī)構(gòu)并列作為申請(qǐng)海員外派資質(zhì)的前提并無(wú)必要。

如果外商投資職業(yè)中介機(jī)構(gòu)申請(qǐng)海員外派資質(zhì)，那么前述《中外合資人才中介機(jī)構(gòu)管理暫行規(guī)定》對(duì)外資比例的限制便適用于外商投資海員外派機(jī)構(gòu)。

3.國(guó)際船舶管理公司與國(guó)際船舶運(yùn)輸公司

國(guó)際船舶管理公司與國(guó)際船舶運(yùn)輸公司和前述三種私法模式下的海員外派機(jī)構(gòu)均可對(duì)接。依據(jù)《交通運(yùn)輸部關(guān)于中國(guó)(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)試行擴(kuò)大國(guó)際船舶運(yùn)輸和國(guó)際船舶管理業(yè)務(wù)外商投資比例實(shí)施辦法的公告》的規(guī)定，在上海自貿(mào)區(qū)內(nèi)設(shè)立的國(guó)際船舶管理公司可采用外商獨(dú)資形式，國(guó)際船舶運(yùn)輸企業(yè)中的外資可以控股。從《中華人民共和國(guó)國(guó)際海運(yùn)條例》和《海員外派管理規(guī)定》來(lái)看，這兩類公司申請(qǐng)海員外派資質(zhì)后都可從事海員外派。

(三)在上海自貿(mào)區(qū)負(fù)面清單下的定位

1.被定位為“人力資源服務(wù)機(jī)構(gòu)”的情形

2014版自貿(mào)區(qū)負(fù)面清單的“人力資源服務(wù)”(L726)一項(xiàng)僅對(duì)“人才中介機(jī)構(gòu)”的外資準(zhǔn)入問(wèn)題作出了規(guī)定，指出除港澳服務(wù)提供者可以在內(nèi)地設(shè)立獨(dú)資“人才中介機(jī)構(gòu)”外，其他國(guó)家或地區(qū)的投資者只能設(shè)立外資比例不超過(guò)70%的中外合資人才中介機(jī)構(gòu)。因此，如果獲得“人才中介機(jī)構(gòu)”資質(zhì)是設(shè)立海員外派機(jī)構(gòu)的前提條件，那么在自貿(mào)區(qū)范圍內(nèi)，負(fù)面清單的這一規(guī)定自然應(yīng)適用于外派機(jī)構(gòu)的外資準(zhǔn)入。但如果規(guī)則制定者的意思并非如此，那么依照《海員外派管理規(guī)定》的規(guī)定，外資企業(yè)以外商投資職業(yè)介紹所的身份申請(qǐng)海員外派資質(zhì)就可以規(guī)避這一外資比例限制性規(guī)定。因?yàn)椤吨型夂腺Y中外合作職業(yè)介紹機(jī)構(gòu)設(shè)立管理暫行規(guī)定》對(duì)外資比例無(wú)此限制。由于負(fù)面清單沒(méi)有采用W/120和CPC分類法，因此無(wú)法依賴這兩份文件對(duì)負(fù)面清單進(jìn)行解釋。由此可見(jiàn)，下一版本的負(fù)面清單有必要對(duì)“人才中介機(jī)構(gòu)”的內(nèi)涵予以澄清。因?yàn)?，如果?fù)面清單中的人才中介機(jī)構(gòu)將外商投資職業(yè)中介機(jī)構(gòu)涵蓋在內(nèi)，則意味著負(fù)面清單對(duì)外商投資職業(yè)介紹所中的外資比例增加了限制性規(guī)定。既然負(fù)面清單旨在進(jìn)一步擴(kuò)大中國(guó)服務(wù)業(yè)的開(kāi)放，很難想象這會(huì)是規(guī)則制定者的本意。而如果清單中的人才中介機(jī)構(gòu)排除了外商投資職業(yè)介紹所，則意味著外商投資職業(yè)介紹所的資本構(gòu)成和最低資本限額可以享受?chē)?guó)民待遇，即可以設(shè)立外商獨(dú)資職業(yè)介紹所。此機(jī)構(gòu)一旦獲得海員外派資質(zhì)即成為外商獨(dú)資海員外派機(jī)構(gòu)。

2.被定位為“國(guó)際海運(yùn)企業(yè)”的情形

國(guó)際海運(yùn)企業(yè)開(kāi)展的海員外派在自貿(mào)清單體制下有可能被歸入“國(guó)際海上運(yùn)輸業(yè)”(G552)類別。在此情形下，負(fù)面清單對(duì)國(guó)際海上運(yùn)輸經(jīng)營(yíng)公司所作的“須合資、合作”，但不限制外資比例的規(guī)定就應(yīng)當(dāng)適用。這意味著一般情況下此種類型的企業(yè)不能以外商獨(dú)資形式從事海員外派。但正如前文所述，與中國(guó)訂立雙邊海運(yùn)協(xié)定國(guó)家的航運(yùn)公司在中國(guó)境內(nèi)設(shè)立的獨(dú)資企業(yè)可依法為自有或經(jīng)營(yíng)的船舶開(kāi)展定向海員外派。依負(fù)面清單說(shuō)明部分的規(guī)定，這些雙邊海運(yùn)協(xié)定應(yīng)優(yōu)先適用于上海自貿(mào)區(qū)。

3.被排除在負(fù)面清單外的情形

如上文所述，海員外派機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)范圍與“人才中介機(jī)構(gòu)”雖有所重疊，但私法地位是有差異的，嚴(yán)格來(lái)講二者并非一類機(jī)構(gòu)。依照這種理解即可將海員外派機(jī)構(gòu)排除于負(fù)面清單之外。而這意味著海員外派機(jī)構(gòu)可依據(jù)“內(nèi)外一致”的準(zhǔn)入原則享受?chē)?guó)民待遇，即可采用外商獨(dú)資形式。另外，國(guó)際船舶管理公司也被明確排除在負(fù)面清單之外，因而此類公司也可享受?chē)?guó)民待遇。當(dāng)然，《交通運(yùn)輸部關(guān)于中國(guó)(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)試行擴(kuò)大國(guó)際船舶運(yùn)輸和國(guó)際船舶管理業(yè)務(wù)外商投資比例實(shí)施辦法的公告》已就這一問(wèn)題作出明確規(guī)定。

(四)海員外派私法制度與外商投資法律制度的交織影響

這兩種國(guó)內(nèi)法制度在一定情況下會(huì)對(duì)海員外派機(jī)構(gòu)的法律定位產(chǎn)生交織影響。例如，中外合營(yíng)海員外派機(jī)構(gòu)承擔(dān)私法責(zé)任可能導(dǎo)致其喪失外派資格甚至是外商投資企業(yè)資格。試舉一例：以合資人才中介機(jī)構(gòu)身份申請(qǐng)獲得海員外派資質(zhì)的機(jī)構(gòu)若因違反其對(duì)某海員承擔(dān)的私法義務(wù)而承擔(dān)巨額賠償，導(dǎo)致其注冊(cè)資本不足500萬(wàn)元的法定最低限額，就將失去海員外派資質(zhì)。若剩余資本甚至低于《中外合資人才中介機(jī)構(gòu)管理暫行規(guī)定》所規(guī)定的30萬(wàn)美元甚至是2014版上海自貿(mào)區(qū)負(fù)面清單規(guī)定的12.5萬(wàn)美元，就將隨之失去中外合資人才中介機(jī)構(gòu)資質(zhì)。

四、結(jié)語(yǔ)

海員外派法律制度的建設(shè)與完善，取決于是否能夠理順國(guó)際法與國(guó)內(nèi)法、公法與私法之間的實(shí)然和應(yīng)然關(guān)系。具體包括以下幾個(gè)方面。

第一，中國(guó)應(yīng)當(dāng)考慮到批準(zhǔn)2006年《海事勞工公約》對(duì)中國(guó)已經(jīng)參加的多邊及雙邊經(jīng)貿(mào)、海運(yùn)條約可能產(chǎn)生的公法和私法兩方面的影響，并在國(guó)內(nèi)法層面上為全面履行該公約做好準(zhǔn)備。即使中國(guó)暫不加入《海事勞工公約》，這種準(zhǔn)備也是必須的：鑒于公約下的港口國(guó)監(jiān)督(PSC)制度，中國(guó)海員和海員外派機(jī)構(gòu)將不可避免地受到該公約的制約。例如，對(duì)于在非締約國(guó)設(shè)立的海員外派機(jī)構(gòu)而言，如果其不符合公約的要求，就很有可能被船東放棄使用。這不僅影響到中國(guó)海員外派機(jī)構(gòu)的生存，更關(guān)系到中國(guó)海員的就業(yè)權(quán)利和機(jī)會(huì)。

第二，中國(guó)加入的部分經(jīng)貿(mào)、海運(yùn)國(guó)際條約并未全面完整地轉(zhuǎn)化為國(guó)內(nèi)法，而包括《中華人民共和國(guó)涉外民事關(guān)系法律適用法》及其司法解釋在內(nèi)的法律法規(guī)并沒(méi)有對(duì)國(guó)際條約與國(guó)內(nèi)法的關(guān)系問(wèn)題作出統(tǒng)一安排。筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)抓住自貿(mào)區(qū)法制建設(shè)的契機(jī)，以法律的形式對(duì)中國(guó)加入的國(guó)際條約與國(guó)內(nèi)法的關(guān)系在自貿(mào)區(qū)內(nèi)的適用問(wèn)題作出統(tǒng)一規(guī)定。因?yàn)閺呢?fù)面清單來(lái)看，中國(guó)加入的國(guó)際條約可以在自貿(mào)區(qū)內(nèi)得到優(yōu)先適用*2014版上海自貿(mào)區(qū)負(fù)面清單說(shuō)明部分指出：“內(nèi)地與香港特別行政區(qū)、澳門(mén)特別行政區(qū)《關(guān)于建立更緊密經(jīng)貿(mào)關(guān)系的安排》及其補(bǔ)充協(xié)議、《海峽兩岸經(jīng)濟(jì)合作框架協(xié)議》及其后續(xù)《海峽兩岸服務(wù)貿(mào)易協(xié)議》、我國(guó)簽署的自貿(mào)協(xié)定中適用于自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)并對(duì)符合條件的投資者有更優(yōu)惠的開(kāi)放措施的，按照相關(guān)協(xié)議或協(xié)定的規(guī)定執(zhí)行?！?。但是，因?yàn)樨?fù)面清單本身是上海市人民政府依據(jù)外商投資法律法規(guī)、《自貿(mào)區(qū)總體方案》和《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》*參見(jiàn)《上海市人民政府關(guān)于公布〈中國(guó)(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)外商投資準(zhǔn)入特別管理措施(負(fù)面清單)(2014年修訂)〉的公告》。制定并發(fā)布的?！吨腥A人民共和國(guó)立法法》(簡(jiǎn)稱《立法法》)第73條規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市和較大的市的人民政府，可以根據(jù)法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)、直轄市的地方性法規(guī)，制定規(guī)章?！笨梢?jiàn)該負(fù)面清單應(yīng)屬地方政府規(guī)章。從《立法法》第79條和第82條的規(guī)定中又可以看出，負(fù)面清單與部門(mén)規(guī)章具有同等效力，但效力低于行政法規(guī)。以一個(gè)效力低于行政法規(guī)的地方政府規(guī)章對(duì)國(guó)際條約在國(guó)內(nèi)的適用問(wèn)題作出規(guī)定是缺乏權(quán)威性和恰當(dāng)性的。

第三，同中國(guó)參加的多邊和雙邊經(jīng)貿(mào)條約一樣，負(fù)面清單沒(méi)有對(duì)海員外派機(jī)構(gòu)的法律定位問(wèn)題作出任何規(guī)定，使海員外派機(jī)構(gòu)的法律地位在國(guó)際條約、國(guó)內(nèi)法和負(fù)面清單的交織作用下顯得更為面目模糊。因此，規(guī)則制定者有必要以更高位階的法律文件明確海員外派機(jī)構(gòu)在條約和國(guó)內(nèi)法下的公法定位，厘清海員外派機(jī)構(gòu)與勞務(wù)派遣機(jī)構(gòu)、人才中介機(jī)構(gòu)、職業(yè)介紹機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系，以便在理順中國(guó)國(guó)內(nèi)法下不同部門(mén)規(guī)章之間關(guān)系的基礎(chǔ)上盡可能消除目前海員外派機(jī)構(gòu)外資準(zhǔn)入制度的“多軌制”現(xiàn)象。

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